摘要：2025年5月7日，《外交事务》（Foreign Affairs）杂志发表了美国国务院前首席经济学家海蒂·克雷博-雷迪克（Heidi Crebo-Rediker）撰写的分析文章。作者指出，美国在关键矿产安全领域正面临结构性战略风险，其根源在于对中国主导的稀土和
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导语：
2025年5月7日，《外交事务》（Foreign Affairs）杂志发表了美国国务院前首席经济学家海蒂·克雷博-雷迪克（Heidi Crebo-Rediker）撰写的分析文章。作者指出，美国在关键矿产安全领域正面临结构性战略风险，其根源在于对中国主导的稀土和关键矿物的加工环节形成了高度依赖。
文章回顾了美国在二战前期因资源准备不足所暴露出的战略脆弱，并指出当前局势与20世纪40年代高度相似。尽管美国政府近年来采取了一系列应对举措，如扩大国内采矿与炼制能力、推动回收体系建设、加强与盟友的供应链合作，并动用《国防生产法》提供财政支持，但总体投入仍然不足，政策工具也尚不系统。
作者强调，中国不仅掌握全球高比例的矿产资源加工能力，还已多次将资源出口作为地缘政治的工具。在此背景下，美国必须制定全面国家战略，扩大关键材料储备，引入价格支持和风险对冲机制，重建加工产业链，并加大对替代材料与绿色回收技术的投资，以摆脱对中国的“危险依赖”，确保未来在军事、经济与科技竞争中的战略自主。
图源：Foreign Affairs
*作者简介：海蒂·克雷博-雷迪克（HEIDI CREBO-REDIKER），美国对外关系委员会（Council on Foreign Relations）格林伯格地缘经济研究中心的高级研究员，曾在奥巴马政府担任国务院首位首席经济学家。
在第二次世界大战爆发前夕，美国已经对关键矿产和金属的外部进口形成了危险的过度依赖——尽管相关官员早在十年前就已警告该供应链的脆弱性。1939年，美国国会通过法案，建立国家国防储备库（National Defense Stockpile）。但当美国在一年后正式参战时，其迫切的国防需求在规模和紧迫性上，依旧远远超出了其国内的采矿与生产能力，也超出了新建立的储备库所能承担的范围。
面对紧急情况，罗斯福总统迅速将储备库的管理权移交给了一个新成立的机构——金属储备公司（Metals Reserve Company），这是一家由民间实业家领导的公司，它在全球范围内不遗余力地购买或交换资源。为了支持战时经济，政府机构与私营企业也拓展了国内的采矿和炼制业务，开发了合成材料的替代品，并投资于技术进步以提高矿山的效率和产能。尽管美国最终在战争中取得了决定性的胜利，但由于战前准备不足，在与轴心国争夺关键材料的过程中，不得不承担高昂的紧急开支，这同时也导致了坦克、飞机和弹药生产的严重延误。华盛顿不得不依赖风险较高、未经充分验证的外国矿源，并通过易受攻击的航运路线运输这些至关重要的资源。
当前，美国发现自己正面临与20世纪30年代末相似的境况。政府官员以及独立分析家们早已意识到，美国在关键矿产、金属和稀土元素等方面对外部竞争者——尤其是中国——产生了潜在的风险性依赖。这些资源构成了先进科技、能源基础设施以及国防系统不可或缺的基础，对美国的经济繁荣和国家安全均具有决定性意义。在过去的十年中，华盛顿已经实施了一系列旨在解决国家供应链脆弱性的有效措施。
美国对中国的稀土供应具有极高的依赖性，尤其在一些关键的稀土元素上，这关系美国防务技术和高科技产业发展。 图源：Statista
然而，这些努力依旧显得温和。一旦美中之间爆发严重冲突，比如在台湾海峡或南中国海，中国完全有能力切断对美国及其盟友的所有关键原材料出口。与1940年的情况不同，现今美国的主要军事对手，正是掌握全球绝大多数关键矿产和稀土元素生产的国家——并且控制着全球最多可达90%的这些材料的加工能力。
同时，在过去的15年里，北京已经展示了其利用在战略资源供应和精炼方面的近乎垄断地位来对对手施加惩罚的意愿。例如，在2010年，由于与日本在钓鱼岛的争端，中国切断了对日本的某些稀土元素出口。作为对拜登和特朗普政府实施的出口管制和关税的回应，中国也限制了对美国的关键矿产、稀土元素和专有炼制技术的出口。如果不能迅速采取“去风险”的应对策略，美国在未来面对中国的资源控制时，可能会处于无计可施的境地。
乌龙球
随着冷战的终结，美国国防部评估得出结论，其国家国防储备中的关键矿产和稀土元素有99%是多余的——在全盛时期，这些储备的价值（经过通货膨胀调整后）几乎达到了420亿美元。基于此，国防部决定出售这些储备，并转向依赖全球供应的“即时采购”模式。在随后的三十年间，华盛顿的自满态度与北京有意主导关键矿产和稀土元素全产业链的战略意图相结合，导致中国构建了全球性的采矿网络，并几乎独占了这些资源的提炼与加工。
中国在非洲、亚洲以及拉丁美洲投资矿产项目，并在国内构建了成本更为低廉的采矿、炼制、生产和回收设施。这些设施相较于美国企业，面临的环保和劳工方面的限制较少。此外，中国还开发了专有技术，以提升效率和产出率，特别是在电池、涡轮机以及武器等尖端终端产品的生产上。
中国政府的补贴投入使得许多市场机制驱动的竞争者被迫关闭或破产。如今，中国的大型采矿和精炼企业几乎不面临保持商业可行性的压力，不受私营投资者和贷款方约束的各种限制。因此，中国矿业企业可以通过向市场大量倾销资源，压低全球大宗商品价格，进一步削弱其他商业项目的生存空间。
鉴于美国在面对一个日益强硬且对抗性的中国时所显示出的脆弱性，特朗普总统在其首个任期内签署了一系列行政命令，旨在增强美国在采矿勘探、开采、炼制、生产和回收等各个环节的韧性。继任的拜登总统在其上任的前100天内发起了对供应链韧性的全面政府评估，并在新资金到位后，进一步增加了对关键矿产供应链的政府投资。这些投资主要通过能源部的拨款或贷款项目以及1950年的《国防生产法》（Defense Production Act）来实施。该法律赋予总统权力，向美国、加拿大以及（近年来新增的）澳大利亚公司提供拨款、贷款、贷款担保以及采购承诺，以重启废弃矿山或开发新矿、建设新的精炼与回收设施，并支持电池生产。
美国唯一的稀土矿位于加利福尼亚州的芒廷帕斯。图源：Wikimedia Commons
这些举措促成了美国首家电池级锰的生产商、首个完全一体化的稀土磁体制造设施、锂矿采选与生产规模的扩大，以及石墨供应链的拓展。拜登政府还动用政府资金，支持从非常规来源（如矿山废料）中提取资源的研发工作，并支持替代材料的工程设计，同时也支持这些新技术的早期商业化。拜登还启动了与可信赖盟友合作的“矿产安全伙伴关系”（Minerals Security Partnership），以进一步确保并共同融资多元化的供应链。
在第二任期开始后，特朗普签署了一系列行政命令，旨在建立一个更为集中的关键矿产战略，该战略隶属于新成立的“国家能源主导委员会”（National Energy Dominance Council）。这些措施旨在加速新采矿和炼制项目的审批流程，允许在联邦土地上开发新的矿产项目，并扩大工业政策投资工具的应用范围。其中一项行政命令明确指出，美国对敌对国家矿产生产的依赖已经“严重威胁到国家和经济安全”。此外，特朗普还致力于确保海外关键材料的储备，特别关注的国家包括刚果民主共和国、格陵兰岛和乌克兰。
然而，拜登与特朗普两届政府所采取的措施仍不够充分。
特朗普的单边主义风格正令拜登的“矿产安全伙伴关系”面临风险，而该伙伴关系建立在相互信任的基础之上。但与资源丰富盟国的贸易谈判，或许能争取更多联合融资的机会，用于矿产开采、精炼及下游磁体和电池的生产。归根结底，全球拥有地质资源储备以帮助确保当代关键材料供应链的国家数量是有限的，特朗普政府必须决定如何与这些国家进行最佳接触。
然而，美国不能只满足于采矿和炼制。华盛顿仍有追赶的机会，但前提是要同时扩大面向国防与关键民用需求的战略储备，运用创新金融工具以保护美国商业投资，出台政策并投入资金推动关键矿产和稀土元素的强大回收产业发展，并更充分地支持研发工作。
4月30日，美国和乌克兰双方共同签署了《美乌重建投资基金成立协议》，即此前各界所称的“美乌矿产协议”。图源：新华社
第一原则
最易于立即执行的任务，是加强国家国防储备（National Defense Stockpile，简称NDS）。截至2023年初，NDS的资产总额仅为13亿美元，其中包括价值9.12亿美元的储备矿产——这仅能满足五角大楼估算需求的一半，且仅能覆盖关键民用基础设施所需矿产的十分之一。资金缺口高达135亿美元。短期内，国会应考虑至少拨款135亿美元来填补这一资金缺口，以解决国防和工业两方面的不足，并优先考虑储备那些最容易被中国“武器化”的矿产种类。
在实践中，储备库应每月设定一个固定时间段，在该时间段内以固定价格底价采购国内资源材料，为美国生产商提供更高的价格确定性。在该固定期限之外，为节省纳税人支出，政府应具备灵活性，在全球市场上以最低可得价格采购，充分利用中国倾销和全球大宗商品价格过剩所带来的机会。中期目标应是将NDS恢复至冷战时期的规模，直到供应链不再如此脆弱。
扩展NDS的职能是防范中国非市场行为的第一步。但大型、由国家补贴的中国企业不仅主导关键矿产和稀土元素的供应，还掌控着其定价权。与原油等其他大宗商品相比，许多关键矿产和大部分稀土元素的价格流动性差、透明度低。除非私人交易所能提供足够的价格透明度和合理的对冲工具，否则美国必须部署新的金融工具，使基于市场的采矿和炼制企业能够对冲中国倾销和价格不透明带来的风险。
美国政府早已在农业领域运用了类似机制：农业部下属的大宗商品信贷公司（Commodity Credit Corporation）在22个农产品市场中履行着类似职能，当价格低于保证水平时，保护美国农民免受价格波动影响。
2024年，两位民主党和两位共和党参议员提出《关键材料未来法案》（Critical Materials Future Act），旨在支持国内关键材料的加工。如果该法案获得通过，将赋予能源部权力启动试点项目，为符合条件的项目提供价格底线、预先市场采购承诺或远期合约，用于将原始关键材料提炼、加工或回收为适用于首次使用的纯净形态。通过提高价格确定性，企业将能更好地制定计划，并更容易获得债务与股权融资。该法案还将设立财政部下属的“关键材料循环基金”（Critical Materials Revolving Fund），将已回收资源获得的收益再投资于新项目。
即便国会未能通过前述法案，依然存在其他可行的方案。可以授权国防部下属的国防后勤局（Defense Logistics Agency）中的战略材料司（Strategic Materials Division）——该部门目前负责管理NDS——在能源部和财政部的指导下，运用相同的机制。增强该机构在采购、销售、储存和管理关键矿产与稀土元素方面的金融职能，将使NDS的管理更加符合更广泛的工业政策目标。其他政府机构也应获得扩展的职能和新型金融工具，以支持国内关键材料供应链的发展，并通过股权投资、贷款或贷款担保、以及其他信用工具保护基于市场的公司，以抵御来自中国的竞争。
特朗普总统关于美国矿产生产的首项行政命令旨在扩大美国国际开发金融公司（U.S. International Development Finance Corporation, DFC）的授权，以资助国内关键矿产项目。鉴于DFC预计将在今年晚些时候进行重新授权，国会已经在考虑扩展其权限、规模及可用的金融工具。
确保美国能够稳定获取原材料只是问题的一部分。无论这些原材料源自何方，大部分关键矿产以及几乎所有的稀土元素最终都会运往中国进行提炼和加工。这个环节构成了整个供应链的脆弱点，即所谓的“阿喀琉斯之踵”。因此，特朗普政府应当优先考虑增强美国本土的提炼能力，而不是一味地支持新矿产项目的开发。
但由于炼化厂对水资源的需求大、可能带来环境风险，并且往往位于原住民土地附近，即便相关改革得以推进，审批新建炼化厂依然将是一项困难而耗时的任务。
尽管回收利用仅能部分缓解资源问题，但它是一个强大且应当在特朗普政策提案中占据更显著位置的解决方案。与依赖化石燃料不同，许多关键矿产和稀土元素可以从废弃的电子产品、电池乃至武器系统中回收获得。虽然目前的回收技术尚不能完全替代新矿开采和加工设施所提供的战略材料产能，但它能够构建一个至关重要的次级资源来源。
例如，在2022年，国防后勤局启动了一项回收锗（germanium）的项目——锗是一种在高科技、军事和能源领域中至关重要的元素，该项目旨在从退役的武器系统和夜视装备中回收锗。两年后，在中国禁止对美出口锗的背景下，该计划成功填补了一项关键缺口。预计在未来几年内，国防后勤局的回收项目将能满足美国国防工业对锗需求的10%。
尽管如此，美国在战略资源回收能力方面仍落后于中国。例如，北京已要求电池制造商对其产品的全生命周期负责，涵盖回收环节。欧盟亦对电池制造商实施了类似的强制性回收规定。美国应考虑借鉴这些做法，并更有意识地将回收纳入其供应链韧性战略之中。国防部可以被要求回收更多能够产生关键矿产、金属和稀土元素的军事废弃物。能源部已经建议政府对电池实施类似于中欧的使用寿命终结回收义务，但为了实现这一目标，美国必须更加积极地支持民间回收基础设施的建设，以助于降低成本。
中国最早建设的钢铁工业基地之一包钢集团拍摄的稀土钢板材。图源：新华社
批判性思维
归根结底，美国需要在其本已擅长的技术创新领域加大投入。几十年来，美国公司一直在智利的盐水矿床中提取锂，但近年来，在政府资助的创新推动下，美国已开始从加利福尼亚的地热卤水中提取锂。更新的技术还使得从石油和天然气压裂废水中商业化提取锂成为可能，从而释放出一个巨大但此前被忽视的国内资源。企业也正积极探索从煤炭及其副产品中回收稀土元素的方法，将环境负担转化为战略机遇。政府实验室和大学正在孵化一批专注于关键材料回收与提取革命性工艺的初创企业。
事实上，电池化学的进步最终可能减少美国对某些矿产的依赖。例如，更新型的磷酸铁锂电池（LFP）比早期设计更少依赖钴；钠离子电池可能进一步减少对锂和镍的需求。通过人工智能驱动的材料工程突破，也可能发现全新的化合物或传统材料的替代品，从根本上颠覆目前关于哪些资源是“关键”的认知。
但这些有潜力彻底改变美国供应链的创新技术，仍亟需更多资本和政策支持——包括为材料工程领域的实验室与高校提供更多政府资金、为示范项目提供补助、为初创企业提供通往商业化的支持，以及释放明确的政策信号：华盛顿已准备好推进全面的供应链韧性战略。
目前，美国两党已在共识上达成一致：美国必须确保对关键矿产和稀土元素的获取。但现在不是采取渐进改良的时候。美国与中国之间日益加剧的竞争，印太地区日趋不稳，以及全球经济“脱钩”趋势的加剧，都意味着华盛顿必须迅速采取行动。正如1940年那样，此刻需要的是速度与雄心兼具。一项国家关键矿产战略——扩大美国战略储备，构建支持国内采矿与炼制的新型金融工具，快速部署回收支持机制，推进新技术的研发与商业化——才能再次确保美国的工业基础准备好迎接任何挑战。
本文编译：张乐词（IPP特约编译）
IPP公共关系与传播中心
排版｜周浩锴
审阅｜刘 深
终审｜刘金程
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