摘要：习近平总书记指出：“人工智能是新一轮科技革命和产业变革的重要驱动力量，将对全球经济社会发展和人类文明进步产生深远影响。”根据这一战略定位，人工智能应用呈现出从个人到企业再到政府的全面拓展：先是面向个人用户（To C）提供智能化服务体验，再到面向企业（To B）
宋鹭
中国人民大学智慧治理学院副院长
国家发展与战略研究院研究员
殷赏
中国人民大学应用经济学院博士研究生
习近平总书记指出：“人工智能是新一轮科技革命和产业变革的重要驱动力量，将对全球经济社会发展和人类文明进步产生深远影响。”根据这一战略定位，人工智能应用呈现出从个人到企业再到政府的全面拓展：先是面向个人用户（To C）提供智能化服务体验，再到面向企业（To B）提供数字化转型解决方案，如今正在向政府（To G）提供智慧治理工具与平台延伸。智慧治理作为数字时代政府治理的创新范式，通过AI获得显著的效能提升和模式变革，形成了一条从技术到应用、从理念到实践的完整价值链。通过在政务服务、城市管理、决策支持等多个领域的创新应用，AI正在为智慧治理注入新的活力和可能性。
智慧治理的发展沿革
科层制下“看不见、不通畅”的传统治理。中华人民共和国成立以来，我国政府治理主要依靠传统的科层制结构和人工管理模式进行。虽然改革开放后我国历经五次大规模的政府机关改革，精简了政府机构，但这些改革并未从根本上改变科层制的治理逻辑。传统治理模式具有三个显著特征：以纸质文件流转为主、依赖面对面窗口服务、决策主要基于经验判断。同时，政府各部门因信息系统独立建设、标准不统一，形成了“治理碎片化”“信息孤岛”等困境。这种职能分割的管理模式产生了一系列治理短板。例如，政府内部协同效率低下，跨部门业务协作困难；公共资源重复投入，系统建设“各自为政”；政务信息公开不足，公众参与渠道受限；决策缺乏数据支撑，往往依靠领导经验和主观判断；部门职能交叉重叠但信息不共享，造成监管盲区与重复监管并存。
数字政府建设实现了“看得见、通得顺”的政府治理。为提升政府行政效率与决策科学性，在“十四五”规划中，数字政府建设被明确列为国家战略，强调以数据为核心要素，以技术为支撑，推动政府治理方式变革和服务模式创新。作为国家治理现代化的重要组成部分，数字政府建设在过去十余年间取得了显著进展。依靠政务云、大数据、物联网等技术支撑，立足于信息系统整合与数据共享，通过构建统一的技术架构和数据标准，政府治理实现了从“烟囱式”孤立系统向互联互通的综合平台转变。其中，一体化政务服务和监管效能大幅度提升，“一网通办”“最多跑一次”“一网统管”“一网协同”等服务管理新模式广泛普及，成为数字政府建设的标志性成果。数字政府建设缓解了信息孤岛和数据壁垒现象，优化了政务服务工作流程，提升了政府效能。然而，这一阶段的数字政府建设更多停留在数据的采集、传输和简单应用层面，政府内部流程再造和服务模式创新相对滞后，数据价值挖掘深度有限。
AI赋能政府实现了“想得深、用得好”的智慧治理。在数字政府成功打破信息孤岛和数据壁垒的基础上，AI技术进一步赋能政府治理，将数据互通互联的优势转化为智慧决策与精准施策的能力。AI主要通过机器学习算法对结构化数据进行深度挖掘，发现趋势和规律；实现政务流程自动化，减少人工干预；并利用统计模型提供预测、预警服务。这一阶段的智能应用主要聚焦于可量化、规则明确的领域，如智能监管辅助系统、基于固定模型的预测分析等，实现了从“数据孤岛”到“数据互通”的转变，进而发展出初步的“智能决策”能力，全面推进了政府运行方式、业务流程和服务模式的数字化转型。
生成式人工智能全面赋能智慧治理
在AI赋能智慧治理的基础上，随着以DeepSeek为代表的生成式AI技术的蓬勃发展，以AI为核心驱动力的智慧治理迎来了新的发展机遇。传统AI技术实现了从“数据互通”到“智能决策”的跨越，生成式AI则通过其语言理解、知识推理和创造生成能力，将智慧治理推向了更高层次。凭借自然语言处理、知识图谱构建和多模态分析等技术能力，AI能够有效提升政务服务的智能化水平，增强了政府治理的及时性和准确性。基于这些技术优势，我国已将AI纳入国家治理能力和治理体系现代化的框架体系，推动了不同应用场景下具有示范意义的智慧治理实践。
政务服务实现从“能办”到“好办”。生成式AI通过对海量政务文本的深度语义理解和知识提取，构建了立体化的政务知识图谱，完成了从简单的“数据互通”到全面的“知识共享”的飞跃。基于大型语言模型的政务智能助手已能理解复杂问题，提供一站式解决方案，甚至主动预判用户需求，大幅降低了政策理解门槛，显著增强了公众获得感。
决策支持从“数据驱动”到“智能辅助”。生成式AI不仅提升了政府处理和分析海量数据的能力，更能基于历史数据和多源信息进行复杂情境推理和多情景模拟，为政府提供更科学、更全面的决策建议。政府能够通过分析居民医疗、教育、交通等多维数据，智能推送个性化公共服务，提前干预潜在社会问题，利用高频大数据实现精准动态监测，极大提升决策的科学性和前瞻性。
城市治理实现从“碎片化”到“整体协同”。生成式AI促进了城市治理各系统间的高效联动，如交通拥堵自动触发公交调度优化、极端天气预警联动应急资源调配等。同时，在监管层面，AI对非结构化数据的深度分析和异常识别能力，使政府从“被动响应式监管”迈向“主动预防式监管”，创造了智慧交通规划、智慧医疗资源调配、智慧环境监测等创新应用场景。
这些技术进步也催生了一系列创新应用，如基于大模型与知识图谱的智慧政务服务平台，多模态分析支持的智能监管辅助系统，以及预测模拟技术驱动的政策影响评估系统。这些应用共同构成了AI驱动智慧治理的技术与应用生态系统，将数字政府的“数据互通”优势转化为智慧政府的“智能决策”能力，全面推进了政府运行方式、业务流程和服务模式的智能化转型，推动政府治理效能提升和治理体系现代化。
AI应用中的伦理风险和治理挑战
上述转变表明，生成式AI正在将数字政府建设推向智慧治理的新阶段，从根本上改变政府运行方式和能力边界。与此同时，需要注意AI应用中可能出现的伦理风险和治理挑战，包括数据安全、算法偏见、责任边界等问题。
数据安全与隐私保护挑战。数据安全问题作为智慧治理的基础与前提，在To G模式中尤为关键，需要在开放共享与安全合规间寻求平衡。具体风险表现为：政府部门掌握的海量敏感数据在AI应用中面临泄露风险，模型“幻觉”可能导致错误信息传播，系统易受“数据投毒”等攻击。如何在促进数据流通与应用的同时，确保数据安全和公民隐私保护，是数字政府建设面临的重要挑战。
算法公平与透明度问题。AI决策存在的“黑箱”问题，导致缺乏可解释性且可能放大现有社会偏见。特别在涉及公共资源分配、行政执法等领域，如何确保算法的公平、透明和可问责，是数字政府建设必须面对的伦理问题。需建立算法伦理审查机制，开发偏见检测工具，确保AI系统保持公平公正。
技术能力不平衡与责任边界不清。一方面，不同地区、不同层级政府的数字化能力存在显著差距，可能导致“数字鸿沟”扩大。特别是在基层政府和欠发达地区，如何推动数字基础设施和人才队伍建设，是实现数字政府普惠发展的关键；另一方面，当AI系统参与政府决策或服务过程中出现问题时，责任如何划分尚缺乏明确标准，造成治理责任模糊。
系统安全与韧性。随着政府服务对AI系统依赖的加深，系统安全性和韧性变得尤为重要。面对技术故障、网络攻击甚至AI系统被恶意操纵的风险，需要建立完善的安全防护体系和应急预案，确保在极端情况下政府核心功能仍能有效运行。
系统性解决问题，智慧治理才能行稳致远
通过系统性解决上述问题，AI赋能智慧治理才能行稳致远，实现治理体系和治理能力的现代化，最终建成人民满意、运行高效、公平包容的智慧政府。为此，需要做到以下几点。
一是构建“AI思维”的政府治理框架。AI赋能的数字政府建设不仅要关注政府运转效能的提升，更要关注政府服务模式的创新和治理能力的提升。数字政府建设要实现从工具变革走向思维变革，推动智慧治理从“数字化思维”向“智能化思维”转变，创新政府业务流程和组织架构。
二是打造场景导向的AI应用生态。避免技术导向的“形式主义”，应从实际问题出发，明确AI应用场景，围绕民生热点、治理难点和发展痛点，构建政府和企业协同创新的应用生态，促进AI技术在特定场景的深度应用。
三是建立健全AI治理体系。完善数据安全、算法公平、伦理规范等方面的法律法规和技术标准。构建政务数据分级保护机制，对敏感数据实施差异化安全策略；建立AI系统数据安全评估和持续监测机制，进行全周期监控，及时修复漏洞；建立AI应用的影响评估机制，定期评估AI应用对政府公信力、公共服务质量和社会公平的影响；建立AI应用的伦理规范和安全标准，明确数据使用边界和算法公平要求。
四是推动AI赋能智慧治理的包容性发展。一方面，确保AI系统设计考虑不同群体的需求和特点，避免技术应用加剧社会不平等；另一方面，通过普惠性设计和梯度推进策略，建立智慧治理的区域协同机制，促进先进经验和技术在欠发达地区的推广应用，使不同地区、不同群体都能分享智慧治理成果，防止形成新的“数字鸿沟”。
未来，以DeepSeek为代表的生成式人工智能和智慧治理的发展需要形成双向赋能的关系。对智慧治理而言，需要做到以下几点：首先，要主动跟踪和研究人工智能技术的最新发展，深入理解DeepSeek等大模型的能力边界；其次，要探索如何将这些技术创新转化为实际的治理方案，实现从“跟随政府”到“引导政府”的角色转向，积极展示新技术在治理领域的应用场景；最后，要打造独立的创新研发平台，整合各类技术资源和企业网络，形成独特的技术集成能力。赋能生成式人工智能则需要通过智慧治理实践持续积累政务场景的数据和经验，帮助模型在治理领域形成专业化能力。此外，智慧治理平台还可以基于自身在政务服务领域的深厚积累，开发类似DeepSeek的专业化大模型产品，成为智慧治理领域的技术引领者。
来源：人大国发院一点号
