论电磁空间主权

摘要：维护电磁空间主权和电磁空间安全惠及世界各国的共同利益。研究提出电磁空间主权重大理论问题，从重要性、客观性和必要性等三个方面阐述电磁空间主权的存在性以及电磁空间主权的概念与内涵，分析电磁空间主权的国际法基础和内容，论述电磁空间主权与电磁空间安全的关系，提出捍卫电

论电磁空间主权

（1.国防科技大学第六十三研究所，江苏南京 210007

2.中国人民解放军 31007部队，北京 100079

3.北京航空航天大学法学院，北京 100083）

作者简介：姚富强（1957—），男，安徽枞阳人，中国工程院院士，研究员，博士，研究方向为通信抗干扰。

基金项目：国防研究基金（24220327）。

摘要：维护电磁空间主权和电磁空间安全惠及世界各国的共同利益。研究提出电磁空间主权重大理论问题，从重要性、客观性和必要性等三个方面阐述电磁空间主权的存在性以及电磁空间主权的概念与内涵，分析电磁空间主权的国际法基础和内容，论述电磁空间主权与电磁空间安全的关系，提出捍卫电磁空间主权的措施建议，为制定完善该领域国家安全战略和法规政策、维护电磁空间主权和电磁空间安全提供支撑。

关键词：国家安全电磁空间电磁空间主权电磁空间安全电磁频谱安全

一、问题的提出

领陆、领海、领空等作为传统安全领域，是维护国家主权和领土完整的基础和核心[1]23-24。近年来，太空、电磁、网络空间等非传统安全领域引发广泛关注，2020年修订的《中华人民共和国国防法》（以下简称《国防法》）第30条，将太空、电磁、网络空间认定为重大安全领域，并明确“国家采取必要的措施，维护包括太空、电磁、网络空间在内的其他重大安全领域的活动、资产和其他利益的安全”。

太空、电磁、网络空间安全与传统安全相互融合、相互作用、相互影响。太空和电磁空间均为物理空间，网络空间为虚拟空间，三者均为重要作战域。太空遵从天体力学等原理，电磁空间遵从电磁波传播、信息论等原理，网络空间遵从计算机科学与技术等原理。电磁空间全维贯穿传统安全领域和其他非传统安全领域。电磁空间与传统和其他非传统安全领域既有相同之处，也有自身特色。

电磁空间无形无界，由电磁频谱①[2]、用频设施和电磁活动等三要素构成，是可测量的物理空间，具有开放性、共用性、泛在性、渗透性、对抗性和合作性等突出特点。电磁空间安全是指电磁空间不受威胁的状态和电磁空间应对各种威胁的能力，主要包括电磁频谱安全、用频设施安全和电磁活动安全等，其核心是电磁频谱安全[3-5]。这里的威胁主要指外来威胁，因此电磁空间安全属于国家安全范畴。当前，由于国际地缘政治引起的冲突、对抗和博弈已扩展至电磁空间，部分国家将夺取电磁空间优势上升至国家战略，发展电磁频谱作战理论，建立和部署联合电磁频谱作战部队，并明确电磁频谱是一个重要作战域[6]。因此，电磁空间已成为国家安全博弈的新的制高点，国家主权范围已由传统的领陆、领海、领空，延伸至电磁空间。

主权是国家最本质的属性，是国家固有的权利，但须经国家宣示，才能得以更好地维护。为了维护电磁空间安全，应承认电磁空间主权的存在性并对此加以宣示。然而，电磁空间军民共用、全球共用，“你中有我”“我中有你”，既对抗又合作，如何认识电磁空间主权的存在性？电磁空间主权的概念与内涵是什么？电磁空间主权与电磁空间安全的关系是什么？电磁空间主权的国际法基础有哪些？上述问题，皆是在维护电磁空间安全实践中迫切需要研究和回答的重大理论问题。

二、电磁空间面临的主要威胁

电磁空间主权和电磁空间安全之所以需要维护，是因为电磁空间正面临着日益严峻的多重威胁，应对这些威胁有赖于对电磁空间主权的识别和认定。

（一）国际竞争与占用，威胁电磁空间资源战略性安全

电磁空间资源主要指电磁频谱和空间轨道资源，其国际竞争激烈。基于“先登先占”原则，西方发达国家在主导电磁频谱和空间轨道资源规则及其标准制订和使用电磁空间资源等方面，具有明显的技术和联盟优势，占用了大量电磁频谱和空间轨道资源。而发展中国家在该领域的主导权不足，甚至面临“无频无轨”的境地，难以适应发展需要。维护电磁空间资源战略性安全有赖于对电磁空间主权的识别和认定。

（二）电磁干扰与限制，威胁电磁空间可用性安全

当前，社会经济发展与国际地缘政治对抗同时存在，用频需求、用频设备与人为恶意干扰和无意干扰此起彼伏，限制了电磁空间中电磁频谱、用频设备的正常使用和合法用频活动的正常开展。军事强国电磁干扰力量发展迅速，采用压制干扰、诱骗干扰、智能干扰和强电磁攻击等手段，对他国电磁频谱、用频设备和合法用频活动构成严重威胁。维护电磁空间可用性安全有赖于对电磁空间主权的识别和认定。

（三）电磁侦察与利用，威胁电磁空间保密性安全

军事强国的陆、海、空、天及水下等多域电磁侦察网络成体系发展，优势明显，利用电磁空间全方位常态化开展政治、军事、经济情报窃取和意识形态渗透等活动，尤其以航行自由的名义对他国或热点地区进行高强度抵近侦察等，容易造成单向透明，严重威胁他国电磁空间保密性安全甚至国家安全。维护电磁空间保密性安全有赖于对电磁空间主权的识别和认定。

近年来，我国对电磁空间威胁的认识进一步深化，核心技术也有所进步，但维护电磁空间主权和电磁空间安全的综合能力总体上还处于发展的起步阶段，相较世界先进水平依然存在差距。因此，迫切需要从电磁空间主权的高度，尽快实现与建设社会主义强国、世界一流军队目标相适应的电磁空间体系能力和制衡能力，从而维护国家电磁空间主权和电磁空间安全。

三、电磁空间主权的存在性

国家的电磁空间主权是实际存在的，可从其重要性、客观性和必要性等方面进行分析。

（一）电磁空间主权存在的重要性

电磁空间主权存在的重要性在于电磁空间安全的地位作用和突出特点。总体国家安全观深入阐述了传统安全与非传统安全的关系[7]，《国防法》以法律形式规定了维护电磁空间安全的任务，这表明，电磁空间安全作为重大非传统安全已成为新时代国家安全新的战略前沿和核心利益，电磁空间与领陆、领海、领空等传统安全领域和其他非传统安全领域全维贯穿。电磁空间不可替代的地位作用以及开放性、共用性、泛在性、渗透性、对抗性和合作性等突出特点，彰显了电磁空间主权存在的重要性。

（二）电磁空间主权存在的客观性

电磁空间主权存在的客观性在于电磁空间三要素（电磁频谱、用频设施和电磁活动）均具有主权属性。虽然电磁波的传播不受国界限制，但电磁频谱开发与利用、用频设施研发与部署、电磁活动组织与运行等都离不开主权国家的规划、许可和监管。《中华人民共和国民法典》第252条规定，无线电频谱资源属于国家所有，这表明本国领土范围内的无线电频谱资源的所有权得到了法律层面的确认。此外，国家对具有国际影响、通过国际协调获得使用权的电磁频谱和空间轨道资源拥有使用权和管理权，这体现了国家主权在电磁空间的延伸，也彰显了电磁空间主权存在的客观性。

（三）电磁空间主权存在的必要性

电磁空间主权存在的必要性在于迫切应对电磁空间安全所面临的威胁。电磁空间的开放性和共用性，使得电磁攻击具有不确定性和反制难度大等特点，且电磁攻击或非法行为消失后几乎不留痕迹。因此，迫切需要将维护电磁空间主权落实为管理规范甚至交战规则，提高反制能力。相较于网络空间主权已得到深入研究和宣示[8-9]，尽快研究和宣示电磁空间主权的必要性日益凸显。应对电磁空间威胁和提高反制能力的迫切性彰显了电磁空间主权存在的必要性。

当前，世界各国在实践层面普遍都对本国电磁空间加以最大程度的管制，以防止受到外部干涉，这也印证了电磁空间主权的实际存在性。

四、电磁空间主权概念的产生与内涵

（一）电磁空间主权概念的产生

《联合国宪章》第2条规定，联合国及其会员国应遵行各会员国主权平等原则，这是国际法基本原则中的首要原则和根本基础。主权是指国家在国际法上所固有的独立自主地处理内外事务的权利，包含对内最高权和对外独立权[10]。国家主权所固有的内容包括领土完整权和国家对自然资源的永久主权。国家主权所固有的权利是国家的基本权利，根据1946年联合国大会通过的《国家权利义务宣言草案》，主权国家的基本权利包括独立权、平等权、管辖权和防卫权等四个方面。

在2011版《中国人民解放军军语》第七类目中，明确“主权安全”是指“国家独立自主处理内外事务的权力不受侵犯、干涉、武力威胁和颠覆的状态，是国家赖以生存和发展的根本所在”[1]163。

随着时代和科学技术的发展，国家主权将增添新的内容，电磁空间主权就是其一。实际上，电磁空间主权是在电磁空间的地位作用日益凸显和影响范围越来越广的新形势下，产生的新的国际性问题。

根据国家主权的概念和内容，结合电磁空间特性及电磁空间主权存在性三要素，笔者提出：电磁空间主权，是指主权国家对本国所有的电磁频谱资源（包括经过国际协调取得使用权的电磁频谱和空间轨道资源）、用频设施和电磁活动等所拥有的独立权、平等权、管辖权和防卫权，是国家主权在电磁空间的延伸，是国家主权的重要组成部分。

（二）电磁空间主权的内涵

1. 电磁空间独立权

国家主权的独立性是指国家在国际关系上是自主的和平等的，包括两个方面的含义：一方面，国家有权独立自主地处理其主权范围内的事务；另一方面，国家处理这些事务不受外来的干涉。

电磁空间独立权是指主权国家对位于本国领土范围内的电磁频谱资源、用频设施和电磁活动，以及虽在本国领土范围之外、但依据国际法有权从事的、无害他国的合法电磁活动，拥有不受外来控制以及干涉、独立运行的权力。

在一国领土范围内使用电磁频谱资源、设置用频设施和开展电磁活动应依据国内法。在一国领土范围外使用电磁频谱资源、设置用频设施和开展电磁活动应依据国际法，主要包括《国际电信联盟组织法》《国际电信联盟公约》《无线电规则》等信息通信领域的特别法和《联合国宪章》等一般国际法，以及未来可能出台的电磁空间安全领域的国际法。一国电磁空间主权应与国际法有机协调，目的是促进电磁频谱和空间轨道资源的合理、有效、经济和公平地使用。《国际电信联盟组织法》第48条，特别规定了军用无线电设施的自由权，这体现了国际法对各国电信主权的尊重和对各国电磁空间安全关切的回应。

2. 电磁空间平等权

主权国家是平等的，每一个主权国家以相同的身份行使从其主权和国际社会成员的资格所派生出的所有权利[11]208。由于国际法是以主权国家的共同意愿为根据的，因此国际社会的成员国是作为国际法主体而彼此平等的[12]。

电磁空间平等权是指主权国家无论大小或强弱，在进入电磁空间、使用/接入/利用电磁空间资源和维护本国电磁空间权益等方面拥有平等地位、平等决策权和平等话语权。各国应同时兼顾他国的合理关切，确保这种平等权不伤及其他国家，这也是《国际电信联盟组织法》第196款的核心内容，其规定“在使用无线电业务的频段时，各成员国应铭记，无线电频率和任何相关的轨道，包括对地静止卫星轨道，均为有限的自然资源，必须依照《无线电规则》的规定合理、有效和经济地使用，以使各国或国家集团可以在照顾发展中国家的特殊需要和某些国家地理位置的特殊需要的同时，公平地使用这些轨道和频率”。

3. 电磁空间管辖权

国家的管辖权既涉及国际法，也涉及国内法。国际法上，国家管辖权分为属地管辖、属人管辖、保护性管辖和普遍性管辖等四种，分别代表了依据领土的管辖、依据国籍的管辖、为保护一国及其国民的重大利益而实行的管辖，以及为维护国际和平与安全和人类共同利益而实行的管辖。在国内法上，国家的管辖权可分为立法、司法和行政管辖[13]。

电磁空间管辖权是指主权国家对本国所有的电磁频谱和经过国际协调取得使用权的电磁频谱和空间轨道资源、用频设施和电磁活动以及影响本国安全的他国电磁空间活动等拥有管辖的权力。主要包括：对电磁频谱和空间轨道资源的规划与开发，对用频台站设置与使用的审批，对无线电设备研制、生产、进口、销售、维修的管理，对本国境内的他国组织或个人的无线电台（站）使用的监管，对本国无线电通信的监测、秩序维护和干扰的查处，对“黑飞”无人机等飞行器的管制，对境外非法或产生有害干扰的无线电台的违规行为和干扰行为进行的申诉和反制等。电磁空间管辖权是国际法和国内法赋予国家的管辖权在电磁空间的延伸和适用。

4. 电磁空间防卫权

为了维护国家主权、统一、领土完整、安全和发展利益，国家既有天然的防卫权，也有使用武力反击外来武力攻击的固有权利和自然权利。

电磁空间防卫权是指主权国家对外来电磁侦察、干扰、强电磁攻击和非法利用电磁空间破坏国家利益等行为拥有防卫的权利。由于电磁波传播具有地域不可分割性，行使电磁空间防卫权的范围（或“疆界”）不仅应包括本国领陆、领海、领空，以及经允许或未经允许进入本国领陆、领海、领空的外国信息平台，还应包括本国专属经济区及其上空和其他利益攸关区等必要地区。该范围的主要判据应是他国或组织的电磁活动是否侵犯本国的电磁空间主权或对本国合法电磁活动构成威胁。主权国家对侵犯本国电磁空间这一重大安全领域的活动、资产和其他利益安全的非法电磁空间活动的源头国家、组织和个人有权追责。例如，触及《联合国宪章》第51条，即构成对主权国家的武力攻击时，被侵犯国可行使单独或集体防卫之自然权利。

（三）电磁空间主权的现有国际法基础

《联合国宪章》确认国家主权原则是国际法的基本原则，也是会员国应遵守的强行法规则 ③[14]。电磁空间主权是国家主权的应有之义。然而，目前国际社会还未明确提出电磁空间主权的概念，也缺乏直接的国际条约规定。

国际电信联盟是负责全球信息与通信技术事务的联合国专门机构，《国际电信联盟组织法》明确规定，尊重各国电信主权，并设定了国家、运营机构和公众等无线电活动主体的权利和义务[15]，这为正式提出和认可电磁空间主权奠定了国际法基础。

尽管如此，《国际电信联盟组织法》仅在序言中提及了成员国监管其电信的主权权利，但并未对电信主权进行阐释。国家的电信主权主要体现在国际电信联盟条约的具体规定中。例如，《国际电信联盟组织法》规定：成员国对国际电信联盟的条约规则制定活动的参与权和决定权；成员国依据其国家法律对可能危及其国家安全、违反其国家法律、妨碍公共秩序或有伤风化的私务电报或电信，具有停止传递或予以截断的权利④；成员国对军用无线电设施保留其完全的自由权⑤以及《无线电规则》中规定的成员国对无线电频率和卫星轨道资源的使用权、对无线电台的许可和监管权，以及对有害干扰的申诉和处置的权利等。

然而，电信主权不等同于电磁空间主权，二者存在一定的交叉与区别。从二者的内容上来看，电信主权是电磁空间主权的重要组成部分。而电磁空间主权包括电磁空间独立权、平等权、管辖权和防卫权等，应从国际法的基本原则、国家的基本权利等角度去进一步阐释，特别是一国在其电磁空间受到外来威胁时的防卫权，《国际电信联盟组织法》中还没有体现。

五、电磁空间主权与电磁空间安全的关系

从电磁空间主权的内涵及其国际法基础来看，电磁空间主权与电磁空间安全之间具有以下关系。

（一）电磁空间主权是主权国家维护电磁空间安全的前提和依据

笔者认为，虽然维护电磁空间安全需要依靠国家实力，但如果没有电磁空间主权，就没有维护国家电磁空间安全的法律依据，这与国家主权是维护国家传统安全的基本国际法依据一致。因此，电磁空间主权即使客观存在，也必须获得国际社会认可，在国际层面形成共识，明确各国行使电磁空间主权的“疆界”并予以宣示，从而避免恃强凌弱。

（二）维护国家电磁空间安全须对电磁空间主权进行识别和认定

维护国家电磁空间主权涉及电磁空间资源分配和境内、境外、太空的电磁空间资源使用与运行等方面，各国合法、非法发射的电磁频谱相互重叠，较为复杂，在电磁空间维权过程中需要根据相应的国际法和国内法，对电磁空间主权进行识别和认定。

（三）电磁空间主权决定了维护电磁空间安全应是全球共治模式

电磁空间是全人类共用共享的家园，同时各国又拥有各国的电磁空间主权，这就构成了一个矛盾统一体。同时表明，涉及电磁空间安全的任何共享和争议事项，均须经过各主权国家共同商议，在现有国际法的基础上进一步完善，从而形成共识和共同遵守的国际法。

（四）维护电磁空间主权惠及世界各国电磁空间安全的共同利益

维护电磁空间主权仅依靠一个国家或一个组织是难以解决的。这并不是为某一个国家或组织谋取利益，而是关乎世界各国电磁空间安全的共同利益，其目标是促进电磁空间资源合理、有效、经济和公平的使用和共享。这需要各国正确认识，共同为此而努力。

六、维护电磁空间主权的措施建议

为了维护电磁空间主权，建议开展以下工作。

（一）重视体系建设

应贯彻总体国家安全观，认真践行《国防法》，根据一体化国家战略体系和能力建设等重大需求，将维护电磁空间主权和电磁空间安全纳入国家安全战略和规划。发挥举国体制优势，从战略统筹、国防建设、交战规则、外交支持、组织管理、技术创新和学科设置等多个领域，明确推进计划和落地措施。

（二）完善法规体系

应根据电磁空间开放性、共用性、对抗性和渗透性等特点以及面临的严峻威胁，从国家层面制定相应安全战略和系列法规政策，全面阐述电磁空间主权和电磁空间安全的概念和内涵，从而明确任务和责任，完善和宣示电磁空间独立权、平等权、管辖权和防卫权，彰显国家意志和形成全民共识。

（三）深化国际合作

应根据电磁空间安全全球共享特性，作为负责任的大国，广泛宣传和倡导尊重各国电磁空间主权，向相关国际组织提出电磁空间主权的议题提案和建议，努力推动和发展电磁空间安全领域的国际法，有效管控分歧，共建和平、安全、开放、合作、有序的电磁空间安全“非零和”命运共同体，惠及全人类。

七、结论

电磁空间由于具有渗透性强的特点，已成为国家安全的新领域，直接联动政治、国土、军事、经济、文化、社会、科技、网络等安全领域。电磁空间主权是实际存在的，主要体现在其重要性、客观性和必要性等方面，要素齐全、内涵明确、形成过程合理。只有明确、承认和宣示电磁空间主权，才能更好地维护电磁空间安全。维护电磁空间主权和电磁空间安全惠及世界各国的共同利益。现有的电信主权，为提出和规范电磁空间主权奠定了国际法基础，但需要更多识别、构建和完善电磁空间主权的要素，推动电磁空间主权尽快获得国际社会认可。

注释：

①电磁频谱，指按电磁波波长（或频率）连续排列的电磁波族，具有有用性、有限性、非耗竭性、排他性、易受污染性、共享性等特征。

②空间轨道，指卫星或其他空间物体围绕地球或某指定参照系运动的轨迹，是在自然力（主要是重力）的作用下，卫星或其他空间物体的质量中心所描绘的、相对于某指定参照系的轨迹。空间轨道是有限的自然资源，必须依据《无线电规则》合理、有效、经济、公平地使用。参见：《国际电信联盟组织法》，第196款；《无线电规则》（2024年版），第一卷第1.184款。

③参见：1945年《联合国宪章》，第2条第1项；1970年《关于各国依联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则之宣言》，第（f）项；1969年《维也纳条约法公约》，第53条。

④参见：《国际电信联盟组织法》，第34条。

⑤参见：《国际电信联盟组织法》，第48条。

参考文献：

[1]全军军事术语管理委员会, 军事科学院. 中国人民解放军军语[M]. 北京: 军事科学出版社, 2011.

[2]翁木云, 吕庆晋, 谢绍斌, 等. 频谱管理与监测[M]. 2版.北京: 电子工业出版社, 2017: 1—4.

[3]中国信息与电子工程科技发展战略研究中心. 中国电子信息工程科技发展研究2017[M]. 北京: 科学出版社, 2018: 287—289.

[4]中国科学技术协会, 中国指挥与控制学会. 2014—2015指挥与控制学科发展报告[M]. 北京: 中国科学技术出版社, 2016: 161—186.

[5]姚富强, 张余, 柳永祥. 电磁频谱安全与控制[J]. 指挥与控制学报, 2015, 1(3): 278—283.

[6]美国国防部. 电磁频谱优势战略[R]. 2020.

[7]中共中央宣传部, 中央国家安全委员会办公室. 总体国家安全观学习纲要[M]. 北京: 人民出版社, 学习出版社, 2022: 35.

[8]方滨兴. 论网络空间主权[M]. 北京: 科学出版社, 2017: 77—179.