摘要：作为中央银行调控货币供应总量和维持金融体系稳定的核心工具之一，存款准备金制度在我国历经数十年演进，已经从最初的支付清算保障机制，发展为灵活、精准的宏观调控手段。近年来，面对经济转型压力与全球货币环境变化，中国人民银行不断优化存款准备金工具的结构性功能。尤其自2

01 存款准备金制度 [1] [2] [3]

（一）存款准备金的基本概念与功能

存款准备金是指金融机构为保证客户提取存款和资金清算需要而准备的资金，金融机构按规定向中央银行缴纳的存款准备金占其存款总额的比例就是存款准备金率。存款准备金制度是在中央银行体制下建立起来的，世界上美国最早以法律形式规定商业银行向中央银行缴存存款准备金。存款准备金制度的初始作用是保证存款的支付和清算，之后才逐渐演变成为货币政策工具，中央银行通过调整存款准备金率，影响金融机构的信贷资金供应能力，从而间接调控货币供应量。

2018年以来，人民银行18次下调存款准备金率，共提供长期资金约14.4万亿元。截至2024年9月27日，金融机构平均法定存款准备金率约为6.6%。目前，我国法定存款准备金率包括大、中、小型银行三档，其中大型银行（国有大型银行）为8.0%，中型银行（股份制商业银行等）为6.0%，小型银行（4000多家农村商业银行、农村合作银行、农村信用社和村镇银行）为5.0%。

图1 2018年以来金融机构平均法定存款准备金率变动情况

超额准备金是指商业银行及存款性金融机构在中央银行存款帐户上的实际准备金超过法定准备金的部分。

存款准备金、法定存款准备金、超额准备金之间的数量关系

存款准备金＝库存现金＋商业银行在中央银行的存款

法定存款准备金＝法定存款准备金率×存款总额

超额存款准备金＝存款准备金－法定存款准备金

（二）我国存款准备金制度发展历程

第一阶段（1984年至1997年）：制度初建与早期运作

1984年，我国正式建立存款准备金制度，初期目的是保障金融机构的流动性，并确保存款的足额支付与清算。在这一阶段，商业银行需在中国人民银行设立两个账户：一个是用于存放法定存款准备金（即强制性资金，用于防范金融风险和挤兑风险），另一个是用于存放备付金存款（即超额准备金，灵活运用于日常支付清算）。当时，存款准备金率分别为企业存款、农村存款、城市储蓄存款的20%、25%、30%。1985年，央行将其统一调整为10%。然而，由于“双重存准率”过高，一度超过20%，这抑制了商业银行的信贷扩张能力，且促使了违规放贷、信贷资源配置低效等问题。

第二阶段（1998年至2002年）：准备金总量调控功能增强

1998年，随着中国人民银行取消贷款规模控制，货币政策调控机制从直接调控转向间接调控，存款准备金制度也进行了重大改革。一是将法定存款准备金和备付金两个账户合并为一个“准备金存款”账户；二是将法定存款准备金率从13%下调至8%，准备金存款账户中超额部分的总量及分布由金融机构自行决定；三是将金融机构的法定存款准备金按法人统一考核。这次改革不仅健全了存款准备金的支付清算功能，也使其总量调控功能得以更好发挥，既能通过提高存款准备金率“深度”冻结流动性，也能迅速释放流动性以应对流动性不足。

第三阶段（2003年至2011年）：应对外汇占款与市场流动性过剩

2003年后，我国经济持续增长，尤其是加入WTO后，出口快速增长，国际收支持续顺差，外汇大量流入，这导致央行被动购汇，市场流动性过剩，银行体系的流动性不断积累。为了应对外汇占款带来的流动性过剩，央行进入了存款准备金率上升周期。2003年9月至2011年6月，中国人民银行共计32次上调存款准备金率，将平均存款准备金率从6%提升至20.1%。这一举措主要是为了应对外汇占款带来的市场流动性过多问题，并帮助稳定通货膨胀预期和货币市场。

在这一阶段，外汇占款的增加成为推动存款准备金率上调的关键因素。2003年起，随着国际收支顺差的持续，外汇流入加速，央行为维护人民币汇率的基本稳定，大规模购汇，导致外汇占款大幅增加。2001年末的外汇占款为1.8万亿元，到2011年已增长至23.2万亿元，十年内增长了12.8倍。此时，存款准备金成为吸收流动性过剩的主要工具，通过不断上调存款准备金率，央行有效地对冲了外汇占款所带来的市场流动性压力，并稳定了货币供应。

此外，2008年9月，国际金融危机爆发，全球经济受到冲击。为应对外部风险，央行大幅下调存款准备金率。2008年末至2009年初，为了缓解金融市场动荡，央行将存款准备金率大幅下调，释放流动性，支持经济恢复。在此期间，大型金融机构的存准率由17.5%降至15.5%，中小型机构由17.5%降至13.5%。这些调整为我国经济提供了急需的流动性支持，促进了金融市场的稳定。

第四阶段（2012年至今）：动态革新增强宏观调控效果

2012年至今，存准率持续下调22次，幅度超过12个百分点。2011年央行引入宏观审慎要求，开启差别准备金动态调整机制，根据不同金融机构的系统重要性程度、资本充足率、稳健性程度等指标进行有差异的准备金调节，以防范顺周期内系统性风险的积累。为了更好统筹稳增长、调结构促改革，创新宏观调控思路和方式，2014年4月，中国人民银行设计了定向降准政策，建立引导金融机构提高三农和小微企业贷款比例的正向激励机制，不断优化金融机构信贷结构。同时，随着我国金融改革的不断深化和支付结算系统的发展，存款准备金的考核方式也在进一步改革。2015年9月和2016年7月，中国人民银行分两步将存款准备金的考核方式由时点法改为平均法。平均法改革不仅可以更真实地反映金融机构的存款规模，减少考核时点金融机构的存款波动，提高考核的科学性，也能够增加金融机构管理流动性的空间，平滑货币市场波动，改善货币政策传导机制，为货币政策操作框架转型创造条件。2017年9月，为进一步支持普惠金融业务发展，中国人民银行将定向降准拓展为普惠金融定向降准，更多聚焦于实体经济的薄弱领域。2018年4月和10月，定向降准又作了进一步优化安排，通过对部分金融机构降准以置换未到期中期借贷便利（MLF），或者到期不再续作，在控制和调节流动性总量的同时也优化了流动性结构。比例考核和普惠金融定向降准两项优惠政策的目的达到以后，于 2021年退出，中国人民银行对所有金融机构实施当期最优惠档存款准备金率，直接增加了金融机构支持实体经济的长期资金来源。存款准备金工具用于总量调节的功能更加聚焦，存款准备金框架也在由复杂向简明演变。可以看出，存款准备金制度调整符合我国金融发展的特点和需要，不同阶段的选择可以更好服务于政策支持重点。多层次的存款准备金率档次在当时有效向金融市场注入了流动性，加大了对重点领域和薄弱环节的金融支持；简明的存款准备金率档次有利于体现准备金变化与货币总量变化之间的关系，助力实现货币政策中介目标。

02 不同准备金规模下的货币政策操作框架[4] [5]

（一）稀缺准备金下的利率走廊体系

一般情况下，存款性金融机构需要满足中央银行对法定准备金的要求，并确保有足够的准备金用于应对客户取款等流动性需求。同时，中央银行的货币政策操作目标是其能直接调控的存款类机构准备金拆借利率，所以中央银行首先关注的是存款类机构准备金拆借市场。从市场交易看，在中央银行对准备金供给的调控下，准备金拆借市场上的银行准备金供给与需求确定的均衡市场利率靠近于央行决定的货币政策操作目标利率水平。

在银行体系的准备金规模相对有限（稀缺）的情况下，中央银行可以使用公开市场操作来调控准备金供求关系，快速影响货币政策操作目标利率，进而影响其他利率。操作目标利率与其他政策利率就可以形成高低利率共同组成的利率走廊。例如，中国人民银行以常备借贷便利（简记为SLF）利率作为中国货币市场利率走廊上限，以超额准备金利率作为走廊下限，通过OMO调控中国的存款类机构准备金拆借利率，即货币政策操作目标利率，使操作目标利率位于利率走廊上下限之间。

从货币政策传导逻辑看，货币政策操作目标变化是市场其他利率变动的起点，因此操作目标利率实际上是货币市场其他利率的基准，操作目标利率一般不会突破央行贴现利率上限，否则意味着金融机构可以在中央银行借入低利率资金，然后到银行间市场高价卖出，这种套利机制在相对完备的金融市场上一般不会出现。反之，如果货币政策操作目标利率突破准备金利率下限，则不会有银行愿意将资金拆放给其他机构，因为准备金利率是银行无风险收益的下限。

图2 稀缺准备金情形下的利率走廊体系

图2为稀缺准备金情形下的利率走廊体系，其中横轴表示准备金数量，纵轴代表利率水平。在该框架下，银行体系对准备金的需求曲线呈现右下倾斜趋势，反映出准备金利率越低，银行获取准备金的成本越低，其需求也相应增强。需求曲线的上限位于央行贴现利率之下，这是因为一旦市场利率高于贴现利率，银行将更倾向于直接从中央银行借入资金，而非通过市场渠道获取准备金。另一方面，需求曲线的下限接近于央行对超额准备金支付的利率水平（即准备金利率），该利率构成利率走廊的下边界。在某些情况下，如准备金利率为零时，该下限即与横轴重合。

准备金的供给由中央银行控制，因此其供给曲线呈垂直状态。图中所示供给曲线位于需求曲线尾端的左侧区域，反映出“稀缺准备金”状态下，银行体系整体准备金水平较低。在此框架下，中央银行可以通过公开市场操作（如与一级交易商开展有价证券买卖或质押式回购交易），调整准备金供给，从而引导利率水平。当需求曲线相对稳定时，央行可通过横向移动准备金供给曲线，以有效引导货币政策操作目标利率，如美国联邦基金利率（FFR）或中国的银行间质押式回购利率（DR007）。

（二）充足准备金下的利率地板体系

在银行体系准备金极为充裕的背景下，传统依赖准备金供给调整的利率走廊体系逐渐失效。此时，由于银行体系中超额准备金存量庞大，中央银行通过公开市场操作（OMO）所能调节的准备金量相对较小，难以撼动准备金供需均衡点，进而无法有效影响货币市场基准利率。这种情况下，准备金供给曲线位于准备金需求曲线右端的平坦区段，其位置的微调对利率水平几无实质影响。因此，在海量准备金层级上，货币政策操作目标利率调控思路需要从准备金供给端转向准备金需求端，即对金融机构持有准备金意愿进行调控，通过利率地板体系有效调控货币政策操作目标利率。利率地板体系的工作机制是中央银行运用官定利率工具调控准备金需求曲线位置上下移动，而准备金供给曲线保持基本不变，变化后的需求曲线与保持不变的供给曲线形成新交点，对应新的操作目标利率。

美联储自2008年全球金融危机后逐步建立并完善了以需求端管理为核心的“利率地板体系”。该体系不再通过调节准备金供给数量引导市场利率，而是以设定关键政策利率工具来塑造金融机构对准备金的边际持有意愿，从而稳定市场利率。

在这一机制下，美联储主要依靠两大官定利率工具：超额准备金利率（Interest on Reserves, IOR）和隔夜逆回购利率（Overnight Reverse Repo Rate, ON RRP）。其中，IOR代表银行持有超额准备金的无风险收益水平，是商业银行愿意拆出资金的利率下限；而ON RRP则是美联储向非银行金融机构（如货币市场基金和政府支持企业）提供的无风险回购利率，对银行间市场形成有效地板。

具体而言，当银行体系准备金极为充足时，IOR成为银行在联邦基金市场出借准备金的最低预期收益，因此联邦基金利率（FFR）不会低于IOR。同时，由于非银行金融机构无法获得IOR收益，但可参与ON RRP操作，这些机构的套利行为亦会推动市场利率不低于ON RRP，从而防止FFR跌穿地板。

进一步地，为实现政策利率在IOR与ON RRP之间的精准锚定，美联储还需应对金融体系中不同类型机构间的异质性。一方面，并非所有拥有美联储账户的机构都能获得IOR，例如房地美等政府支持企业不会从美联储获得准备金利息，因而其会在联邦基金市场以低于IOR的利率出借准备金，使FFR维持在IOR之下但不偏离过远；另一方面，非银行机构虽无法直接参与准备金市场，但其资金拆借行为也会通过套利机制影响FFR，从而使市场利率的波动空间进一步受到ON RRP的约束。

图3 美联储在充足准备金情形下的利率地板体系

图3展示了在“海量准备金”条件下，美联储如何通过利率地板机制维持政策利率运行在“利率走廊”的中下区间。此时，横轴表示银行体系的准备金余额，纵轴代表利率水平。深蓝色曲线D代表金融机构对准备金的需求曲线，红色垂直线S为准备金供给，图中阴影区域表示“海量”准备金状态。这种利率地板机制也为其他中央银行在流动性充裕或量化宽松背景下提供了重要参考。

（三）结构性流动性短缺的货币政策操作框架

当前我国货币政策操作框架整体上仍属于“利率走廊体系”，即以央行政策利率构建上下限，通过调节市场流动性，引导货币市场利率在合理区间内运行。但与典型的“稀缺准备金”体制不同，中国银行体系呈现出明显的结构性流动性短缺特征：一方面，整体准备金水平并不紧张，但流动性分布不均，大型银行超储相对充裕，而中小银行和地方法人机构则面临更为频繁的流动性压力；另一方面，金融市场信用分层明显，跨机构流动性传导受限，中央银行在日常操作中仍需要通过逆回购、MLF、SLF等多种工具不断对冲短期资金波动、精准投放中期流动性。这种特有的流动性状态促使中国发展出“结构性流动性短缺”的操作框架，在该框架下，人民银行既维持银行体系流动性的整体平衡，又确保自己在资金融通中的主动地位，以实现对货币市场利率的有效引导。

2020年9月15日《中国货币政策执行报告》增刊的第二部分提到“结构性流动性短缺的货币政策操作框架”。结构性短缺的货币政策操作框架，核心在于通过中央银行设计的流动性管理制度，使银行体系在流动性供求平衡的同时，中央银行始终处于资金融通中的贷方地位，从而有效控制货币市场利率。

为在货币政策操作中保持主动权，中央银行需要设计合理的流动性管理框架，首要任务是确立“事前准备金需求大于供给”的基本格局，即制造结构性的流动性短缺。这样，中央银行作为市场中的贷方，不仅在利率谈判中居于有利地位，还能通过提供流动性获取利息收益。需要强调的是，这种流动性短缺并不意味着实体经济流动性不足，而是在供求总体平衡的前提下，中央银行通过结构安排掌握市场主动权。

在此基础上，中央银行还需确保准备金需求具备单向刚性，具体表现为向下刚性，即在流动性短缺下，商业银行不能随意降低准备金需求。当中央银行调整准备金供给时，市场必然产生缓冲库存准备金，引导商业银行改变存贷款行为。这种需求刚性确保了中央银行操作的有效性，即使增加或减少少量准备金供给，也能对市场利率产生显著影响，从而增强货币政策的调控能力。

制造结构性流动性短缺的重要制度工具是法定存款准备金制度。中央银行通过设定略高于市场持有水平的法定准备金率，强制商业银行持有一定量的准备金，形成对流动性的刚性需求。法定准备金不仅创造了结构性短缺，而且通过按期考核方式，吸收了清算与提现需求的短期波动，稳定了流动性需求。这种安排使中央银行能够更精确地预测流动性缺口，并有效实施货币政策。相较于降低法定准备金率，中央银行更倾向于通过扩大资产规模来应对经济和金融体系扩张，保持在整体体系中的适当影响力。

理解法定准备金的作用，还需厘清一个常见误解：商业银行的准备金并非源于其自身吸收的存款，而是中央银行通过资产扩张提供的。因此，存款增加实际上意味着负债增加，提升了对准备金的需求，强化了流动性短缺的格局。通过设置法定准备金率，中央银行在人为制造的流动性短缺中，占据了市场主导地位。

结构性短缺的货币政策操作框架通过制度化的准备金需求与灵活的流动性供给安排，实现了对市场利率的有效控制，强化了中央银行货币政策操作的精准性与稳定性。

图4 结构性流动性短缺的货币政策操作框架示意图

03 国外存款准备金制度的发展经验 [6] [7]

（一）发达国家：弱化法定存准角色，转向利率为核心的政策体系

在发达经济体中，持续下降甚至取消存款准备金制度已成为普遍做法，其核心动因在于金融市场的高度发育和货币政策调控框架的现代化。美国早期准备金制度设定较高，如1913年对中心储备城市银行要求18%、乡村银行5%；后逐步通过累进制和豁免机制进行改革。1980年《货币控制法》确立了交易性存款12%、部分存款3%的结构，90年代后又将非交易性账户的存准率降至0%。2020年为应对疫情冲击，美联储更将法定准备金率全面降至0%，并长期维持。这一演变体现了美联储将联邦基金利率确立为主要政策工具、准备金制度退居次要地位的路径。其他发达国家如英国、加拿大、澳大利亚、新西兰、瑞典等则更早完成制度退出：英国1981年取消1.5%的法定存准要求，加拿大1994年全面废除存准制度。欧元区、日本虽保留法定准备金安排，但其水平也极低，长期维持在0.8%-2%之间。可见，在成熟经济体中，准备金制度因其对银行负担重、对信贷扩张有限制作用，逐渐被利率调控和宏观审慎政策所取代，转为辅助性和象征性制度。

（二）发展中经济体：在调控与稳定中发挥结构性约束作用

相比之下，多数新兴市场与发展中国家仍保留存款准备金制度，并依据经济增长节奏与金融风险水平，灵活进行调整。例如，印度自1995年以来将银行存准率从15%持续下调至当前的4%左右，疫情期间一度降至3%；越南、俄罗斯、南非、马来西亚等国家亦将法定存准率控制在2%-5%的区间。这些国家经济增长速度较快，金融体系尚未完全市场化，因此准备金制度仍承担着调节银行信贷能力、管理流动性的重要功能。然而，对于一些通胀严重、金融体系不稳的国家，如埃及、巴西、阿根廷、尼日利亚、委内瑞拉等，存准率维持在极高水平，甚至超过40%-70%。例如，2023年阿根廷实施“米莱疗法”以遏制恶性通胀，其银行存准率高达40.9%；尼日利亚因通胀达34.8%、货币贬值230%，被迫将法定准备金率上调至50%；委内瑞拉的通胀与失业率长期超过20%，法定存准率高达73%。这些国家在极端经济环境下强化准备金制度，是一种被动的金融稳定策略，体现了存准制度在危机情境下仍具有“最后屏障”的制度意义。

（三）各国存款准备金制度的经验启示

全球视角下，各国准备金制度的演变可归纳为“三档结构”：第一档为0%-2%，主要集中于美国、英国、欧元区、日本等发达经济体，这些国家依托完善的金融体系，以市场利率作为调控核心，准备金制度已基本淡出实际操作；第二档为2%-10%，涵盖如印度、马来西亚、泰国、越南等中高速增长的发展中国家，准备金制度作为结构性调节工具仍发挥作用；第三档为10%以上，多为经济严重失衡、面临高通胀与汇率危机的国家，准备金制度成为硬约束手段，用以遏制信贷投放、防止金融风险进一步扩散。从制度功能来看，准备金制度在现代货币政策体系中已逐渐从“主工具”转为“辅手段”，其最核心作用不再是数量总量控制，而是在流动性过剩、信贷失衡、金融脆弱等特定场景下发挥稳定器作用。美国经验显示，制度改革可通过扩大准备金基数（如纳入库存现金）、采用平均法准、分层设计等方式，既释放流动性，又保持调控精度，适应利率主导型框架。对中国而言，国际经验启示我们，应在保持制度灵活性与稳定性的基础上，动态优化准备金政策的调控功能，使其更好地服务于宏观审慎管理和现代货币政策框架的融合推进。

04 存款准备金制度的演进方向[8] [9] [10]

（一）动态下调法定准备金率：增强灵活性与逆周期调控能力

当前，我国金融机构加权法定存款准备金率已降至6.6%，其中大型银行为8%，中型银行为6%，小型银行为5%。自2021年以来，小型银行存准率维持在5%的“政策底线”未再下调，而央行公告中亦多次明确“5%为不再调整的底部”。然而，结合货币政策从数量型向价格型转型的大势，未来应适时突破这一底线。

一方面，5%的底线更多是政策管理上的技术约束，并非货币政策传导效率的自然边界。国际经验显示，在利率为核心的调控框架下，法定准备金率可进一步下调以释放长期流动性，提高货币政策的灵活性与逆周期调控能力。多位专家学者已建议结合经济复苏进程和通胀水平，适度松动这一下限，为金融机构让渡更多自主流动性管理空间。

（二）拓展准备金计提范围：完善结构设计与调控手段

我国当前的准备金基数主要涵盖各类银行性存款。近年来，央行已逐步将保险公司存款、金融控股公司存款、国库现金管理定期存款、保证金存款及部分非存款类金融机构存款纳入计算范围，旨在提升准备金制度的全面性与调控精度。

与之相比，欧元区、日本等央行已将债券发行、信托资金等多种广义负债纳入准备金基数。未来，我国可进一步推进“扩面”改革，结合我国金融体系结构特点，有序纳入部分同业存款、理财负债或特定资管产品资金，以增强准备金政策对影子银行体系的覆盖能力，促进流动性治理能力从“总量调控”向“结构调节”升级。

（三）改革考核与披露机制：增强政策引导与预期管理效能

从混合型调控向以利率为主的价格调控转型过程中，存款准备金制度的功能亦需重新定位。

其一，在宏观审慎框架下，可通过调整不同类型金融机构准备金率，引导其优化资产配置，特别是向小微、绿色、科技等薄弱领域配置信贷资源。

其二，优化准备金的计提方式，从“时点余额”向“期间平均余额”过渡，有助于缓解流动性波动并提升制度的稳定性。

其三，强化信息披露与评估机制。可借助大数据、AI等技术手段构建更加精细的准备金披露平台，实现对不同金融机构流动性状况、风险暴露的动态监测与差异化评估，提升政策前瞻性与透明度。

未来存款准备金制度应从“数量调节工具”向“支持型政策工具”定位转变，服务于以政策利率为核心的调控体系建设。可探索以下方向：将法定准备金利率与政策利率挂钩，形成价格引导机制；以定向降准机制服务结构性货币政策目标，避免其过度使用导致政策工具碎片化；构建“准备金—流动性—利率”三级联动机制，实现对市场利率、银行信贷行为的精准引导。

本专题来源于对以下文章的节选和整理

[1] 中国人民银行：存款准备金政策与制度

[2] 中国人民银行：2018年以来央行降准情况，http://www.pbc.gov.cn/rmyh/4027845/index.html

[3] 中国人民银行：《2024年第四季度中国货币政策执行报告》，2025年2月

[4] 中国人民银行：有序推进贷款市场报价利率改革，《中国货币政策执行报告》增刊，2020 年 9 月

[5] 张成思：《中国市场化利率调控体系改革思考》，经济研究，2024年第10期

[6] 连平、王运金：《存款准备金率还有下调空间吗？》，中国金融，2025年第7期

[7] 孙彬彬、隋修平：《准备金率改革已经开始了》，财通证券研究所，2025年5月

[8] 孙璐璐、贺觉渊：《存款准备金制度迎改革猜想 5%隐形下限或松动》，证券时报，2025年2月

[9] 白浩辰：《存款准备金制度改革猜想》，清华金融评论，2025年2月

[10] 李宏瑾、苏乃芳：《货币数量调控还是利率价格调控》，经济社会体制比较，2021年第5期

选题：货币银行与金融监管选题组

指导老师：王剑

策划、整理：胡云清

监制：商倩

版面编辑｜傅恒恒

责任编辑｜李锦璇、阎奕舟

主编｜安然、李婧怡

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