摘要：基层治理是国家治理的基石，也是实现城乡融合发展的战略支点。作为连接城市与乡村、统筹工业与农业的关键纽带，县域在推动基层治理现代化进程中承担着“政治接合点”“城乡融合点”和“生态稳定器”等多重功能。我国城乡二元结构在特定历史阶段曾发挥过积极作用，但其固有的治理分

基层治理是国家治理的基石，也是实现城乡融合发展的战略支点。作为连接城市与乡村、统筹工业与农业的关键纽带，县域在推动基层治理现代化进程中承担着“政治接合点”“城乡融合点”和“生态稳定器”等多重功能。我国城乡二元结构在特定历史阶段曾发挥过积极作用，但其固有的治理分割、公共服务不均等问题日益凸显，目前已成为制约经济社会高质量发展的瓶颈。在此背景下，加快推进县域治理融合，打破城乡分治壁垒，构建城乡一体化的公共服务与社会保障体系，不仅是实现基层治理现代化的必然要求，更是落实乡村振兴战略、促进城乡融合发展的关键突破口。河南省作为农业大省和人口大省，近年来在推进县域治理融合方面取得了显著成效。

河南省县域治理融合的主要成效

践行县域治理“三起来”，推动强县富民、改革发展和城乡贯通。一是通过发展县域富民产业，如特色农业、农产品加工、乡村旅游等，拓宽农民增收渠道。如兰考县依托“泡桐经济”发展民族乐器产业，带动农民就业增收；新县依托红色旅游和生态农业，推动乡村振兴。二是深化“放管服”改革，优化县域营商环境，推动县域经济高质量发展。如长垣市通过“回归经济”吸引在外企业家返乡创业，带动起重机械、医疗器械等产业发展。三是推进县域内基础设施、公共服务、产业布局一体化。如固始县推动“县城—中心镇—中心村”三级联动发展，促进城乡功能互补。

提升县域城乡规划、建设、治理融合水平，夯实城乡融合发展基础。在城乡规划融合方面，推行“多规合一”，统筹县域国土空间规划，优化城乡产业、生态、居住等功能布局。如禹州市结合钧瓷文化特色，打造“产城文旅”融合示范区。城乡建设融合方面，推进城乡教育、医疗、养老等公共服务均衡化。如郸城县探索“医共体”模式，提升农村医疗服务水平。城乡治理融合方面，推动移风易俗，培育文明乡风。如兰考县通过“幸福积分”制度激励村民参与乡村治理。

构建新型工农城乡关系，壮大县域经济，增强城乡融合内生动力。一是强化产城融合、产村融合，培育特色产业。发展“一县一业”，如杞县大蒜、西峡香菇、汝阳杜康等特色产业，已成为带动县域经济增长和农民增收的核心引擎。二是推动县域经济高质量发展，增强辐射带动能力。培育经济强县，如巩义市、新郑市跻身全国百强县，成为区域经济增长极。三是促进城乡产业协同，实现农民就近就业。引导产业链向乡镇延伸，如鄢陵县发展花卉产业，带动农民在家门口就业。推动“三产融合”，如林州市依托红旗渠精神发展红色旅游，促进农业、文化、旅游协同发展。

河南省县域治理融合面临的挑战

城乡要素流动不畅制约融合发展进程。当前城乡要素流动呈现明显的单向性特征，“人、地、钱”等核心要素持续从乡村向城市净流出，导致县域发展“失血”严重。在人力资源方面，受就业机会、收入水平和公共服务差距影响，高素质人才持续外流，县域面临人才“引进难、留住难”的双重困境。土地要素方面，农村“三块地”改革尚未完全破题，承包地流转程序繁琐效率低下，宅基地“三权分置”改革推进缓慢，集体经营性建设用地入市面临多重障碍。资金要素方面，县域财政收支矛盾突出，金融支持不足，资金使用效率低下，难以形成良性循环。科技创新要素方面，县域科创基础薄弱，科研成果转化能力不足，难以承接城市科技溢出效应。这些要素流动障碍制约着城乡融合发展进程。

城乡结构融合不深影响协调发展质量。城乡在经济、社会、文化、生态等领域的结构性失衡问题突出。经济结构方面，县域产业体系单一脆弱，二三产业发展滞后，缺乏承接城市产业转移的能力，城乡产业融合度低。社会结构方面，公共服务资源配置严重不均，农村教育、医疗等基本公共服务在覆盖面和质量标准上较落后，数字化服务供给能力不足。文化结构方面，城乡文化互动渠道不畅，传统文化与现代文明融合面临诸多现实挑战，乡村文化价值未能充分彰显。生态结构方面，城乡环境治理割裂，生态补偿机制缺失，农村环境基础设施短板突出，难以构建城乡生态共同体。这些结构性矛盾制约着城乡高质量融合发展。

体制机制障碍阻碍融合制度创新。深层次的体制机制壁垒是制约城乡融合发展的根本原因。二元分割的户籍制度限制了人口自由流动，土地制度改革滞后阻碍了要素优化配置，城乡分治的财政金融体制制约了资源均衡分配。基本公共服务方面，缺乏城乡一体化的制度设计，标准化、均等化程度不足，农村公共服务供给的可持续机制有待健全。基础设施方面，投融资机制不健全，建管护机制缺失，城乡基础设施差距持续扩大。治理体系方面，城乡分割的行政管理体制导致政策协调困难，多元主体参与机制不完善，基层治理能力较薄弱。这些制度性障碍亟待通过系统性改革加以破解。

加快推进河南省县域治理融合水平提质升级的建议

构建要素双向流动机制，激发县域发展活力。城乡要素自由流动是融合发展的基础。当前亟需打破“人、地、钱”单向流动困局，重点推进三方面改革：在人才流动方面，实施“县域人才振兴计划”，建立城市人才入乡激励机制，对到县域工作的专业技术人才给予住房补贴、子女教育等政策倾斜。同时完善县域职业培训体系，依托职业院校开展定向培养，培育农村实用人才。在土地改革方面，全面推行农村集体经营性建设用地入市，建立城乡统一的建设用地市场，确保农民获得合理增值收益。简化宅基地流转程序，允许在县域范围内有偿退出，盘活闲置资源。在资金保障方面，建立“财政+金融+社会”多元投入机制，设立城乡融合专项基金，引导金融机构开发“乡村振兴贷”等特色产品，鼓励社会资本通过PPP模式参与县域基础设施建设。在县域建设农业科技园区，推动城市高校、科研院所与县域企业共建产学研基地，重点突破智慧农业、农产品加工等领域关键技术。建立“城市研发+县域转化”的协同创新体系，对科技成果县域转化给予税收优惠。

推进产业协同发展，构建现代乡村经济体系。产业融合是城乡融合的核心支撑。打破城乡产业分割，重点构建“三链融合”发展模式：延伸农业产业链，实施农产品加工业提升行动，在农业大县建设农产品加工园区，推动初加工向精深加工转变。提升价值链，发展乡村旅游、农村电商等新业态，建设一批三产融合示范园，培育区域公共品牌。畅通供应链，完善县域冷链物流体系，建设农产品产地仓储保鲜设施，有效促进农产品上行与工业品下行的双向高效流通，切实解决城乡商品流通的衔接难题。培育新型经营主体是产业融合的关键。实施龙头企业带动工程，重点扶持国家级农业产业化龙头企业，通过订单农业、股份合作等方式带动小农户发展。同时培育家庭农场、农民合作社等新型主体，完善利益联结机制。在产业布局上，推动城市劳动密集型产业向县域梯度转移，支持县域发展特色产业集群。创新跨区域产业协作机制，推动经济发达地区与欠发达县域开展深度合作，通过联合共建产业园区等方式实现优势互补。

完善制度供给体系，破除二元结构壁垒。制度创新是城乡融合的根本保障。重点突破三大制度瓶颈：在户籍制度改革方面，全面取消县城落户限制，试行以居住证为载体的公共服务供给制度，保障农业转移人口享有同等教育、医疗等权益。建立“人地钱”挂钩机制，财政转移支付与农业转移人口市民化规模挂钩。在土地制度改革方面，稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索使用权抵押、转让等实现形式。完善承包地“三权分置”制度，建立规范高效的流转市场。在社保制度方面，实施全民参保计划，逐步统一城乡居民医保、养老保障标准，建立城乡衔接的社会救助体系。建立城乡统一的规划管理体制，推行“多规合一”，实现基础设施、产业发展等一体化规划。健全生态补偿机制，对重点生态功能区加大转移支付力度。创新乡村治理方式，推广“互联网+政务服务”，实现县乡村三级便民服务全覆盖。同时建立城乡融合评价指标体系，将城乡收入比、要素流动率等纳入政绩考核。

（作者系黄淮学院产业创新发展研究院 张文静 张新勤）

基金项目：2025 年度河南省高等学校智库研究项目《河南省县域治理融合水平提质升级研究》（2025ZKYJ26）。

来源：环球网海外看中国