摘要：《反分裂国家法》具有四重属性，即它是反对分裂之法、促进统一之法、维护和平之法和政策宣示之法。为了体现台湾问题的内政性质，《反分裂国家法》在法律名称、文本表述和制度安排上作了特殊处理，具体包括：该法名称前面没有冠以“中华人民共和国”字样、该法规定启用非和平手段的

摘要：《反分裂国家法》具有四重属性，即它是反对分裂之法、促进统一之法、维护和平之法和政策宣示之法。为了体现台湾问题的内政性质，《反分裂国家法》在法律名称、文本表述和制度安排上作了特殊处理，具体包括：该法名称前面没有冠以“中华人民共和国”字样、该法规定启用非和平手段的机关和程序不同于对外战争。20年来，该法的实施对于震慑“台独”分裂活动和遏制外来干涉、捍卫国家主权和领土完整、维护台海和平稳定、促进两岸关系发展、推进国家统一进程等发挥了不可替代的作用。笔者不赞同近几年一些大陆学者主张细化或补充《反分裂国家法》的观点，但主张打通《反分裂国家法》《刑法》《刑事诉讼法》之间的衔接，并建议在《反分裂国家法》中增加相关衔接性条款。今后，伴随着大陆综合实力，尤其是军事实力的发展壮大，《反分裂国家法》的实施条件将越来越充分。

关键词：《反分裂国家法》；“台独”分裂势力；非和平方式；祖国完全统一

2005年3月14日，第十届全国人民代表大会第三次会议以2896票赞成、2票弃权的表决结果通过了《反分裂国家法》，并于当日由时任国家主席胡锦涛签署并立即生效。自《反分裂国家法》实施以来，该法对于遏制“台独”分裂活动、捍卫国家主权和领土完整、维护台海地区和平稳定等发挥了重要作用。值得强调的是，2016年5月蔡英文上台以来，拒不承认体现一个中国原则的“九二共识”，不断推动“台独”分裂活动，尤其2024年5月赖清德上台后，不断宣扬“互不隶属”的分裂言论，今年3月13日又抛出所谓“因应五方面威胁”的“17项策略”，这类言行严重挑战大陆维护国家主权和领土完整的底线，将台海局势推至危机边缘。为有效反制和打击“台独”分裂活动，值此《反分裂国家法》实施20周年之际，回顾这一重要法律的特殊属性和历史贡献，并厘清当前学界和舆论场上关涉该法的某些观点，不仅有助于今后更好地贯彻新时代党解决台湾问题的总体方略，而且对今后更好地运用该法维护国家主权和领土完整具有重要现实意义。

一、《反分裂国家法》的四重属性

长期以来，以最大诚意、尽最大努力争取和平统一的前景，但绝不承诺放弃使用武力，既是大陆解决台湾问题的重要原则，也是基本政策。《反分裂国家法》从制定到实施始终贯穿了这一原则和政策，在一定意义上，该法正是上述原则和政策法律化的具体形式。从功能的角度讲，该法具有以下四种属性。

（一）《反分裂国家法》是反对分裂之法

《反分裂国家法》的英文译名为“Anti-Secession Law”，其中“Secession”意指“分离”或“分裂”，通常用于描述主权国家内部的某个地区或部分人群试图从现属国家脱离出去，建立一个新的独立国家或并入其他国家的行为。因此，从语义层面看，《反分裂国家法》是一部旨在反对分离主义势力分裂国家、维护国家的主权和领土完整的法律。在统一的民族国家中，分离主义往往被视为对国家统一和领土完整的最大威胁。分离在国际法上不被提倡，在国内法上也通常被禁止。国际社会的实践表明，除非形势迫不得已，任何主权国家都不会允许其领土被分裂。从性质来看，领土主权既是国家对其领土的所有权，也是国家对其领土的最高管辖权。正因为国家对领土拥有所有权，因此决定领土命运的只能是国家。国家通常不会允许分离主义势力对其领土进行分裂，因为这直接挑战了领土主权的不可分割性。国家对领土的最高管辖权体现在其属地管辖原则，基于这一原则，国家有权以国内立法的形式禁止和惩治任何旨在分裂国家领土的行为。因此，世界各国惯常采取反分裂立法的方式，以法治手段遏制分离主义。例如，美国、加拿大、西班牙、俄罗斯、英国、法国等国都制定了相关法律或条款。比较典型的是，美国于1861年通过了《反脱离联邦法》（Anti-Secession Law），以维护美国宪法的联邦原则。此后，美国政府不断加强对分裂行为的约束，使“联邦不可分割”成为美国宪政体制的重要组成部分。1978年，西班牙制定的宪法第155条明确规定：“如果一个自治区未履行宪法或其他法律所规定的义务，或者行为严重危害西班牙王国的总利益，政府可敦促自治区主席改正；如果不能获得满意，经参议院绝对多数批准，政府可采取必要措施迫使该自治区强制履行上述义务，或保护上述总利益。”这一条款赋予了西班牙中央政府在特定情况下对自治区采取强制措施的权力，以防止分裂倾向破坏国家统一。在此广泛国际实践和国内法框架下，中国制定《反分裂国家法》，正是基于依法反对和遏制“台独”分裂行为、维护国家主权和领土完整的原则。该法明确中国在台湾问题上的基本立场，重申反对“台独”、维护国家主权和领土完整的坚定态度，并详细规定了反对和遏制“台独”的方式和程序，明确划定了采取非和平方式的法律红线，因此说，《反分裂国家法》就是为了遏制“台独”而打造的有力法律武器。

（二）《反分裂国家法》是促进统一之法

《反分裂国家法》是一部促进两岸实现和平统一的法律。尽管该法被冠以“反分裂”之名，但其大部分条款都围绕促进两岸关系发展、推进祖国和平统一进程展开。从该法10个条文看，有8个条文涉及推动两岸关系发展和实现和平统一，仅有2个条文涉及非和平方式和其他必要措施。这一篇幅结构充分体现了国家坚持以和平方式解决台湾问题的基本立场和政策导向。该法第五条明确指出：“以和平方式实现祖国统一，最符合台湾海峡两岸同胞的根本利益。国家以最大的诚意，尽最大的努力，实现和平统一”。该条文不仅确立了和平统一的优先性，也彰显了国家将尽最大努力争取两岸和平统一的诚意和立场。与此条款内容相衔接，该法分别在其第六条和第七条提出了推进两岸关系发展和实现祖国和平统一的具体举措。首先，该法第六条对于维护台海地区和平稳定、发展两岸关系、依法保护台湾同胞的权利和利益作出了明确规定，其具体内容包括鼓励和推动两岸人员往来、两岸经济交流与合作、两岸科教文卫事业交流，以及鼓励和推动两岸共同打击犯罪和依法保护台湾同胞的权利和利益等事项。通过上述法律条款，该法将大陆推进两岸关系和平发展、促进和实现祖国和平统一的相关政策予以法律化，为推进两岸和平统一进程提供了坚实的法治保障。其次，该法第七条提出了通过两岸平等协商谈判、实现和平统一的主张，并列举了两岸协商谈判的六大议题，这进一步明确了两岸协商谈判的整体框架和具体内容，体现了大陆在推进和平统一进程中的灵活性和包容性。因此，该法虽以反对分裂为核心立法目的，但从内容上看，它更是一部促进国家统一的法律。

（三）《反分裂国家法》是维护和平之法

不论是从立法背景、立法宗旨，还是法律条文来看，《反分裂国家法》都是一部防止台海地区发生战争、维护该地区和平稳定的法律。从整体内容上看，该法始终贯穿着大陆维护台海和平稳定的基本立场。该法第一条就明确指出，其立法宗旨是“为了反对和遏制“台独”分裂势力分裂国家，促进祖国和平统一，维护台湾海峡地区和平稳定，维护国家主权和领土完整，维护中华民族的根本利益”。这表明该法本质上是一部以法律手段维护台海和平的“避战法”。从立法背景看，2000年台湾地区发生政党轮替，民进党人陈水扁上台执政后，不断推动“台独”分裂活动，特别是其在第二任期内，试图通过推动“公投制宪”和“宪政改革”等方式推动“法理台独”，企图以法律手段永久切断台湾与大陆的连结。这一系列举动严重威胁了台海地区的和平稳定。在此背景下，大陆制定并实施《反分裂国家法》，向台湾各界及国际社会宣示大陆坚决反对“台独”、捍卫国家主权和领土完整的坚强决心和意志。在该法的震慑下，陈水扁当局的“法理台独”图谋未能实现，从而避免了台海局势的失控与战争的爆发。该法第八条明确规定了国家将采取非和平方式及其他必要措施的三种情形，通过法律形式设定不可逾越的红线，增强对“台独”势力和外部势力的威慑力，确保台海局势和平稳定。换言之，通过划定明确的法律红线，使“台独”分裂势力知难而退，确保台海地区不发生因“台独”冒进而引发战争的风险，这进一步凸显了该法“防止战争”发生的用意。此外，从该法第八条的适用对象看，“完全是针对‘台独＇分裂势力的，决不是针对台湾同胞的”。恰恰相反，正是为了保障包括广大台湾同胞在内的两岸人民和平发展的权利，该法第九条明确规定：“依照本法规定采取非和平方式及其他必要措施并组织实施时，国家尽最大可能保护台湾平民和在台湾的外国人的生命财产安全和其他正当权益，减少损失；同时，国家依法保护台湾同胞在中国其他地区的权利和利益。”综合来看，《反分裂国家法》在维护国家主权和领土完整方面，扮演着“守夜警察”的角色。只要没有“台独”分裂活动，该法就处于“休眠”状态；一旦“台独”分裂势力兴风作浪，该法就会被“唤醒”并发挥作用。

（四）《反分裂国家法》是政策宣示之法

《反分裂国家法》是一部全面宣示大陆对台政策的基本法律，集中体现了全体中国人民坚决反对和遏制“台独”分裂的共同意志。在该法出台之前，大陆通常通过党和国家领导人讲话、重要会议报告等方式来表达反对“台独”立场。然而，面对陈水扁当局抛出所谓“台独时间表”，加速推动“公投制宪”“入联公投”等“法理台独”进程，以往单纯的政策宣示方式已不足以彰显国家反对“法理台独”的坚定决心，也难以有效震慑“台独”分裂势力。在这种情势下，国家将政策宣示提升到立法层面，以增强其权威性和严肃性，从而形成更具法律效力的应对机制。具体而言，其一，通过最高国家权力机关立法的方式来表达反对“台独”的决心和意志，有助于提高政策宣示的权威性，并增强对“台独”势力的震慑力。从这一意义上说，《反分裂国家法》是一部带有政策宣示性质的法律，其旨意在于向“台独”发出警告，并为其划出红线。其二，将政策上升为法律，能更全面、更集中地体现14亿全体中国人民的意志。一旦“台独”分裂势力触碰国家划设的红线，国家就可以依法使用包括非和平方式在内的一切必要措施打击“台独”，这一决策并非仅仅依据执政党或某位领导人的意志，而是基于全国人民代表大会这一最高权力机关的立法决定，体现的是全体中国人民的共同意志。其三，采用“基本法律”形式更能体现国家对这次立法的高度重视。我国法律可分为基本法律和非基本法律。其中，基本法律由全国人民代表大会制定，其在我国法体系中的位阶仅次于宪法，通常用于规定具有全局性、战略性的重要事项。《反分裂国家法》作为一部由全国人大制定的基本法律，其政策宣示的效果与通过发表政策文件、对外讲话等方式所产生的宣示效果大不相同，这不仅赋予政策更强的法律约束力，也表明大陆在台湾问题上的立场已成为具有法律支撑的国家方针，确保了相关政策的连续性和稳定性。总之，该法将中央解决台湾问题的基本方针以法律的形式固定下来，明确地将““台独”意味着战争”的政策警示上升至国家法律层面，极大地增强了对“台独”分裂势力的威慑效果。

二、《反分裂国家法》的特殊性与两项特殊安排

台湾问题是20世纪40年代后期中国内战的遗留问题。由于历史、政治以及外部干涉等多重复杂因素的影响，两岸迄今尚未统一，但台湾是中国一部分的地位、大陆和台湾同属一个中国的事实并未改变。明确台湾问题的内政性质，是解决台湾问题的基本前提，也是制定和实施《反分裂国家法》的政治基础。

相较于通常的法律，《反分裂国家法》具有自身的突出特点，这不仅体现在其政治性、政策性，而且体现在其军事性。从第八条规定来看，《反分裂国家法》具有以下四个特点：其一，该法第八条规定的是使用非和平手段对“台独”进行打击的程序，而非一般司法追责程序，所以该程序一旦启动，就意味着国家将采取军事手段或其他高强度的应对措施，故而必须秉持审慎态度，不可轻易启用。其二，该法第八条的立法目的是为国家使用非和平手段打击“台独”分裂势力提供法律依据，而非运用司法手段追究“台独”分子个人的刑事犯罪责任。具体言之，与《刑法》《刑事诉讼法》等法律不同，《反分裂国家法》的立法重点在于建立国家层面的反“台独”法律框架，确保国家在必要时可采取一切必要手段，而不是直接追究某个“台独”分子的刑事责任。因此，该条款没有直接规定专门针对“台独”分子个人的司法追责机制。其三，该法第八条更侧重于国家主权的维护和政治宣示，故其政策宣示效果强于其法律制裁效果。作为一部政治性的法律，《反分裂国家法》的重要作用之一是通过法律形式确立国家的统一立场，向国内外明确表明中国政府反对“台独”的坚定态度。这一宣示本身就具有强烈的威慑效应，但在具体实施中，该法的适用条件甚为严格，必须符合特定条件和情形，因此该法在现实中的功能更多体现在战略威慑，而非司法惩治。其四，在法律适用对象上，该法第八条针对的是“台独”分裂势力。与“台独”分子侧重个人化、单体化的释义有所不同，“台独”分裂势力的认定更侧重群体化、整体化的释义，故该法并未规定由公安机关、人民检察院和人民法院作为实施主体，而是由国务院和中央军委作为决策和实施主体，确保国家层面的统筹指挥。这种制度安排强调了国家主权和领土完整问题的整体性，而非个案处理的司法操作性，使得该法与通常的刑事法律有所区别。

为了体现台湾问题的内政属性以及不同于一般法律的特别之处，《反分裂国家法》在法律名称、文本表述及制度安排上还专门作了以下两项特殊处理。

（一）该法名称前面没有冠以“中华人民共和国”字样

与我国大多数法律不同，《反分裂国家法》在名称中并未冠以“中华人民共和国”字样（即《中华人民共和国反分裂国家法》），这主要源于其作为涉台法律所具有的特殊性。宪法明确规定：“台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分。完成统一祖国的大业是包括台湾同胞在内的全中国人民的神圣职责。”但在具体的对台工作实践中，大陆在表达一个中国原则时采取了更具策略性的表述方式，以增强政策的包容性和可接受性，从而更有利于两岸关系的良性互动。从时间上看，自20世纪50至90年代，大陆关于一个中国原则的表述是：“世界上只有一个中国，台湾是中国的一部分，中华人民共和国政府是代表中国的唯一合法政府”，这一表述被称为“老三句”，强调了中华人民共和国政府与中国的同一性，从而明确了大陆的政治主权。至20世纪90年代中期，随着两岸交流的扩大，特别是大陆海峡两岸关系协会与台湾海峡交流基金会的接触与会谈，“老三句”因过分强调中华人民共和国等同于中国，引起了台湾方面的抵触，并影响了部分台湾民众的国家认同，从而不利于巩固“两岸同属一个中国”框架。因此，从20世纪90年代末期，大陆对一个中国原则的表述进行策略性调整，提出了所谓“新三句”，即“世界上只有一个中国，大陆和台湾同属于一个中国，中国的主权和领土完整不容分割。”该表述的重大变化在于，将“台湾是中国的一部分”改为“大陆和台湾同属于一个中国”，目的在于为台湾在一个中国框架内预留出必要的政治空间。同时，为了有效遏制“台独”，维护国家主权和领土的完整，大陆对“一个中国”内涵的表述开始向“反独”方向作出调整，着重强调中国的领土和主权不容分割，同时在两岸之间的场合不再刻意强调“中华人民共和国政府是中国唯一合法政府”。大陆方面对一个中国原则表述所作的策略性调整，对于打破两岸僵局、推进两岸关系发展发挥了积极作用。实践证明，后来两岸关系发展所取得的一系列成果，与“新三句”的提出和使用密不可分。2002年11月，一个中国原则“新三句”被正式写入党的十六大报告。2005年3月出台实施的《反分裂国家法》不仅在名称表述上贯彻了“新三句”的基本精神，而且在文本内容上也加以充分体现。例如，该法第二条规定：“世界上只有一个中国，大陆和台湾同属一个中国，中国的主权和领土完整不容分割。”从立法策略来看，国家在制定《反分裂国家法》时刻意在名称中回避了使用“中华人民共和国”，充分体现了大陆在处理对台事务中搁置争议、求同存异的精神，向台湾社会各界展现出将通过和平方式实现两岸统一的诚意和善意，为双方共同发展两岸关系、推进国家和平统一预留了充足的空间。

（二）该法规定启用非和平手段的机关和程序不同于对外战争

《反分裂国家法》第八条不仅划定了国家启动非和平方式及其他必要措施的三条红线，还明确规定了实施非和平方式的行为主体和程序要件，即“依照前款规定采取非和平方式及其他必要措施，由国务院、中央军事委员会决定和组织实施，并及时向全国人民代表大会常务委员会报告”。这一制度安排与《宪法》规定的对外战争程序有所不同。《宪法》第六十二条规定，由全国人民代表大会行使“决定战争和和平的问题”的职权，第六十七条则赋予全国人大常委会在全国人大闭会期间“决定战争状态的宣布”、“决定全国总动员或局部动员”以及“决定全国或个别省、自治区、直辖市进入紧急状态”的职权。《反分裂国家法》之所以做出上述特殊制度安排，主要原因有两个：首先，这是由台湾问题的内政属性所决定的。在台湾问题上采取非和平方式不应与针对外国的对外战争相混同，因此对台采取军事行动不能适用宪法第六十二条关于决定对外战争的规定，而专门规定由国务院和中央军委决定和组织实施，并及时向全国人大常委会报告。将决策权赋予国务院和中央军委，确保了国家在应对台湾地区突发事变时能够采取符合内政属性的政策措施，而不能与处理国际战争的法律框架混同。其次，这是紧急应对、快速处置“台独”分裂重大突发事变的需要。该法第八条规定的“台独”分裂重大事变往往具有突发性、多变性和紧迫性，一旦出现这种情况，就需要国家果断、迅速、有力地采取非和平手段加以应急处置，倘若按照通常的战争决策程序，首先需要召开全国人大会议进行审议并作出正式决定，然后才能采取行动。这一过程可能会贻误时机，导致局势恶化，使国家陷入被动。因此，《反分裂国家法》规定由作为国家最高行政机关的国务院和最高军事机关的中央军委来决定和组织实施，并及时向全国人大常委会报告，该制度安排简便灵活，可以随机而动。相较于由立法机关主导决策的模式，由行政机关和军事机关主导的模式能更好地适应快速打击“台独”势力的现实需要。

三、实施《反分裂国家法》的成效

《反分裂国家法》的出台及实施，对于震慑“台独”分裂和遏制外来干涉、捍卫国家主权和领土完整、维护台海和平稳定、促进两岸关系发展、推进国家统一进程等发挥了不可替代的作用，并取得了积极而重大的成效。

（一）遏制“台独”冒险活动

在2004年台湾地区领导人选举前夕，陈水扁提出所谓“台独时间表”，声称要在2003年完成“公投立法”，2004年完成首次“公投”，2006年完成制定“新宪法”，并于2008年正式实施。面对陈水扁当局的“台独”冒险，大陆决定采取法律手段予以应对，于是《反分裂国家法》应运而生。事实证明，该法的出台极大地震慑了“台独”势力。即使台湾当局在后续修订“公投法”时，也不得不将“国旗、国号、领土变更”等议题排除在“公投”事项之外。2016年5月，民进党重新上台执政，尽管其在选举政治利益和自身政党意识形态的驱使下并未放弃“台独”立场，但慑于《反分裂国家法》的强大威慑力，也不敢公开推动“法理台独”。即便蔡英文当局第二任期内已经掌控了岛内的行政、立法、司法体系，但仍未敢在“法理台独”上迈出实质性步伐。2024年5月，赖清德就任台湾地区领导人，虽然其自称“务实台独工作者”，“台独”立场更加激进，但同样不敢触碰《反分裂国家法》所划定的红线，并以模糊言辞应对大陆的强硬立场。这表明，《反分裂国家法》不仅有效遏制了陈水扁时期的“法理台独”冒进，也在民进党后续执政期间持续发挥震慑效能。总之，该法的出台和实施，为大陆反对“台独”的斗争提供了强有力的法律武器。

（二）维护台海地区和平稳定

“台独”势力的分裂活动是危害台海地区和平稳定的最大乱源，其任何形式的分裂行径都会对两岸关系构成严重威胁。《反分裂国家法》为“台独”势力划定不可逾越的红线，无疑震慑和约束了“台独”势力的冒险活动，从而避免了台海地区可能引发的军事冲突和战争。如前所述，陈水扁上台后，不断推动“法理台独”，台海地区和平稳定受到严重威胁，在此危机时刻，大陆果断颁布《反分裂国家法》，向民进党当局及岛内社会各界宣示了大陆坚决反对“台独”的坚强意志。可以说，正是《反分裂国家法》的出台，化解了笼罩在台海上空的战争乌云，为两岸中国人避免了一场可能爆发的冲突，同时也为两岸关系的长期稳定奠定了法治基础。

从实际效果来看，《反分裂国家法》不仅有效遏制了陈水扁时期的“法理台独”冒进，还直接促成了2008年后两岸关系长达十余年的和平发展时期。在此期间，两岸开展了广泛的经济合作、文化交流和民间互动。然而，2016年民进党重新上台执政以来，为政党私利不断挑衅大陆，在台海地区制造事端，导致两岸关系再度趋于紧张，甚至一度出现兵凶战危的局面。倘若没有《反分裂国家法》的威慑效应，岛内“台独”势力势必会更加肆无忌惮，甚至可能会铤而走险。

（三）推动两岸关系和平发展

《反分裂国家法》通过后，两岸经贸、文化、人员往来交流合作不断取得进展。2005年4月，时任中国国民党主席连战访问大陆，展开历史性的“和平之旅”，成为两岸关系发展的重要里程碑。在此次访问中，连战与时任中共中央总书记胡锦涛举行会谈，并发表国共两党联合声明，表达共同改善和推动两岸关系的愿望，这是国共两党最高领导人60年来的首次会面，不仅打破了两岸长期以来的政治对峙局面，也为后续两岸政党交流、对话与合作奠定了基础。此后，国共两党之间建立起政党沟通合作平台，这一机制在2008年5月后成为两岸关系和平发展的重要推动力。2008年至2016年，两岸关系迎来了和平发展的新局面，政治交往取得历史性突破，两岸领导人实现了历史性会晤，两岸各领域交流合作达到了前所未有的水平。这一时期，不仅两岸直航、经贸协定、文化交流等方面取得了实质性进展，两岸政治互信也大为增强。即使自2016年5月民进党重新执政以来，两岸关系和平发展的良好势头受到严重冲击，但由于《反分裂国家法》的强力保障，过去两岸和平发展所积累的丰硕成果得到了较大程度的保留。事实证明，《反分裂国家法》的出台为两岸关系和平发展和持续深化起到了保驾护航的作用。该法的长期存在，为大陆在处理两岸关系时提供了稳定的法律支撑，确保了即使在两岸关系遇冷的情况下，台海局势仍能维持一定的可控性，并继续为未来的和平发展提供可能性。

（四）挫败外部势力干涉图谋

《反分裂国家法》第三条明确规定：“台湾问题是中国内战的遗留问题”，“解决台湾问题，实现祖国统一，是中国的内部事务，不受任何外国势力的干涉。”这为大陆开展反分裂、反干涉斗争提供了充分的法律依据。长期以来，尽管中国政府一再强调台湾问题是中国内政，不容外部势力干涉，但事实上美国一直插手台湾问题，并对两岸关系的稳定发展造成破坏性影响。对于美国来说，“不统不独”的两岸现状最符合其地缘战略利益。所以，当年陈水扁大搞“台独”时，美国担心其激进言行会导致台海局势失控，甚至可能使其自身被卷入与中国大陆的军事冲突，因此曾将陈水扁视为“麻烦制造者”，并在一定程度上与中国大陆形成共同遏制“台独”的立场。马英九时期，尽管美国在公开场合一直声称其乐见两岸关系和平发展，也乐见两岸以和平方式在自愿的基础上化解政治分歧，但实际上对两岸关系的快速升温表现出强烈的警觉和不安，于是在背后向马英九当局施加压力，防止两岸关系过度接近。近些年来，美国将中国界定为“主要战略竞争对手”和“最大地缘政治挑战”，并出于维护其世界霸权的需要，在全球范围内推行遏制中国的战略。在此背景下，美国加大了对台湾问题的干涉力度，实施“以台制华”策略，一方面纵容、支持“台独”活动，以此牵制中国的发展壮大，另一方面严格管控“台独”挑衅的“度”，避免触碰《反分裂国家法》划定的红线而引发军事冲突。《反分裂国家法》第八条规定的“发生将会导致台湾从中国分裂出去的重大事变”之情形，本身就包括针对外部势力干涉的情形。美西方势力慑于这一条款，始终保持高度谨慎，不敢轻易迈出导致台湾“法理独立”的关键一步。

（五）捍卫和巩固一个中国原则

《宪法》和《反分裂国家法》共同奠定了台湾是中国的一部分的坚实法律基础。《反分裂国家法》明确规定“坚持一个中国原则，是实现祖国和平统一的基础”。尽管当前大陆和台湾尚未统一，但两岸同属一个中国的事实从未改变，也不容改变，这一事实构成了界定两岸关系性质的根本依据。是否承认这一事实，是检验台湾社会各种政治力量立场的重要标尺。20年来，在《反分裂国家法》的保障下，大陆综合运用政治、经济、军事、外交、法律、舆论等措施，强化反“台独”斗争的全方位布局，屡屡挫败“台独”分裂势力的图谋，捍卫了一个中国原则，进一步掌握了实现国家完全统一的战略主动。一个中国原则关涉中国的国家主权、安全、发展利益，既是海峡两岸关系的政治基础，也是中国同外国及国际组织开展友好往来的政治基础。凡是破坏一个中国原则的言行，不论是来自岛内的“台湾是一个主权独立国家”“中华民国是台湾”“中华民国台湾”和通过虚化一个中国来偷渡所谓“中华民国”的言行，还是来自美国的通过添加新元素方式逐渐掏空原有一个中国政策意涵的言行，都遭到了中国大陆的坚决抵制和斗争。尤其近一段时间以来，“台独”分裂势力勾连外部势力不断进行谋“独”挑衅，对此，中国大陆始终坚持敢于斗争、善于斗争的政治原则，同时绝不承诺放弃使用武力，不仅在两岸之间捍卫了一个中国原则，而且在国际社会巩固了一个中国原则的广泛共识。

四、《反分裂国家法》第八条是否需要细化

近年来，岛内“台独”势力日益活跃，美国打“台湾牌”的力度也逐步加大，这对中国的国家主权和领土完整构成严峻挑战。为应对日益严峻的“台独”情势，近年来一些大陆学者和智库人士纷纷主张对《反分裂国家法》加以细化或补充，以增强其实效性。

（一）关于增强《反分裂国家法》实效性的两种观点

概括起来，当前有关增强《反分裂国家法》实效性的观点，主要分为细化论与补充论两种。

1.“细化论”：进一步明确第八条的适用情形

该观点认为，《反分裂国家法》第八条过于笼统，现实操作性不强，容易被“台独”分裂势力钻空子。该条文规定：“‘台独’分裂势力以任何名义、任何方式造成台湾从中国分裂出去的事实，或者发生将会导致台湾从中国分裂出去的重大事变，或者和平统一的可能性完全丧失，国家得采取非和平方式及其他必要措施，捍卫国家主权和领土完整。”鉴于该条文的概括性，“细化论”者建议通过细化该条文的内容，进一步明确该条文的具体适用情形，进而给“台独”势力划出更加明确的红线。

对于如何进一步细化的问题，主要有两种观点：一是通过修法方式，即通过修法将《反分裂国家法》第八条的规定进一步具体化、明晰化，以期达到震慑和打击“台独”的效果。二是通过释法方式，即由全国人大常委会以释法方式对《反分裂国家法》第八条作出细化。根据我国《宪法》第六十七条第四款，全国人大常委会对全国人大制定的法律具有解释权，据此可以通过全国人大常委会释法方式将该法第八条的适用情形加以具体化，进一步明确适用条件和执法标准。

2.“补充论”：增加针对“台独”分子个人的法律惩处措施

该观点认为，《反分裂国家法》第八条在适用对象上主要针对整体意义上的“台独”分裂势力，而非针对“台独”分子个人，在手段上主要采取军事打击而非司法惩罚。此规定主要是针对当年陈水扁当局的“台独”分裂活动及特点而作出的，但随着时间的发展，“台独”分裂势力改行“化整为零”的策略，采取更加隐蔽的方式，通常以政党、团体或个人的名义推进“台独”分裂活动，以规避大陆的军事打击。在他们看来，只要不在所谓“国家”层面上触碰大陆的“高压线”，大陆就很难有理由启用《反分裂国家法》第八条。同时，由于大陆司法机关目前尚难以直接对岛内“台独”分子个人的犯罪活动实施有效司法管辖，致使“台独”分裂势力在岛内有恃无恐。

有鉴于此，补充论者主张，应通过补充《反分裂国家法》的内容或者制定专门实施细则，并在此基础上运用司法手段打击“台独”顽固分子，以压缩和堵死“台独”活动的空间。为实现这一目的，他们主张采取以下两种方式：一是通过修法补充相关具体内容。即在目前现行《反分裂国家法》的基础上，通过修法在该法第八条之外增加有关分裂国家的罪名及刑罚内容，使法律条款更具可操作性，为司法机关提供更明确的执法依据。二是在《反分裂国家法》之外，单独制定该法的实施细则，作为该法的补充。

（二）对上述两种观点的分析

笔者在深入研究和全面评估上述两种观点后认为，两种主张均缺乏现实必要性。两岸统一之前，只需对《反分裂国家法》进行简单的“链接性”修改就能满足当前对“台独”顽固分子进行司法追责的需要，当前阶段无需对《反分裂国家法》进行细化或补充。主要理由如下：

第一，《反分裂国家法》第八条的现行表述，虽然有些笼统，却是一种“智慧性模糊”。从该法实施20年来的客观效果来看，其对民进党当局产生了不可低估的威慑效果。过去一段时期，大陆在官方文件以及对台政策中未对“台独”的具体意涵作出明确界定，这种策略性模糊的背后有其特殊考量，是政治智慧的体现。具体而言，国家未对该法第八条作出更为细化的规定，既非因为国家立法部门的立法技术和水平不足，也非因为国家打击“台独”的立场不够坚定，而是有意为之。这种模糊性为大陆提供了更大的政策调整空间，使其在必要时能够灵活界定“台独”意涵，有助于保持战略主动。目前情势下，如果对条文作过度细化，反而会压缩国家在复杂台海局势中的机动空间，束缚自身手脚。目前国家未采取非和平手段，并非因为缺乏法律依据，亦非因为该法第八条规定得不够具体而无法操作，而是因为国家不希望看到两岸“骨肉相残”的悲剧上演，因此，在非和平手段尚未成为唯一选项之前，国家会保持最大限度的克制。

第二，当前制定《反分裂国家法》实施细则缺乏必要性。尽管有观点认为在现行《反分裂国家法》基础上进一步制定实施细则，以便为运用司法手段打击“台独”提供法律依据，其思考方向值得肯定，但在国家统一之前，不宜对《反分裂国家法》作过多细化，更无需制定专门的实施细则。这是因为，2024年6月21日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合发布《关于依法惩治“台独”顽固分子分裂国家、煽动分裂国家犯罪的意见》（以下简称《意见》）。事实上，该《意见》已部分性地打通了《反分裂国家法》实施与《刑法》《刑事诉讼法》等相关法律适用之间的衔接，填补了《反分裂国家法》在惩治“台独”分子个体犯罪方面的法律空白，为精准打击“台独”顽固分子提供了更为明确的法律规范和执行指南。在《意见》已明确司法适用规则的情况下，进一步制定实施细则的必要性大大降低。

基于以上分析，笔者认为，应继续维持现行《反分裂国家法》第八条较为笼统的条文表述，以便为大陆处理涉台问题时预留更多的战略自主空间，也为今后创新政策提供诸多可能的空间。但为了法理上的周延和严谨，可以考虑对《反分裂国家法》进行适度补充性修改，具体操作办法是：在该法第九条后面增设新条款，作为第十条，并将现在的第十条顺延为第十一条。新增的第十条可草拟为“对于组织、策划、实施分裂国家或煽动分裂国家、破坏国家统一的首要分子或罪行重大的，依照《中华人民共和国刑法》有关条款追究刑事责任。”其实，新增这一条款也是对《反分裂国家法》第一条“维护国家主权和领土完整是包括台湾同胞在内的全中国人民的共同义务”的补充和落实。

五、实施《反分裂国家法》的条件越来越充分

《反分裂国家法》的实施不单是一个法律问题，更是一个包含法律、政治、经济、外交、军事等多个因素在内的综合性问题，是一项系统性、综合性工程，既需要国家实力做支撑，也需要其他相关法律、法规和政策的支持和保障。

（一）国家综合实力日渐强大

与一般法律主要针对自然人和法人不同，《反分裂国家法》针对的对象主要是“台独”分裂势力，因此，该法的震慑效果与大陆的综合实力，尤其是军事实力的强大密切相关。只有在国家的军事实力足够强大的前提下，《反分裂国家法》才能对“台独”分裂势力产生足够的威慑力，其维护国家主权和领土完整的宗旨才能得以实现。今后，伴随着综合实力，尤其是军事实力的日益壮大，国家贯彻实施《反分裂国家法》的实力和底气将越来越足。

首先，相较于2005年《反分裂国家法》刚刚颁布实施时的情况，如今大陆的综合实力得到了快速提升，两岸综合实力的差距持续增大，两岸实力对比的天平朝着对大陆有利的方向加速倾斜。以最重要的经济指标GDP为例，2005年大陆GDP约为2.23万亿美元，台湾GDP约为3740亿美元，大陆的GDP约为台湾的5.96倍。2024年大陆GDP已增长至约18.76万亿美元，台湾GDP约为7955亿美元，大陆的GDP相较台湾的经济总量优势扩大至23.58倍。另外，伴随着大陆产业结构的不断优化升级，制造业水平也在快速提升，工业总产值不断实现新突破。大陆经济实力的快速增强，构成了实施《反分裂国家法》最为坚实的保障。其次，大陆科技创新能力和新质生产力的飞速发展为军事实力的飞跃式提升提供了强大动力。伴随着以人工智能技术为核心的新一轮科技革命的浪潮，现代战争已从传统的兵力对抗转变为高科技和新质生产力的较量。近年来，大陆在人工智能、新能源等领域的科技创新和新质生产力发展取得显著成就，这些成果都将直接赋能大陆的军事现代化建设，成为大陆军事实力提升的重要推动力量，直接提升了解放军在信息化、智能化战场环境中的作战能力，极大增强了其战场感知、指挥调度、精确打击和自主作战能力。再次，近年来大陆军队的军事现代化建设和军事斗争能力建设取得重大突破，两岸军事实力对比差距持续扩大，大陆对台军力的非对称优势愈发明显。《反分裂国家法》实施以来，大陆军队在国防装备、军事体系建设和实战化训练等军事现代化建设方面实现了跨越式发展，国产航母、新型战机等先进主战装备列装并形成战斗力，军队机械化、信息化和智能化水平不断提升。解放军围绕捍卫国家统一的核心任务，不断加强以海上方向为重点的军事斗争准备，组织舰机进行“绕岛巡航”和常态化演训，对台军事斗争能力也取得了重大突破。随着大陆军事现代化水平不断向前推进，两岸军事实力对比差距正在加速扩大。

坚持在发展的基础上解决台湾问题，是大陆实现国家完全统一战略的重要内容。中共中央总书记习近平多次强调：“从根本上来说，决定两岸关系走向的关键因素是祖国大陆的发展进步。”正因如此，无论国际风云如何变幻，大陆始终专注于改革开放和经济建设，聚焦经济高质量发展，推动综合实力和国际地位不断提高，为反对“台独”、推进国家统一进程奠定了坚实的物质基础。同时，不断增强的综合实力也使大陆在处理两岸关系时更加自信、从容，能够在复杂的国际环境下牢牢掌握战略主动权。20年来，《反分裂国家法》的实施之所以取得如此重大成效，其所依靠的根本力量是大陆日益发展壮大的综合实力。当前两岸之间的统“独”斗争，尽管仍会受到岛内政治生态格局的影响，但从长远来看，决定台湾问题最终走向的关键，仍然是两岸实力对比和国际秩序格局的变化，尤其取决于大陆自身能否持续稳定发展。近年来，大陆综合实力特别是军事实力的快速提升，使《反分裂国家法》的实施基础愈发稳固。面对台湾民进党当局的“台独”挑衅行为，大陆已采取更加主动、有力的反制措施，充分显示了大陆已经掌控了台海地区军事主导权。国家日益强大的综合实力，支撑着《反分裂国家法》在遏制“台独”、反对外来干涉方面发挥了不可替代的作用，也必将在未来推进国家统一进程中发挥愈来愈重要的作用。

（二）“以法惩独”制度体系日益完善

《反分裂国家法》与其他涉台法律法规相互配合、彼此支持，共同构筑了“以法惩独”的制度体系。《反分裂国家法》作为该制度体系中的核心法律，一方面为其他有关法律法规的实施提供法源依据和规范指引，同时也在实践中得到其他法律法规的强力支持，从而形成综合性的“以法惩独”制度体系。

1.出台《关于依法惩治“台独”顽固分子分裂国家、煽动分裂国家犯罪的意见》

2024年6月21日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合发布的《意见》，明确规定了分裂国家罪、煽动分裂国家罪的具体适用情形和条件，对犯罪认定标准、追责程序规范等均作出了详细规定；对“首要分子”“罪行重大”“积极参加”等不同犯罪程度及行为角色的认定标准进行了清晰界定。同时，《意见》规定了对犯罪首要分子及与外部势力勾连者从重处罚，对相关犯罪分子依法终身追责，以及适用缺席审判的程序机制，增强了对“台独”顽固分子刑事追责的可操作性，从而助力实现精准、有力打击。另外，《意见》规定，在公安机关、国家安全机关立案侦查或者人民法院受理案件后，逃避侦查或者审判的，不受追诉期限的限制，这一规定使得被刑事追责的“台独”顽固分子终身无法逃脱法律的制裁。《意见》的发布和实施，是大陆对台湾地区进一步行使司法管辖权的体现，开启运用刑事司法手段惩治“台独”顽固分子的新阶段。

2.出台惩治“台独”顽固分子清单

鉴于极少数“台独”顽固分子大肆进行“台独”分裂活动，甘当外部反华势力马前卒，处心积虑制造“两个中国”、“一中一台”、“台湾独立”，其“台独”分裂言行严重危害国家主权和领土完整，大陆方面自2021年开始陆续发布“台独”顽固分子清单，并依法对清单在列的“台独”顽固分子实施惩戒。这些措施包括：禁止其本人及家属进入大陆和香港、澳门特别行政区，限制其关联机构与大陆有关组织、个人进行合作，绝不允许其关联企业和金主在大陆谋利，以及视情况采取其它必要的惩戒措施。截至2025年3月30日，清单在列的“台独”顽固分子共12人，包括苏贞昌、游锡堃、吴钊燮、萧美琴、顾立雄、蔡其昌、柯建铭、林飞帆、陈椒华、王定宇、沈伯洋和曹兴诚。这一清单的动态调整与持续实施，展现了大陆依法遏制“台独”分裂行径、坚决维护国家统一的坚定决心。

3.与其他相关法律的衔接与相互支持

过去20年来，大陆方面高度重视运用法治方式、法律手段惩治和遏制“台独”、推进祖国统一进程。《国家安全法》明确规定维护国家主权、统一和领土完整是包括台湾同胞在内的全中国人民的共同义务。《爱国主义教育法》明确规定“国家加强对推进祖国统一方针政策的宣传教育，增强包括台湾同胞在内的全中国人民对完成祖国统一大业神圣职责的认识，依法保护台湾同胞的权利和利益，坚决反对“‘台独’分裂行径，维护中华民族的根本利益”。《对外关系法》明确规定“中华人民共和国在一个中国原则基础上，按照和平共处五项原则同世界各国建立和发展对外关系”。上述法律法规相互衔接、共同构成了维护国家统一的法律保障体系，为遏制“台独”分裂行径、促进国家统一提供了坚实的法律保障。

（三）反“独”政策体系日趋完备

1.党章新增“坚决反对和遏制“台独””的表述

2022年10月22日，党的二十大通过了《中国共产党章程（修正案）》的决议，在总纲部分，新增“坚决反对和遏制“‘台独’”的表述。作为中国共产党最高层级的党内规范性文件，《中国共产党章程》（以下简称“党章”）被视为党的“根本大法”，在其中加入该表述，表明反对“台独”工作在中国执政党和国家统一战略中的地位进一步提升，同时展现了中国共产党同全体中国人民捍卫国家主权统一和领土完整的坚定决心。有学者认为，从现实政治生活中理解，尽管党章并非国家的法律文件，但“就其内容和发挥的政治作用而言，必须被理解为中国不成文宪法的有机组成部分”。这种关于党章与宪法关系的描述，尽管是学者个人的解读，但从政治实践来看，党章在我国规范性文件体系中确实居于特殊地位，并发挥重要指导作用。党章由党的全国代表大会讨论并通过，在党内具有最高权威性和最强约束力。将“坚决反对和遏制‘台独’”写入党章，表明大陆将反“台独”工作从过去的政策层面上升到了纲领层面，是对反“台独”政策的进一步强化。

2.党的全国代表大会政治报告与中央政府工作报告的反“台独”论述

自20世纪90年代以来，历次党的全国代表大会政治报告和中央政府工作报告，都将直接或间接地将反对“台独”作为一项重要政治任务。这两大报告作为中央层面权威性的政策文件，不仅明确了国家重大决策方向，也对相关政策的落实起到了重要指导作用。每届党的全国代表大会政治报告都会重申和强化一个中国原则，并针对台湾问题作出政策阐述。中央政府工作报告则从年度施政角度出发，针对两岸关系的最新发展提出具体政策举措。这两大报告的内容不仅对大陆涉台政策制定起到直接指导作用，同时也向国际社会传递清晰信号，表明中国政府坚定不移地反对“台独”，并将采取有效措施维护国家统一。报告的政策取向为大陆后续的法律、行政、军事及外交行动提供了清晰的实践路径。

3.党和国家领导人涉台讲话中的反“台独”宣示

党和国家领导人在某些重要会议或重大政治场合发表关于台湾问题的讲话，其中关涉反“台独”的内容，也是大陆方面反“台独”政策体系的重要组成部分。这些讲话通常出现在全国“两会”、涉外高级别会议、大型纪念活动等重要场合，内容涉及反对“台独”、推进祖国统一、维护国家主权等核心议题。这些讲话不仅具有政治宣示意义，也对涉台事务的政策落实具有直接指导作用。例如，领导人在《告台湾同胞书》发表周年纪念大会、两岸经济文化交流座谈会等场合的讲话，往往会重申“九二共识”、强调和平统一方针，同时警告外部势力不得干涉中国内政，明确大陆反“台独”的坚定立场和红线。

4.三部涉台白皮书对反“台独”政策的系统性阐释

自20世纪90年代以来，大陆方面先后发布三部涉台白皮书，系统性地阐述了中国关于台湾问题的立场、政策与方针。1993年8月发表了《台湾问题与中国统一》，全面回顾了台湾问题的历史与法律依据，强调实现祖国统一的必要性。2000年2月发表了《一个中国的原则与台湾问题》，进一步阐释一个中国原则的历史、法理和现实基础，警告“台独”分裂势力不得挑战国家底线。2022年8月发表了《台湾问题与新时代中国统一事业》，结合新时代国家发展战略，明确实现祖国统一的路径与方针，强调反“台独”斗争的法治保障和政策支持。三部涉台白皮书从不同角度全面阐释了国家解决台湾问题的立场、政策和方针，是大陆方面反“台独”政策体系的重要组成部分。

综上，20年来，大陆方面持续丰富打击“台独”的工具箱，不断完善反制、打击和惩治“台独”的制度、法律和和政策体系，不仅取得打击“台独”的阶段性成效，而且为今后打击“台独”形成了强有力的法治和政策保障。从实际工作层面看，大陆方面反制“台独”的手段日趋综合化、多样化，已构建全方位、多层次、多领域的反“台独”框架矩阵，形成反“台独”工作的强大合力，进而提升反“台独”工作的实效。

An Analytical Study on Several Major Questions in the Formulation and Implementation of the Anti-Secession Law

Wang Yingjin

Abstract: The Anti-Secession Law has four distinct attribues: it is a law opposing secession, a law promoting national reunification, a law safeguarding peace and a law serving as a policy declaration.In order to emphasize the internal nature of the Taiwan question, the Anti-Secession Law has made special arrangements in its legal title, text expression and institutional arrangement. Specifically,the law's title is not preceded by the phrase People's Republic of China (PRC),and it stipulates that the agencies and procedures for the use of force differ from those for external warfare. Over the past 20 years, the implementation of this law has played an irreplaceable role in deterring separatist activities of“Taiwan Independence”secessionist forces,curbing interference from external forces, defending state sovereignty and territorial integrity, safeguarding peace and stability in the Taiwan Strait,advancing cross-Strait relations and promoting progress towards national reunification. This article disagrees with recent proposal by some mainland scholars advocating for detailed amendments or supplements to the law. Instead,it argues forinstitutional "linkages" among the Anti-Secession Law, the Criminal Law,and the Criminal Procedure Law,and recommends the inclusion of relevant provisions to the Anti-Secession Law. Going forward, as the mainland's overall strngth,especially its military strength continues to grow,the implementation guarantees for the Anti-Secession Law will continue to be strengthened.

Key Words: The Anti-Secession Law; "Taiwan Independence” Secessionist Forces;Non-Peaceful Way;China's Complete Reunification

来源：徐晓全博士