周昊中国民用无人与有人驾驶航空器融合运行的立法发展与规制挑战

摘要：随着中国无人驾驶航空器产业应用场景的不断扩展，各地“低空经济”产业规划蓄势待发，无人与有人驾驶航空器在同一空域内运行的需求已经显现。通过梳理中国近年来在国家层面和地方层面对无人机运行立法的发展过程，指出中国无人机运行规制的立法存在从隔离运行到分级分类有序管理的

随着中国无人驾驶航空器产业应用场景的不断扩展，各地“低空经济”产业规划蓄势待发，无人与有人驾驶航空器在同一空域内运行的需求已经显现。通过梳理中国近年来在国家层面和地方层面对无人机运行立法的发展过程，指出中国无人机运行规制的立法存在从隔离运行到分级分类有序管理的发展趋势。在此基础上对2023年5月国务院、中央军委公布实施的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》中涉及无人与有人驾驶航空器融合运行的空域分级分类管理、航空器空中运行规则等法律规则进行分析，指出中国无人与有人驾驶航空器融合运行存在的空中交通服务体系融合、民用机场融合运行实践的规制挑战和未来的可行规制路径，提出协同搭建民航空中交通服务机构与无人机之间的信息桥梁，利用现有联合政务信息平台推进无人机信息监管整合。

一、民用无人与有人驾驶航空器融合运行的需求和趋势

民用无人驾驶航空器（Unmanned Aircraft，以下简称“无人机”），一般是指没有飞行员在航空器上操控其运行的航空器。无人驾驶航空器也常被航空业内人士、媒体和公众简称为“无人机”（Drone）。在无人机技术诞生之初，由于技术条件限制和法律法规的欠缺，各国大多禁止民用无人机在开放空域运行，以确保开放空域内有人驾驶航空器（以下简称“有人机”）的安全运行秩序。无人机因此只能在封闭空域运行，与有人机活动的空域隔离。但近年来，随着无人机产业的发展，产业内部和学术界指出无人机和有人机在同一空域内“融合运行”（Integration）是未来发展的趋势。“融合运行”要求无人机和有人机能够在同一空域内保持安全间隔运行，互相具有良好的“感知和避碰”（Detect and Avoid）能力。并且无人机和有人机的空中交通服务系统能够在各自职责分明、信息互通、协调统一的前提下对空域内的融合运行活动提供空中交通管制服务。

在2021年国际民用航空组织（ICAO，下称“国际民航组织”）举办的“放飞无人机”（Drone ENABLE）行业专题讨论会上，时任国际民航组织秘书长柳芳博士指出以无人机系统（Unmanned，Aircraft，System，UAS）为代表的新型航空器与传统航空器的融合运行实践正在促进传统航空业的根本转变。在2022年举办的“放飞无人机”专题讨论会上，有人空中交通管理系统（Air Traffic Management，ATM）与无人空中交通管理系统（Unmanned Traffic Management，UTM）之间的融合已经成为行业讨论的焦点。国际民航组织也正在推进遥控驾驶航空器系统（Remote-piloted Aircraft System，RPAS）国际运行的监管框架，并在未来出台相应的标准和建议的措施（SARPs）。可见，在国际层面，无人机产业从业者和监管者正努力推进融合运行的实现。

随着中国无人机产业的高速发展，民用无人机和有人机共享空域、共享机场设施的场景和需求也在逐渐凸显，尤其是在中型、大型无人机的产业运用方面。例如，顺丰物流旗下大型无人机公司丰鸟科技有限公司于2022年1月取得中国民用航空局（以下简称“民航局”）颁发的支线物流无人机商业试运行许可，并在西北榆林等地借助既有通用航空机场开展吨级大业载、长航时支线无人机商业试运行。顺丰物流、丰鸟科技与江西丰羽顺途科技公司于2020年起基于其支线大型物流无人机FH-98的运行实践主导起草了国家交通运输行业标准，并于2022年由交通运输部发布《无人机物流配送运行要求》。该行业标准第5条第1款第1节要求“支线无人机起降场地宜使用现有民用机场”，第5条第1款第2节要求支线无人机货物交接场地“宜使用民用机场货站进行交接”。美团旗下的美团无人机公司自2021年起利用城市低空开展无人机外卖配送服务。截至2023年5月，美团无人机配送已在深圳、上海的6个区域落地，航线覆盖社区、商圈、景区和写字楼等场景，累计完成配送订单超16.7万单，可配送商品种类超2万种。中国的物流和外卖配送行业正在积极探索无人机使用既有民用机场和空域开展融合运行的场景和实践。

2018年民航局公布《无人驾驶航空器飞行管理条例（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），其中第43条、第44条和第46条首次规定了有限的允许无人和有人机“融合飞行”的场景。2023年6月28日，国务院、中央军委正式颁布《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（以下简称《条例》），针对中国在国家层面对无人机的规制存在制定法律层级效力较低，有关规定、政策和标准细碎庞杂，涉及监管部门缺乏协调，未能形成系统的监管立法体系等问题，提出了解决方案。

近年来中国在国家层面和地方层面对无人与有人机融合运行的立法趋势逐渐明晰，并在《条例》中得到集中体现，但规制无人与有人机融合运行的难点尚需讨论。本文意在围绕中国无人与有人航空器融合运行实践和立法的新发展，分析无人与有人机在空域融合、监管信息融合和共享机场运行方面的规制挑战，并对建立民用无人与有人机运行协调机制提出建议，为将来建立能够满足无人与有人机融合运行的规则体系提供参考，助力中国低空经济产业健康发展。

二、中国无人与有人驾驶航空器融合运行立法的发展

（一）国家层面的立法动态

在国际层面和国内层面，当前的立法实践都倾向于将无人与有人机的运行隔离，禁止无人机在有人机运行的同一空域运行。由于无人机尺寸小、重量轻、不易观测识别；且操控或监控无人机的操控员对飞行态势的感知受限于机载传感设备以及信息传输回控制终端的能力。因此无人机操控员快速应对空中飞行安全风险的能力较差。无人机的运行因而会对有人机的运行构成潜在威胁。近年来国内外频繁发生的无人机未经授权非法侵入民航机场，或与其他民用航空器发生碰撞的事件也证明了隔离运行措施的必要性。

在中国国家层面的立法实践中，民航局2009年颁布的《民用无人机空中交通管理办法》和2016年颁布的《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》均规定无人机运行需参照《通用航空飞行管制条例》等相关规定划设封闭隔离空域，禁止无人机在隔离空域外运行。

在2015至2016年之后，民航局开始在其行政规范性文件中对无人机运行采取分级、分类管控的措施。例如2015年民航局颁布的《轻小无人机运行规定（试行）》和2019年发布的《特定类无人机运行管理规程》等规章与文件均未出现强制无人机在隔离空域内运行的表述，转而对不同类型的无人机运行引入差异化的运行条件限制。例如，《轻小无人机运行规定（试行）》第14条第1节对不同重量级的无人机运行分别要求安装“电子围栏”设备，接入“无人机云”，加装“被动反馈设备”，或“提前向管制部门申请，并提供有效监视手段”，以确保运行安全。

（二）地方层面的立法动态

在地方立法层面，地方政府也开始对无人机的运行采取分级分类管控、以隔离运行为主、允许有限有序开放的态度。例如2017年四川省人民政府颁布的《四川省民用无人驾驶航空器安全管理暂行规定》第16条对四川省内的无人机运行空域进行分级管理，划分为管控空域、报备空域和自飞空域。其中，管控空域中的运行活动需向空域主管部门提出飞行空域和飞行计划申请并进行审批；报备空域中的运行活动可不经过飞行空域和飞行计划审批，但需服从空域主管部门的管理；自飞空域中的运行活动可不报送飞行空域和飞行计划审批，但不得超出空域边界运行，且仅允许视距内运行。该规定第19条列举了禁止无人机运行的空域，其中虽包含了民用机场的净空空域，但并未明文禁止无人机与有人机在禁止运行空域外的同一空域内运行。

又如在2019年深圳市人民政府颁布的《深圳市民用微轻型无人机管理暂行办法》中，第24条和第25条分别列举了微型和轻型无人机禁止运行的空域；第26条规定在非禁止运行空域运行的无人机需接入飞行综合监管平台报备飞行计划和动态信息；第27条规定无人机在禁止运行空域内运行需将飞行空域和飞行计划提前报空域管理部门审批。该暂行办法同样未明文禁止有人与无人机在同一空域内运行，但该办法第27条规定无人机的遥控驾驶员有义务主动避让有人机，如发现有人机飞近，应立即操控无人机着陆。可见该办法虽未从空域划设层面上禁止无人与有人机的融合运行，但依然通过运行规则限制的方式确保无人与有人机的运行相互隔离。自2016年至2019年，中国地方政府对无人机运行的规制逐渐摒弃禁止无人与有人机融合运行的“一刀切”态度，逐渐向以隔离运行为主、分级分类管控的方向靠拢。

（三）《无人驾驶航空器飞行管理条例（征求意见稿）》明确允许融合运行

2018年民航局颁布的《征求意见稿》回应了无人与有人机融合运行的需求，并在空域划设、空中规则方规制了无人与有人机的“融合运行”。在空域划设方面，《征求意见稿》以“充分考虑国家安全、社会效益和公众利益”为标准，将无人机运行空域分为“管控空域”和“适飞空域”，并以“科学区分不同类型无人机飞行特点，以隔离运行为主、兼顾部分融合飞行需求”为原则，将无人机的运行分为隔离运行和融合运行。根据《飞行管理条例》第30条规定，无人机运行以划设隔离空域运行为原则，以“融合运行”为例外。无人机在“适飞空域”和经批准后在管控空域中的运行同样遵循该原则。“适飞空域”内并不当然允许融合运行。

在空中规则方面，《征求意见稿》第43条规定了无人与有人机避免相撞风险的原则：“隔离空域外飞行，无人机之间、无人与有人机之间应当保持一定间隔。无人机之间、无人与有人机之间的飞行间隔，均不低于现行飞行间隔规定”。此处“现行飞行间隔规定”应指中华人民共和国飞行基本规则和《民用航空空中交通管理规则》项下的飞行间隔规则。第43条还进一步规定了允许无人机与有人机不高于现行飞行间隔规定融合运行的例外情形。

《征求意见稿》第44条规定了无人与有人机融合运行的基本空中规则，包含了不同级别无人机在同一空域运行时的优先级规定，以及无人和有人机在同一空域融合运行的优先级规定。在不同级别无人机之间，微型无人机限于视距内运行，必须主动避让其他一切航空器，优先级最低。其次是轻型和植保无人机，它们原则上主要在适飞空域内运行，也可以越过适飞空域垂直高度上界运行，但飞行高度必须保持在空域飞行安全高度以下，必须主动避让小型、中型、大型和国家无人机运行。最后是小型、中型、大型和国家无人机，在所有无人机级别中拥有高运行优先级，但所有级别的无人机运行时都必须主动避让有人机。

（四）《无人驾驶航空器飞行管理条例》首次规定融合运行规则

《条例》基本延续了《征求意见稿》中针对融合运行进行空域划设、制定空中规则的原则，但对空域划设规则进行了进一步优化，并对空中规则进行了进一步细化。在空域划设方面，《条例》第18条规定无人机运行空域的划设应当充分考虑“飞行安全”和“公众利益”，并增加了划设空域时应当遵循的空间和时间标准。

《条例》第19条首次采用“负面清单”的方式规定了无人机运行的管制空域和适飞空域。第19条第1款以列举的方式规定了10类未经空中交通管理机构许可无人机不得运行的管制空域，包含：（1）真高120米以上空域；（2）空中禁区、空中限制区以及周边空域；（3）军用航空超低空飞行空域；（4）机场以及周边一定范围的区域上空；（5）国界线、实际控制线、边境线向我方一侧一定范围的区域上空；（6）军事禁区、军事管理区、监管场所等涉密单位以及周边一定范围的区域上空；（7）重要军工设施保护区域、核设施控制区域、易燃易爆等危险品的生产和仓储区域，以及可燃重要物资的大型仓储区域上空；（8）发电厂、变电站、加油（气）站、供水厂、公共交通枢纽、航电枢纽、重大水利设施、港口、高速公路、铁路电气化线路等公共基础设施以及周边一定范围的区域和饮用水水源保护区；（9）射电天文台、卫星测控（导航）站、航空无线电导航台、雷达站等需要电磁环境特殊保护的设施以及周边一定范围的区域；（10）重要革命纪念地、重要不可移动文物以及周边一定范围的区域。《条例》也授权国家空中交通管理领导机构规定额外的管制空域。

在列举的10类管制空域外全部为微型、轻型、小型无人机的适飞空域。虽然《条例》第22条仍然要求无人机通常与有人机隔离运行，但在适飞空域内运行的微型、轻型无人机，以及常规农用无人机作业可以在不经空中交通管理机构批准的情况下与有人机融合运行。在适飞空域内组织微型和轻型无人机飞行活动也无需向空中交通管理机构提交飞行活动申请。可见，《条例》通过设定“负面清单”式的适飞空域，大幅增加了微型、轻型、小型无人机的飞行活动空间。同时基于微型、轻型无人机运行高度低，运行速度慢，对有人机产生风险较小的特点，适当开放了适飞空域内融合飞行的限制。

在适飞空域外，《条例》第22条列举了4类可以通过空中交通管理机构批准后进行的融合运行，分别是：（1）警察、海关、应急部门的无人机因任务或科目需要与本单位的有人机融合运行；（2）取得适航许可的大型无人机运行；（3）取得适航许可的中型无人机不超过真高300米的运行；以及（4）轻型和小型无人机在适飞空域以上不超过真高300米高度运行。其中，《条例》基于轻型、中型和小型无人机适航审定管理标准的区别，以及对有人机运行产生风险的区别设置了真高300米的运行高度限制。《条例》从而仅允许经过适航审定的大型无人机在全高度范围内与有人机融合运行。

在空中规则方面，《条例》延续了《征求意见稿》中有关无人机应当保持安全间隔飞行的规定。《条例》第32条还提出了10项不同重量级别无人机运行需要遵守的“飞行活动行为规范”。规范内容涵盖运行资质、航前准备、运行实时监控要求、运行间隔、避碰措施、夜间或特殊气象条件运行等多个方面，明确了无人机操控员需要在飞行前、飞行中、飞行后遵循的规则。《条例》第33条特别规定了无人机运行需要遵守的避让规则。相较《征求意见稿》中的规定，《条例》额外要求无人机主动避让无动力航空器和其他地面、水上交通工具，同时引入了“单架飞行避让集群飞行”的新规则。《条例》简化了不同无人机之间的避碰规则，仅要求“微型无人机避让其他无人机”。

通过空域划设和空中规则的设定，《条例》明确了各级别无人机运行活动的空域范围、无人机与有人机融合运行的条件以及融合运行需要遵循的空中规则。虽然《条例》明确了“无人与有人机能不能融合运行”和“怎么融合运行”的问题，但适应《条例》项下融合运行的空中交通服务规则尚不明确，如何建立适应融合运行的无人机统一信息监管平台尚不明晰。因此，要实现无人机与有人机在民用机场的融合运行难度较大。

三、融合运行需空中交通服务与信息监管的协同支持

（一）无人与有人空中交通服务体系存在差异

无人机与有人机的融合运行还需要实现两方面的体系融合发展，分别是无人与有人机运行空域中空中交通服务体系的融合，以及无人与有人机信息监管体系的融合。在空中交通服务方面，无人与有人空中交通服务体系存在技术基础的差异和组织架构的差异。由于无人机机上没有飞行员，基于由机上飞行员监视航空器运行状态并由地面空中交通服务机构通过无线电为飞行员提供服务的有人空中交通服务（Air Traffic Services，ATS）体系无法适用于无人机。在无人机的类别当中，有遥控驾驶航空器（Remote-piloted Aircraft）和自主航空器（Autonomous Aircraft）之分，分别采用无人机操控员通过地面遥控站人工遥控驾驶，和计算机程序完全自主自动控制的不同控制方法。

一方面，遥控驾驶航空器的遥控驾驶员虽可以通过无线电与空中交通服务机构保持联络，但受制于机载航空电子设备的性能，以及地面遥控站与遥控驾驶航空器之间通信链路的延迟，遥控驾驶航空器接受空中交通服务机构服务和指令并执行指令的时间相较有人机将大打折扣。另一方面，自主航空器在正常状态下依照预先设定的计算机程序自动运行，依照预先设定的程序自动针对外界环境变化调整飞行动态，仅在非常情况时可由地面监控其运行的人员临时接管操控。在没有驾驶员实时操作自主航空器运行的情况下，空中交通服务机构无法通过实时的指令引导自主航空器运行。可见，由于无人机技术基础对互联网的依赖以及智能化，自动化的运行模式，现有的有人空中交通服务体系难以直接衔接。

根据民用空中航行服务组织（CANSO）发布的报告，由于商用分布式起降无人机产业的迅速发展，商用无人机运行呈现运行集中区域分散，较难监视和管理的特点。传统的通用航空和公共航空运输运行活动主要集中于有空中导航服务地面设施覆盖的空域和有空中交通服务提供的空域，例如机场管制空域和航路（Airway），由于运行区域较为集中，可由区域内的民航空中交通服务机构集中提供空中交通服务。相较而言，提供物流配送等商业服务的轻小型无人机主要在提供服务的特定场景区域内运行，如城区内的指定物流配送区域，或链接物流仓储中心和配送服务点之间的固定航线等。提供物流配送服务的商用无人机多采用分布式运行（Distributed Operation）的方式。以这种方式运行的无人机，通常在运行范围内存在多个起降点，并由多个控制站点协同控制无人机运行。实践中有多架无人机组成的机群在同一空域内分布式运行的情况也很常见。由于运行区域较为分散，且运行区域一般不位于民航空中交通服务区域内，因而难以由民航空中交通服务机构集中提供服务，需要由专门的无人空中交通服务提供方提供服务。可见在组织架构上，由于无人机运行模式和运行条件与有人机存在差异，因此需要专门为无人机运行区域提供空中交通服务的服务提供方。

无人机的空中交通服务体系需要与有人空中交通服务体系不同的技术基础和架构方法来保证无人机的驾驶员能够获得充分有效的空中交通服务，避免发生空中碰撞等事故。根据目前的实践，无人机需要基于互联网的无人空中交通服务（Unmanned Traffic Management，UTM）体系来保障空中交通管制机构能够实时获得无人机自动报送的飞行状态数据，以便为其运行提供空中交通服务。但是这种基于互联网的空中交通服务系统无法与有人空中交通服务系统在架构和交互界面等方面兼容，导致有人机的飞行员和有人空中交通管制机构无法实时获知无人机的运行情况，在融合运行时易出现由信息沟通不畅导致的碰撞风险。

（二）协同搭建民航空中交通服务机构与无人机之间的信息桥梁

2020年8月3日民航局起草并发布了《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》（征求意见稿），其中第92.509条首次提出了“无人驾驶航空器航行服务提供方”的概念，并在第92.529条至第92.551条中规定了无人驾驶航空器航行服务提供方的资质，可以提供的无人空中交通服务类别，以及无人驾驶航空器航行服务提供方与民航空中交通服务机构的关系。其中，第92.527条规定：“（a）局方按照相关规范对无人驾驶航空器航行服务提供方实施分类分级管理；（b）无人驾驶航空器航行服务提供方根据所提供服务类型的不同可以分为管制类服务提供方、协同类服务提供方和信息类服务提供方；（c）由符合局方要求的无人驾驶航空器航行服务提供方基于民航局无人驾驶航空器运行管理平台面向全国提供信息服务。”可见，《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》（征求意见稿）通过引入无人驾驶航空器航行服务提供方这一新的相关方，加强了无人空中交通服务的社会化管理，可以满足在民航空中交通服务覆盖范围之外，为无人机运行专门提供空中交通服务的需求。

此外，第92.543条规定：“（a）空中交通管理机构协同服务是在民用无人驾驶航空器飞行过程中，为运行人与相关空中交通管理机构之间提供的双向数字化交互服务；（b）民航空管管制空域范围以外的运行，空中交通管理机构协同服务主要将相关民用无人驾驶航空器的飞行动态数据转发至相关空中交通管理机构；（c）民航空管管制空域范围以内的运行，空中交通管理机构协同服务主要将相关民用无人驾驶航空器的运行动态信息转发至相关民航空中交通管理机构，并将民航空中交通管理机构的空中交通服务指令和信息转发至运行人。”可见，提供协同服务无人驾驶航空器航行服务提供方需要承担起“传声筒”的角色，保证无人机运行人和民航空中交通服务机构之间的实时信息互通。通过协同服务，在管制空域内外，民航空中交通服务部门都能够第一时间获得无人机运行的实时数据，并可以在无人机进入管制空域与有人机融合运行时通过协同服务提供方为无人机运行人提供服务指令和信息。无人驾驶航空器航行服务提供方和协同服务类别的引入能够改善无人与有人空中交通服务体系技术基础差异和组织架构差异带来的信息交流不便和组织困难。

（三）有人与无人机在民用机场融合运行尚存困难

根据《条例》第19条第1款，民用机场及周边一定范围内的区域上空属于管制空域，未经空中交通管理机构允许，无人机不得运行。由于民用机场作为有人机进行起降和上下客货等作业的场所对运行安全具有极高的敏感性，《条例》对涉及民用机场空域的无人机运行采取严格管控的态度。如需在民用机场进行有人与无人机的融合运行，首先，无人机操控员必须依照《条例》第22条规定取得空中交通管理机构许可，并依照无人机的重量级别遵守适航管理要求和运行高度限制。其次，无人机操控员还需依照《条例》第26条和第27条在运行前指定时间向空中交通管理机构递交飞行计划并获得批准。最后，无人机操控员还需依照《条例》第24条保证无人机在运行时向无人机一体化综合监管服务平台报送无人机识别信息。《条例》虽然规定了无人机在诸如机场等管制区内运行的条件和批准程序，但并未规定空中交通管理机构如何协调有人机与无人机在机场空域内及地面上的融合运行，也未规定空中交通管理机构如何协调有人与无人空中交通管理体系的差异。

中国目前广泛应用的无人机信息服务管理系统是由民航局推出的“无人驾驶航空器空管信息服务系统”（Unmanned Traffic Management Information and Service System，UTMISS）。该系统能够实时汇总并展示已经登记注册的无人机运行状态，并能够为无人机驾驶员提供动态监视、飞行计划风险评估和预测、飞行计划申请、空域信息提供、航线规划、历史数据查证等多种类型服务，但此系统基于互联网平台，在技术上与有人空中交通服务系统并不兼容。在机场的融合运行场景中，空中交通管理机构需要同时通过不同的空中交通服务系统监管无人机和有人机的运行。空中交通管理机构因此需要明确无人与有人空中交通服务系统各自的职责边界，并建立无人与有人空中交通服务系统之间的信息沟通渠道。及时的信息交换能够确保无人机操控员可以及时通过一体化监管平台获得有关区域内有人机运行风险的提示，空中交通管理机构能够实时监管机场空域内有人机与无人机的运行情况。

本文认为，在无人与有人空中交通服务系统间的信息交换程序建立之前，可以采取空间和时间方面的隔离措施，实现无人机在民用机场运行。在空间方面，可在获得空中交通管理机构许可的前提下划定专门由无人机运行的机场管制空域和地面运行区域，避免有人与无人机在机场的同一空间区域运行。在时间方面，可通过规制有人与无人机在民用机场的运行时间段，避免有人与无人机同时在民用机场运行。在保证运行安全的前提下试点无人机在民用机场的运行有助于空中交通管理机构了解无人机在机场运行所需技术条件，也有助于在未来有人与无人空中交通服务体系实现实时信息互通之前发现潜在的运行风险并采取防范措施。

（四）利用现有联合政务信息平台推进无人机信息监管整合

轻小型无人机由于尺寸小和重量轻的缘故，消费者可以直接通过一般市场购买，因此对于轻小无人机运行许可的管制除涉及民航空中交通管理部门外，也需要地方政府和公安机关的配合和协同管理。《条例》第23条第2款规定：“空中交通管理机构和民用航空、公安、工业和信息化等部门、单位按照职责分工采集无人机生产、登记、使用的有关信息，依托无人机一体化综合监管服务平台共享，并采取相应措施保障信息安全。”可见《条例》项下的“无人机一体化综合监管平台”应当能够实现民航、公安、工业和信息化等部门单位之间的各类无人机数据互通。根据目前的实践，地方政府部门和公安机关往往建立了自己的轻小型无人机登记管理系统。这些登记管理系统与民航建立的无人机信息管理平台并不互通，导致空中交通服务提供和空域管理的协调工作较难开展。例如，上海市公安局颁布的《关于加强民用无人机等“低慢小”航空器安全管理的通告》第2条和第3条，要求无人机操控员在飞行前分别通过民航管理部门的信息登记系统，和上海市的无人机管理服务系统进行信息登记。可见，在这种情况下，民航管理部门信息管理系统和上海市地方无人机信息管理系统信息还未实现互通，需要用户进行二次登记。

相较而言，深圳市依据《深圳市民用微轻型无人机管理暂行办法》第4条和第6条的规定，依据“保障安全、服务发展、协调联动”的原则，明确深圳市政府对无人机管理工作进行统一领导，明确各部门管理职责，建立与飞行管制部门、民用航空管理部门、空中交通管理部门的信息共享和协调联动机制。在2019年，深圳市建立了中国首个空军、民航、地方政府三方数据联通的管理平台，将用户的操作申请及无人机飞行状态数据三方同步，极大方便了用户进行飞行活动申请，也为空中交通服务提供和空域管理的协调工作提供了信息同步的基础。海南省于2020年采取了相同的做法，以地方政府为依托建立了跨部门的无人机信息监管平台。深圳和海南的做法证明了通过地方政府搭建平台进行空军、民航、地方政府（军、民、地）进行信息共享的可行性，对于建立多方数据联通监管平台的先进经验也适合在全国范围内推广。

2023年7月初，上海市将无人机实名信息登记和飞行计划登记服务上线市政府的一体式政务信息服务平台“一网通办”和“随申办”应用程序。作为上海市政府的一站式政务信息服务品牌产品，“一网通办”平台有良好的基础和潜力发展，可以成为上海的地方军、民、地无人机信息联动机制的登记信息收集起点。上海市政府可以借助“一网通办”的既有平台推进无人机登记信息的收集和与其他监管机构的共享，为未来建立军、民、地协同的无人机的空中交通服务与空域管理建立信息互通的渠道。可见，由于有人与无人空中交通服务体系的技术基础存在差异，实现有人与无人空中交通服务体系的融合尚需时日。一些地方政府正在积极尝试探索军、民、地三方针对无人机运行“齐抓共管”的信息互通机制，并形成了宝贵的实践经验，对建设无人机一体化综合监管服务平台具有推动作用。

结语

随着中国民用无人机产业的快速发展和民用无人机产业运用场景的快速拓展，无人与有人机共享空域、共享机场运行的需求逐步浮现。国家和地方立法已经表明中国对无人机运行的规制已经从仅允许隔离运行转向分级分类管控、允许部分融合运行场景。2018年民航局颁布的《征求意见稿》首次明确允许了融合运行，并确立了无人机空域管理和融合运行的基本空中规则。2023年国务院和中央军委颁布的《条例》在《征求意见稿》的基础上进一步优化了无人机空域管理规则，首次以“负面清单”的方式划设轻、小、微无人机适飞空域，大幅提高了低风险无人机飞行活动的空间。《条例》还细化了开展融合运行活动的条件，并优化了融合运行的空中规则。由于无人和有人空中交通服务系统存在技术差异，导致两种系统之间信息互通存在困难，但无人驾驶航空器航行服务提供方和协同服务类别的引入为改善无人与有人空中交通服务体系技术基础差异和组织架构差异带来的信息交流不便和组织困难提供了潜在的解决方案。针对在机场开展无人与有人机融合运行的场景，目前实践尚缺乏协调无人与有人空中交通服务系统信息互通的机制，也缺乏推进部门间无人机信息监管整合的手段。深圳、海南、上海地方政府正在积极尝试探索军、民、地三方针对无人机运行的信息互通机制，形成了宝贵的实践经验，对建设无人机一体化综合监管服务平台具有推动作用。在“低空经济”蓄势待发的当下，促进无人机技术发展的同时也应持续推进制度建设，推动各部门协调联动、齐抓共管，保障无人与有人机融合运行的安全、有序。