摘要：城市工作已经在党和国家工作全局中处于举足轻重的地位。党的城市工作经历的三次重大转化显示出党的工作重心转换与城市工作展开有着紧密关联。新中国成立前后，党的工作重心向城市转移，如何接管城市、巩固政权，成为城市工作的主要内容；改革开放后，党和国家的工作重心转向经济建

杨雪冬等：论党的工作重心转换与城市工作的展开

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摘要：城市工作已经在党和国家工作全局中处于举足轻重的地位。党的城市工作经历的三次重大转化显示出党的工作重心转换与城市工作展开有着紧密关联。新中国成立前后，党的工作重心向城市转移，如何接管城市、巩固政权，成为城市工作的主要内容；改革开放后，党和国家的工作重心转向经济建设，如何发展城市、推动改革开放，成为城市工作的主要内容；新时代以来，党和国家的工作围绕中国式现代化的实现展开，以“人民城市”为理念如何治理城市成为城市工作的重心。城市工作作为党和国家工作全局的组成部分，随着党的工作重心转换而不断拓展深化，也因应着城市化的加速和城市形态的变化等城市工作展开的实际场景和基本对象的调整不断丰富提升。这种全局重心与局部工作的关系，也同样适用于理解党在其他领域工作的拓展。

城市和农村是党和国家各项工作展开的两大场域。习近平总书记在中央城市工作会议上指出：“农村工作和城市工作是各级党委工作的两大阵地，二者相辅相成、缺一不可。‘三农’工作是全党工作的重中之重，城市工作在党和国家工作全局中举足轻重。”确定中心工作，围绕中心工作安排工作布局，是党创造的优秀治理方略。城市在党和国家工作布局中位次的变化，生动说明了这种中心化治理方略的具体展开和实际效果。毛泽东曾在《关于领导方法的若干问题》中明确提出，“任何一个地区内，不能同时有许多中心工作，在一定时间内只能有一个中心工作……必须考虑到该处的斗争历史和斗争环境，将各项工作摆在适当的地位；而不是……形成很多的‘中心工作’和凌乱无秩序的状态”。党的城市工作经历了三次重大转换：第一次是新中国成立前后，党的工作重心向城市转移，建设城市作为城市工作的重心；第二次是改革开放之后，党和国家的工作重心向经济建设转移，发展城市成为城市工作的中心；第三次是党的十八大以来，党和国家的工作重心向实现中国式现代化转移，以“人民城市”为理念发展和治理城市成为城市工作的重心。正是党对城市、城市化和城市工作的认识不断深化、实践不断丰富，确保了人类有史以来最大规模城市化快速而健康推进，成功走出一条富有中国特色的城镇化道路。回顾党的城市工作重心转换，辨识出城市工作展开的方式，既有助于更清晰地认识城市工作与党和国家工作全局的关系，也有益于更系统地总结不同时期城市工作的经验，进一步推动新时代城市工作高质量展开。

一、第一次转换：接管城市与建设国家

中国共产党是一个在城市中建立、在农村中发展壮大的政党，在领导农村、组织农民、动员农村资源进行军事斗争方面积累了丰富的经验，形成了一套成熟而有效的农村工作方式，但夺取作为敌人主要根据地的城市，始终是“革命的最后目的”。随着抗日战争的不断胜利，接管城市开始进入党的决策日程。1944年6月，中共中央《关于城市工作的指示》，第一次提出“必须把城市工作与根据地工作作为自己同等重要的两大任务”。同年9月，中共中央《关于建立城市工作部门的指示》，要求“地委以上各级党部须立即建立城市工作部，在党委与上级城市工作部领导下，专门负责管理城市及交通要道工作，不兼其他任务”。

从1945年4月召开的中共七大开始，党为城市工作的展开积极做着思想和理论上的准备。曾经长期在白区城市工作的刘少奇、彭真等人对于城市的特征和党的城市工作如何开展有着较为深入的论述。在中共七大上，时任中共中央组织部代理部长、中共中央城市工作部部长的彭真在发言中专门讨论了以城市为中心建立新的秩序带来的挑战。在他看来，尽管党的一些成员不乏城市生活和工作经验，但是对于整个党来说，“夺取城市与掌管城市，从乡村转变到城市”，是“一个新的课题”。他详细分析了城市与农村的差异及其对党的工作提出的要求。首先，城市人口集中、流动性大、结构复杂，农村人口分散、流动性小、比较凝聚；其次，城市的经济完全商品化，农村是半自给自足经济；第三，城市的公共品保障要求更高，比如粮食、燃料、饮水等；第四，城市工作的内容、形式以及方法也不同于乡村，比如统一战线、群众工作、文化教育等。因此，“一切都需要从工作中不断地学习”。

在占领东北、华北部分城市的过程中，都曾出现过用暴力方式破坏城市生产秩序的行为，一度造成城市生产生活的混乱。中共领导人及时总结经验，对于如何接管城市逐渐形成了更为清晰的认识。1947年9月，刘少奇在城市工作会议的讲话中强调，“进城之前要有准备，进城之后要有纪律”。他提醒道，“不要以为进大城市是好事”，搞得不好“会发生‘人心思蒋’的”。在11月占领石家庄后，中共中央工委及时总结经验，形成了《关于收复石家庄的城市工作经验》的正式文件，并上报中共中央。1948年2月25日，中共中央发出《关于注意总结城市工作经验的指示》，指出“像石家庄这样重要的经验”，“必须引起全党注意”。刘少奇明确提出，“要在石家庄摸索出管理大中城市的经验，为全党工作重心从农村转向城市提供样本”。

为了顺利接管越来越多的大中城市，1948年中央政治局“九月会议”后，中央城市工作部改名为中央统一战线工作部，负责更多内容的解放区工作，明确中央政策研究室负责解放区城市和农村各项政策，要求军队干部要迅速学会管理城市，成为接管城市的“工作队”。1949年3月召开的党的七届二中全会，标志着党的工作重心正式转向城市。毛泽东在会议上指出，“从现在起，开始了由城市到乡村并由城市领导乡村的时期。党的工作重心由乡村移到了城市”。

党的七届二中全会后，刘少奇从4月10日到5月7日赴天津进行了近1个月的调研，在座谈和演讲中较为系统地阐述了中共城市工作的基本思路。首先，城市的主要功能是生产性的、不是消费性的，因此从接管城市第一天起，就要着眼于城市的生产恢复和发展，这是城市各项工作的中心。刘少奇在4月24日天津市干部会议上的报告中指出，“今后的问题是如何管理好天津，要通过管理、改造、发展，把消费的城市变为生产的城市，变为新的、生产的、人民的天津”。其次，将群众组织起来是城市工作的重要内容。城市人口聚集，社会阶层多样，既要依靠工人阶级保证生产秩序的正常，也要将广大群众组织起来、教育好，并维护他们的利益。只有将群众组织起来，提高他们的认识水平，才能进一步巩固好新的政权。再次，城市工作体制具有集中特征。刘少奇多次强调，“在城市工作中要彻底转变农村的工作方式,不要用农村的工作方式来管理城市”。他认为，城市工作的特点是集中领导，要在行政层级、部门设置、领导方式等多方面，贯彻好集中领导的原则。在刘少奇、彭真等人的建议和推动下，取消了按照农村方式设置城市各级政府的方式，明确了区、街道与市的关系，将街道设置为派出机构，理顺了各层级政府的关系。最后，城市工作与农村工作要统筹开展。在党的七届二中全会上，毛泽东就明确指出，工作重心的转移，决不可以“丢掉乡村，仅顾城市”，而是“城乡必须兼顾，必须使城市工作和乡村工作，使工人和农民，使工业和农业，紧密地联系起来”。刘少奇也在发言中说，“我们要有城乡一体的观点。要以城市工作为重心来领导全党工作。‘单打一’的做法必须改变”。

新中国成立后，正式开启了由城市领导党和国家各项工作的进程。党的城市工作具有以下几个特点：首先，城市工作的思路和方式深受苏联和冷战格局的影响。在全国各项工作都“以苏为师”的背景下，城市工作也不例外，无论是城市化道路选择，还是城市规划、城市管理做法等，都“一边倒”地向苏联学习，尤其在重点城市的建设上，更是如此。1957年，邓小平在一次讲话中很生动地谈到了这点：“我们也要学习世界上一切先进的经验，世界各国，包括美国在内，有先进的东西我们也要学。但首先是学习苏联，因为现在只有苏联和其他兄弟国家帮助我们，美国对我们搞禁运嘛！”冷战格局对城市工作的影响，突出表现为将重点城市建设向东北和中西部布局、优先发展重工业。“一五”计划时期动工的694个大型项目中，472个在中部和西部，占68%，222个在东部，占32%。“原子战争”始终是决策者考虑城市布局发展的重要因素。

其次，确定了以工业化带动城市化的基本思路。将我国迅速从一个农业国建设成为一个工业国，是党发展国家的基本目标。重点工业项目的安放，也代表了城市化发展的重点。156个项目中的79%都放在了西北、西南和东北等内陆地区。新中国成立后城市化率的提升，重要原因之一是中西部城市的发展。到1958年底，全国城市化率已经从1949年的10.64%上升到16.2%。由于工业化先于城市化，城市工作缺乏协调，城市规划落后于城市建设，城市尤其是新兴城市，难以为工业发展提供更全面支持的问题就暴露出来。“一五”计划开始后，一些重点城市纷纷向中央报告城市建设落后于工厂建设的突出问题，例如中南局在对城市建厂工作建议的请示中指出，“现在国家建设中存在着一个极大的矛盾，就是工厂建设有计划，城市建设无计划，工厂建设有人管，城市建设无人管”。1954年8月11日，《人民日报》发表“贯彻重点建设城市的方针”的社论，提出“必须首先集中力量建设那些有重要工程的新工业城市……必须有近代的公用设施来与之相配合。这类城市应该是全部城市建设工作的重点”。1955年，薄一波在全国党代会上发言中也提出，“城市建设落后于工业建设”，是当时城市建设的三个突出问题之一。

再次，构建起城市工作开展的制度架构。规划、建设和管理是城市工作的基本内容，需要具体的制度安排来支撑落实。1956年，城市建设总局改为城市建设部，主管全国城市建设和规划工作。同年4月，在全国城市规划座谈会上，建设部提出凡是有建设的城市都要有规划，要搞远景规划、区域规划。城市管理体制的实质是政权在城市如何组织的问题。伴随着单位体制的确立和城市政府职能的明确化，城市管理体制也逐步建立起来。接管城市后，各地公安派出所在一定程度上承担了城市最基层政权的管理职能。尽管设立在城市中的党政军机关和企事业单位成为城市人口的主要承接者，但依然有许多没有组织起来的居民，如何将这些居民组织起来就需要建立专门的制度。1953年，时任北京市委第一书记的彭真向党中央提交了《城市应建立街道办事处和居民委员会》的报告，提出“仍有很多不属工厂、企业、学校、机关的无组织的街道居民，这种人口在有的城市中，甚至多至百分之六十以上。为了把街道居民逐步加以组织并逐渐使之就业或转业，为了减轻现在区政府和公安派出所的负担，在很多城市中，除建立居民委员会外，还需要设立市或区人民政府的派出机关，我们的意见是设立街道办事处”。他认为，“城市街道不需要再建立一级政权。因为城市的许多工作都是需要集中统一处理的，不宜分散进行，如街设街政府，就很容易政出多门”。1954年12月，全国人大常委会正式通过《中华人民共和国城市街道办事处组织条例》和《中华人民共和国城市居民委员会组织条例》，城市管理体制在全国统一起来。在毛丹看来，“实施街居制的直接成果是通过体制化的群众积极分子中间机构实现了对居民区最大限度地组织和统合，居民区迅速成为在基层政权之下用居委会、居民小组单一方式组织管理的基层社会”。

在苏联的示范、计划经济体制的驱动，尤其是冷战对抗升级的影响下，党对于城市性质功能的认识存在简单化的风险，在城市化道路的选择上过度强调以工业化尤其是重工业化为中心来布局城市、建设城市，并为此设计实行了一些割裂城乡关系、优先保障城市的制度设计，导致的后果是城市的能力难以承担城市人口的快速增长。1962年、1963年，中央两次召开城市工作会议，研究解决当时城市发展建设任务面临的种种困难，确立了控制城市发展速度、缩小城市规模的城市化总基调。进入1960年代，工业系统不完整和农村提供的农产品供给不足，城市运转困难，城市工业衰退，城市化进程陷入停滞和倒退，城市工作陷入动荡。因此，在1950至1980年的30年中，相对于全世界城市人口的比重由28.4%上升到41.3%，发展中国家由16.2%上升到30.5%，中国大陆仅由11.2%上升到19.4%。

曾任城市建设部部长的万里在1986年全国城市建设会议上的讲话，深刻剖析了当时对于城市和城市化的两个认识误区。一是把城市单纯地看作是工业基地而没有认识到城市应该具有多种功能。二是在“左”的思想干扰下，对城乡关系的错误认识以及导致的政策失误。他说：“那时的生产力本来还很低，却急于提出消灭城乡差别。而解决这个问题，又不是去积极发展城市，以城市带动农村，提高农村的水平，而是抑制城市的发展，人为地拉平城乡差距。这样一来，城市得不到充分发展，不具备多种功能，经济发展也受到限制。”

二、第二次转换：城市作为改革开放的引擎

1978年召开的党的十一届三中全会决定将党工作的着重点转移到社会主义现代化建设上，由此开始了波澜壮阔的改革开放事业。在此后多个场合，邓小平等党和国家领导人反复强调“经济工作是当前最大的政治，经济问题是压倒一切的政治问题。不只是当前，恐怕今后长期的工作重点都要放在经济工作上面”，“集中力量把经济搞上去，实现中国的现代化，本身就是最大的政治”。随着党的工作重心的转移，城市的重要性进一步凸显出来。如果说为了迎接新中国成立，党的工作重心第一次转移是将党领导国家建设的工作场景从农村转移到城市，那么第二次转移的目的则是如何在国家发展事业中进一步发挥城市的引领带动作用，城市不仅是党领导国家各项工作的主要场景，更是各项事业发展繁荣必须依靠的主体。因此，在这次转移中，如何激发城市的能动性和创造性，释放其经济政治社会文化综合功能，就成为城市工作的主要内容。

这种变化首先是从对城市认识的调整开始的。1978年3月，在党的十一届三中全会召开之前，国务院召开第三次城市工作会议，4月，党中央批转了这次会议制定的《关于加强城市建设工作的意见》，明确“全国的大、中、小城市，是发展现代工业的基地，是一个地区政治、经济和文化的中心，是巩固和发展工农联盟，实行无产阶级专政的重要阵地”。同时，还提出了控制大城市规模、发展中小城镇的城市工作基本思路等7个方面的城市工作方针、政策，“这在往后30年的城市建设和发展中，发挥了纲领性的指导作用”。对城市建设的重视除了发展经济的考虑外，还在于当时有大批知青返城，需要为他们提供工作岗位和生活保障。在这个过程中，城市内部的经济主体增多了，经济活动随之活跃起来。

农村经济体制改革全面展开后，改革的重点转向城市。之所以城市成为改革的重点，根本原因在于经济体制的主要目的是破除高度集中的旧体制的束缚，通过放权让利的方式解放生产力。城市既是计划体制的堡垒，也是打破行政条块分割，扩展深化经济联系的枢纽。1980年9月，国务院体改办向中央提交的《关于经济体制改革的初步意见》中提出“把按条条、块块组织经济活动，改为通过经济中心来组织经济活动。在全国范围内形成若干个以工商业比较发达的大城市为依托的经济中心。每个大的经济中心的周围，可以有若干以中小城市为主体的中小经济中心，与其他中小城镇和农村相联结”。这样，就形成了20世纪80年代改革的基本思路，即“克服条块分割、区域封锁的弊端，必须走以城市为中心，统一组织各种经济活动，逐步形成跨行业、跨地区经济网络的道路”。

从1981年起，国家开始选择中小城市进行城市经济体制综合改革试验。1984年10月，党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，从政治的高度和国家发展的总体布局出发，给予城市更全面的定位，“城市是我国经济、政治、科学技术、文化教育的中心，是现代工业和工人阶级集中的地方，在社会主义现代化建设中起着主导作用”。同时指出，“要充分发挥城市的中心作用，逐步形成以城市特别是大、中城市为依托的，不同规模的，开放式、网络型的经济区”，并对城市政府的职能做了更明确的要求，城市政府应该集中力量做好城市的规划、建设和管理，加强各种公用设施的建设，进行环境的综合整治，指导和促进企业的专业化协作、改组联合、技术改造和经营管理现代化，指导和促进物资和商品的合理流通，搞好文教、卫生、社会福利事业和各项服务事业，促进精神文明的建设和创造良好的社会风气，搞好社会治安”。尤其，还着重强调了城市工作与国家整体工作的关联，“城市政府还应该根据国民经济发展的总体要求和当地的条件，做好中长期的经济和社会发展规划”。

1985年4月，国务院主要领导人在武汉发表《搞好城市改革，发挥城市功能》的讲话，较为全面阐发了对城市的认识，“不能把城市单纯看成工业基地，而是具有多种功能作用；城市不能单纯为自身服务，还要为整个经济区服务；考核城市的工作，不能单纯地看其工业总产值，还要看其辐射面的大小和吸引力的强弱”。万里在1986年全国城市建设会议上，更具体指出，城市除了作为工业生产基地，还有贸易中心、金融中心、交通枢纽、信息中心和科技、文化、教育中心等多种功能。城市的生气和活力，来自多种功能的发挥。因此，“必须牢固树立城市具有多种功能的现代观念，这关系到改革能不能成功，实现‘四化’的步伐能不能加快，能不能在本世纪末达到小康水平这样一些根本性的问题”。到1987年2月，全国共有72个城市确定进行经济体制综合改革试点，包括了除京、津、沪以外的所有特大城市和60%左右的大城市。

在国家赋予城市更高期待更多使命的同时，城市作为经济发展的主体性也确立起来，更加主动地谋划当地发展，创造性地利用制度空间、政策条件。在这个意义上，改革开放新时期党的城市工作的鲜明特点是，城市从作为城市工作的载体转变为城市工作的主体。不同类型的城市，不仅是党和国家各项工作的执行者，更是在改革开放格局中，主动利用自身条件，争取包括来自上级、市场和国外的各种资源实现快速发展的行动者。由此，城市成了市场经济发展的载体、对外开放的平台，城市在各个领域的相互竞争和相互学习，激发了制度活力，推动了国家的整体发展。尤其进入1994年分税制改革后，各级地方政府有了更强烈的发展激励，经营城市、提高城市竞争力成为各类城市发展的共识。从1978年至2012年，中国城市化率由17.92%提升至52.57%，城镇人口由17245万增长至71182万，城市数量由193个扩张至657个。

随着城市主体性的确立，如何规范城市发展、如何管理好城市，成为党的城市工作的两个主要内容。前者的本质是中国城市化道路的选择问题，后者则是城市管理体制改革问题。对于中国究竟走优先发展哪种规模城市的城市化道路的讨论，深受经典马克思主义关于解决城乡差别的社会发展理念和20世纪60年代为应对城市快速扩张而压缩城市的实践影响。因此，改革开放一开始，就围绕城市规模大小产生了热烈讨论，形成了就地转移论、小城镇重点论、中等城市重点论、大城市重点论、大中小并举论、因地制宜论、两头重点论等多种观点。这些争论的核心问题是：哪种规模的城市更有助于解决庞大的农村人口的城市化问题，缩小城乡差距。费孝通先生主张的优先发展小城镇的观点在争论中占据了上风。之所以如此，一方面，这个主张汲取了新中国成立后通过重工业化带动城市化，以及许多发展中国家出现城市化病的经验教训，另一方面也符合当时农村改革先行的渐进主义改革理念。在费孝通看来，中国这个农业人口大国，“走从农村小城镇开始，逐步发展城市化的过程，必须自下而上地发展起多层次的犹如金字塔形的经济中心，以此来最大程度地减低高速现代化和都市化对整个社会的冲击和震荡”，“小城镇可能成为防止人口超前过度集中的蓄水池”。

1980年，国务院批转了国家建委举办的全国城市规划工作会议发布的《全国城市规划工作纪要》，确定了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展基本方针。1986年，“建市”标准调整后，县级市快速增加。1989年制订的《中华人民共和国城市规划法》第一次将“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”以法律形式规定为我国城市发展的指导思想。1993年全国村镇建设会议，确定了以小城镇为重点的村镇建设方针（见表1）。

尽管国家对于不同规模的城市发展有着总体方针和制度性约束，但是各级地方政府作为推进城市化的主要力量，会通过各种方式来加快本地的城市化，推动城市规模不断扩大。分税制改革后，各级地方政府有了发展本地经济更大主动性和积极性，城市化成为实现发展的重要路径和体现发展成就的重要形式。由于国家通过《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）把大部分土地收益权和支配权界定给了地方政府，特别是城市政府、地方政府第一次拥有了自己可以“经营”的产品。土地有偿使用制度和土地储备制度的建立为地方政府开启以地生财、以地融资的“经营城市”模式提供了制度条件和制度激励。以地生财的土地融资模式使得中国的城镇化发展进程进入快速发展时期。就大城市而言，采取了中心城区“退二进三”“退居进商”等方式，将人口向郊区转移。而许多地级中等城市，则利用行政区划调整权，通过“切块设市”“整县改市”“地市合并”以及“撤县（镇）设区”等方式扩大城市面积，增加城市人口。更为重要的是，在工业化和市场力量的驱动下，原来束缚人口流动的户口制逐渐弱化，大量中西部劳动力进入沿海城市，人户分离成为中国城市化的普遍现象，进而如何应对人口大规模流动带来的公共品提供、社会秩序维护等问题，成为城市管理工作的重要内容。

新世纪以来，随着城市化率的提高，城镇化战略被确立起来，控制大城市规模的思路开始调整，开始强调不同规模城市协调发展。2001年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》首次将城镇化战略提高到国家战略的高度，同时强调“循序渐进，走符合我国国情、大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路，逐步形成合理的城镇体系”，“发挥大城市的辐射带动作用，引导城镇密集区有序发展”。2002年11月，党的十六大报告指出，“要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路”。2007年10月28日，《中华人民共和国城乡规划法》正式颁布，废除了原《中华人民共和国城市规划法》第四条中关于城市发展方针的规定，未涉及城市规模控制有关内容。

规划、建设、管理城市是城市工作的基本内容，而管理城市又是城市工作的常态。在城市化不断推进的过程中，城市无论从规模、样态还是内外部关系上，始终处于变动之中，尤其是包括人口在内的各类资源的快速流动、大规模集聚及其由此衍生的风险，城市管理的内容不断增加，要求不断提高。在城市管理的制度安排上，1982年国务院机构改革中，新组建了城乡建设环境保护部，颁布了《城市市容环境卫生管理条例（试行）》，将城市建设与环境保护联系起来，城市内部的环境治理有了明确的负责机构。此后，专门负责城市规划建设的部门多次调整。2008年，组建了住房和城乡建设部，在制度上解决了城乡规划建设管理的“城乡分治”局面。在城市政权层级上，1980年全国人大重新公布了1954年的《城市街道办事处组织条例》，再次明确街道办事处是市或区政府的派出机关。之后，全国各地逐步恢复了街道办事处建制。1989年颁布的《城市居民委员会组织法》确定，居委会是城市居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。由此，在城市内部政权层级关系明确的同时，如何定位街道的职能、发挥街道的作用，如何实行居民自治、处理居委会与业主委员会的关系、建设城市社区，就成为城市工作的基本内容。2003年非典疫情的暴发，加之各类社会风险的衍生激化，应急管理、社会保障体制、风险管理等成为城市工作新的、更为紧迫的内容。

总的来说，党的城市工作适应了城市化率的快速提高，逐步构建起了适应市场经济、开放条件的城市工作格局，并对城市工作形成了一定的经验总结。城市工作涉及多项内容，其中矛盾很多，但归结起来“主要是处理好各单位、各部门的实际需要与城市全局合理部署的关系；处理好各方面当前现实的需要与实现长远目标的关系；处理好工业与农业、城市和农村的关系；处理好平时和战时的关系；处理好需要与可能的关系；处理好生产与生活安排的关系等”。因此，城市工作“一定要体现统一领导、统一建设的精神，体现兼顾城乡、兼顾工农业的精神，既要从现实出发，又要从全局长远着眼，努力避免片面性和局限性”。城市规模越大，人口越集中，各类组织越密集，通过统一化、协调统筹处理好各种关系就越具有挑战性。这些分析和判断，对于理解改革开放中城市工作的安排推进，尤其是出现的结构性问题，依然富有启发。

三、第三次转换：把城市作为国家治理

现代化的主战场党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，在继续坚持以经济建设为中心的同时，中共中央提出推进国家治理体系和治理能力现代化的目标，构建起党全面领导国家治理的制度体系，各项工作的开展更加突出顶层设计、整体推进。这是一种党的工作方式的重大转变。随着中国的城市化率超过50%，城市不仅是国家发展的重要主体，更成为国家治理现代化的主战场。如何更充分发挥城市在中国式现代化实现过程中的作用，成为党的城市工作的核心任务。

新时代党的城市工作有以下几个鲜明特点：

第一，对中国式城市化道路的推进和城市工作的展开作出了顶层设计。2013年11月，党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》确立了顶层设计作为全面深化改革的基本原则，随后通过设立领导小组（党的十九大后成立委员会）制订各领域改革方案等方式，将顶层设计原则具体化操作化。在这一文件中，明确了要“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进”。同年12月，中央召开城镇化工作会议；2015年12月，中央时隔近40年后再次召开城市工作会议，习近平总书记发表了讲话，明确了城市工作在党和国家工作全局中占据举足轻重的地位。两次会议及习近平总书记重要讲话对新时代城市工作进行了深刻总结和前瞻把握，是指导新时代城市工作的纲领性文献。此后，中共中央和国务院密集出台了与城市建设、发展和治理相关文件，明确了一些重要领域目标实现的时间表（见表2）。

第二，确立“以人民为中心”为中国式城市化和党的城市工作的核心价值。2013年，习近平总书记在中央城镇化工作会议上指出，“解决好人的问题是推进新型城镇化的关键”，要通过各项制度建设和政策创新，做好“农村富余劳动力和农村人口向城镇转移”，“把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务”。2015年，在中央城市工作会议上，习近平总书记生动地阐释了这个道理：“城市的核心是人，关键是十二个字：衣食住行、生老病死、安居乐业。城市工作做得好不好，老百姓满意不满意，生活方便不方便，城市管理和服务状况是重要评判标准。”2019年11月，习近平总书记在上海市考察时，首次提出“人民城市人民建，人民城市为人民”的理念，强调“无论是城市规划还是城市建设，无论是新城区建设还是老城区改造，都要坚持以人民为中心，聚焦人民群众的需求，合理安排生产、生活、生态空间”。城市不仅要有高度，更要有温度。在“人民城市”理念的指导下，在重视城市经济行政功能的同时，更加重视城市的宜居功能和文明传承功能。城市发展的历史让我们更加意识到，文化是城市的灵魂、城市是现代文明的窗口，延续城市文脉，不仅是城市经济发展的新增长点，而且是社会文明进步和国家软实力提升的重要环节，更是使历史和当代相得益彰的过程。正如习近平总书记强调的“根”的意识，“城市是一个民族文化和情感记忆的载体，历史文化是城市魅力之关键。古人讲，万物有所生，而独知守其根。中华文明延绵至今，正是因为有这种根的意识”。一个民族需要有民族精神，一个城市同样需要有城市精神。新时代的城市工作，是以历史自觉、大国担当发展城市这一人类文明成果。

第三，进一步明确了城市化和城市工作要遵循规律，尤其突出统筹治理。城市是一个集聚的空间、复杂的体系，涉及各种关系。2015年12月，习近平总书记在中央城市工作会议的讲话中，创造性地提出城市工作五个维度“统筹”思路，即统筹空间、规模、产业三大结构，提高城市工作全局性；统筹规划、建设、管理三大环节，提高城市工作的系统性；统筹改革、科技、文化三大动力，提高城市发展持续性；统筹生产、生活、生态三大布局，提高城市发展的宜居性；统筹政府、社会、市民三大主体，提高各方推动城市发展的积极性。城镇化作为一个自然历史过程，是各国发展必然要遇到的经济社会发展过程。无论是城市化，还是城市工作，都是系统工程，城市化的统筹协调要通过优化城市发展布局和协调城市化主要力量来实现。一方面，要根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，把城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。另一方面，要协调好市场和政府的关系、中央和地方关系。“既坚持使市场在资源配置中起决定性作用，又更好发挥政府在创造制度环境、编制发展规划、建设基础设施、提供公共服务、加强社会治理等方面的职能。”在央地关系的良性互动上，中央制定大政方针、确定城镇化总体规划和战略布局，地方从实际出发，贯彻落实总体规划，制定相应规划，创造性开展建设和管理工作，抓好落实与城镇化密切相关的财税、土地、政绩考核等领域的改革。

第四，在工作推进上，要充分发挥党把方向、谋大局、定政策、促改革的制度优势，不断创新城市治理，以高质量城市工作提升国家治理效能。习近平总书记特别强调了城市工作中的执行与工作效能问题，“在城市工作中，城市党委和政府是责任主体，要依据国家、省区市确定的目标和要求，制定本市现代化行动方案，明确总体要求、实施步骤、措施保证。街道、社区党组织是党在城市工作的基础，以建设服务型党组织为抓手，带动社区自治组织、社区社会组织建设，强化便民服务网络建设，多为群众办实事、办好事，通过服务贴近群众、团结群众、引导群众，实现‘人民城市人民建，人民城市人民管’”。随着城市规模不断扩大，城市系统越来越复杂，社会风险越来越集中在大城市，党领导的城市工作高度重视决策部署的科学性、风险防控的精准性、公共服务的便捷性，把公众参与、专家论证、风险评估等确定为城市重大决策的法定程序，增强城市抵御自然灾害、处置突发事件和危机管理能力，为中国式现代化的稳步推进提供全天候、系统性、现代化的智慧城市运行安全保障体系。是否具有一套制度完备、运行有效的城市治理体系，不仅影响着城市居民的生活品质，也直接关系着国家政治稳定和社会和谐的程度，关系着中国式现代化道路能否行稳致远。

第五，在推进城市化和开展城市工作上，更加重视发挥法治的作用。中国城市化进程显示，行政力量推动是中国城市化快速推进的重要原因，行政手段是城市工作开展的重要依靠，但不能单纯依赖，更不能滥用。习近平总书记在讲话中多次以举例的方式批评了一些地方在推动城市化和管理城市中的简单粗暴做法，“有些地方错误理解城镇化和城乡一体化，干了一些‘以城吞乡、逼民上楼’的事，严重损害了农民利益”；“一些领导干部习惯于用行政命令取代法治，动辄‘我说了算’、‘就这么定了’，违法违规干预城市规划、建设、管理，一些城市甚至出现‘一任书记一座城，一个市长一新区’的现象”；“一些地方大拆大建、争盖高楼，整个城市遍地都是工地”；“一些城市建设贪大求洋，一些干部追求任期内的视觉效果；一些城市漠视历史文化保护，毁坏城市古迹和历史记忆；一些城市教育、卫生、文化、体育等基本公共服务不配套，给市民带来极大不便”。他还剖析了这些问题形成的原因，“既与搞城市建设的经验和能力不足有关，也与一些干部急于求成、确定的定位过高、提出的口号太多有关。这既不符合城市发展规律，也不符合人民利益”。中国城市工作的顺利开展，关系到中国式现代化的稳步前进。坚持以人为本、科学发展、改革创新、依法治市，是走出一条中国特色城市发展道路的必然要求。

四、结论

回顾党的城市工作的发展，我们可以清晰地看到，作为党的工作全局的组成部分，它是伴随着党的工作重心转移转化而不断拓展深化的，同时随着城市工作展开的实际场景和基本对象——城市化的加速和城市形态的变化，党对城市和城市化的认识不断更新完善，城市工作的内容和方法不断丰富化系统化。这种变化表明，要理解和认识党的任何一项工作，都需要将其置于党和国家的工作全局之中，确定其位次和关系，也要考虑这项工作的对象和场景的变化，这样才能确保具体工作始终沿着正确方向不断推进。

在新中国成立前夕，党将工作重心转移到城市，是为了建立全国政权，由城市领导国家的各项建设。当时的领导人清醒地认识到城市与农村相比，工作更为复杂艰巨，对全党来说是一次大考。但是通过向苏联学习，及时总结经验，党不仅巩固了政权，构建了城市工作的基本格局，而且初步掌握了城市工作的规律。20世纪70年代末，党和国家的工作重心转移到经济建设上，通过发展市场经济，对内搞活对外开放，调动了各级地方政府的主动性，汇聚了推动城市化更多的积极因素，城市成为改革开放的引擎，中国的城市化进入快车道，城市工作的内容不断丰富起来，但发展经济的思维一直居于主导地位。新时代以来，中国的城市化已经达到了较高水平，对于中国式城市化道路的认识更加明确全面。在坚持以经济建设为中心的同时，党更加强调统筹治理，并将党的全面领导贯彻到国家治理的方方面面，因此，城市工作更加强调遵循发展规律、突出制度效能、彰显法治思维，更重视城市的生活宜居、文化创造和文明传承。

总之，正如习近平总书记所说，“城市地位越重要、作用越突出，我们越要保持清醒头脑”。在中国城市化的新起点上，要坚持以人为本、科学发展、改革创新、依法治市，转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，推进城乡一体化，走出一条中国特色城市发展道路。

【作者：杨雪冬、陈桢。其中杨雪冬系长安街读书会成员、清华大学政治学系主任】

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来源：长安街读书会干教