摘要：政府与市场在农业农村领域资源配置中的高效协同，是实现乡村全面振兴，保障国家稳定、促进经济发展与改善民生福祉的重要基石。本文通过梳理中国市场经济体制改革历程，对农业农村领域市场和政府协同机制的逻辑进行辨析，探讨两者边界，并提出了两者高效协同的解决方案。研究发现，

文丨李军 辛贤 中国农业大学国家农业农村发展研究院

原文载丨《农经》2025年第5-6期

摘要：

政府与市场在农业农村领域资源配置中的高效协同，是实现乡村全面振兴，保障国家稳定、促进经济发展与改善民生福祉的重要基石。本文通过梳理中国市场经济体制改革历程，对农业农村领域市场和政府协同机制的逻辑进行辨析，探讨两者边界，并提出了两者高效协同的解决方案。研究发现，第一，中国农业农村领域政府与市场协同机制的构建应立足于理论、实践与历史逻辑相结合。第二，在农业农村领域中，政府与市场在农业生产、交换、分配、消费环节应明确职能边界。政府应避免过度干预市场领域，以防扰乱信号、抑制效率；市场也不宜主导基础农产品及公共品供应，以免导致粮食安全风险、公共品供应不足及乡村文化缺失等。第三，为构建农村资源配置中的市场与政府高效协同机制，应明确市场与政府的立足点，市场应主要立足于其效益导向机制、激励性竞争作用以及需求导向性质，从而促进农业生产力提升与农业现代化转型；政府应主要立足于农业农村领域的基础功能和生态文化属性，从而保障粮食安全，推动农业现代化及可持续发展。

农业农村；资源配置；政府；市场；边界

处理好政府和市场关系，这是深化经济体制改革的核心问题。党的十八大以来，习近平总书记围绕政府和市场关系发表了一系列重要论述，为正确处理好政府和市场关系进而推进全面深化改革提供了根本遵循。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》围绕处理好政府和市场关系这个核心问题，强调构建高水平社会主义市场经济体制，形成了处理好政府和市场关系的重要理论创新。

中国特色社会主义市场经济是“有为政府”与“有效市场”相结合的经济（陈云贤，2019；高帆，2021；王蕴，2024),学者们对此问题的研究成果颇丰。除了从某一企业或产业等微观视角出发（江飞涛等，2018；雷玲等，2024；沈桂龙等，2024),研究更多聚焦在如何充分发挥政府“看得见的手”和市场“看不见的手”在资源配置中的协同效应。例如，洪银兴(2014)、郁建兴等(2017)、黄先海等 (2021)侧重于政府角度，强调在充分肯定市场对资源配置起决定性作用前提下，不能忽视政府的作用。钱文荣(2021)、黄祖辉(2021)等则侧重于市场角度，主要研究如何充分发挥市场作用。无论从政府角度还是市场角度，政府与市场的边界问题是根本且关键的。张晓晶等(2018)、黄季焜(2018)、王亚华等(2023)提出市场与政府互补协作、互相依赖的关系，探索政府和市场边界尤其重要。

政府与市场的边界问题并非一概而论。相较于其他领域，农业农村领域在中国具有不可替代的特殊地位，在推进市场经济建设进程中面临的困难更为复杂、挑战更为艰巨（郁建兴等，2009)。因此，将政府与市场边界问题聚焦于农业农村领域进行思考时，不仅要考虑到行业领域的特殊性，还应结合中国具体国情以及现行制度架构的特殊性。那么，在现有场域下，该如何聚焦市场与政府边界，辩证看待政府与市场的具体职能？如何有效发挥政府在宏观调控与政策制定的作用？如何构建政府与市场资源配置新格局，最终实现农村资源的优化配置与高效利用？了解这些问题对于全面推进乡村振兴，加快实现农业农村现代化，加快推进农业强国建设具有重要理论价值与现实意义。

一、改革开放以来“政府与市场”关系转变的基本脉络

习近平总书记指出，正确处理政府与市场关系是“经济学上的世界性难题”。改革开放以来，中国政府稳步深化和推进重要领域和关键环节的改革，不断对经济体制建设中政府与市场的关系进行探索，已有研究多将这一进程划分为三个阶段（李祥兴等，2018；严金强等，2019；尚延波，2022)。本文根据政府与市场在资源配置中的作用变化，以及相关政策和理论的调整进一步细分为四个阶段：第一，改革开放初期市场作用探索阶段(1978—1992年）；第二，社会主义市场经济体制建立和完善阶段(1992—2013年）；第三，市场经济体制深化和成熟阶段(2013—2017年）；第四，建立有效市场与有为政府的新阶段(2017年至今）。

第一，改革开放初期市场作用探索阶段(1978—1992年）。1978年起，中国逐步将市场纳入资源配置体系。家庭联产承包责任制为农村经济注入活力，推动了经济体制改革。1982年，党的十二大确立“计划经济为主、市场调节为辅”原则，引入市场机制。1984年，党的十二届三中全会提出“有计划的商品经济”，强化市场在资源配置中的作用，打破传统观念束缚，推动经济体制向更开放方向发展。在此指导下，中国市场化水平逐步提升，1978—1990年，中国农产品市场化水平从5.6%增长至47.82%（常修泽，1998)。同时，中国市场化改革进行诸多实践，例如鼓励乡镇企业发展，价格“双轨制”改革，企业承包制等。农村人均纯收入从1978年的133.6元增加到1991年的708.6元，增长了4.3倍，扣除物价因素，年均增长9.3%。

第二，社会主义市场经济体制建立和完善阶段(1992—2013年）。这一阶段确立了市场经济的核心地位，市场逐步在资源配置中占据主导性地位。1992年，邓小平同志发表“南方谈话”指出，计划与市场是经济手段，此观点对确立市场化改革方向起到关键指引作用。1992年10月，党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制目标。2003年，党的十六届三中全会提出完善社会主义市场经济体制的目标和任务，提出以人为本、全面协调的可持续发展观，指明经济社会发展方向。为适应经济全球化趋势，中国在1990年代末至21世纪初主动深化市场化改革，系统修订法律法规，推进国有企业改革，降低关税壁垒，扩大市场准入，2001年正式加入WTO后，更通过履行开放承诺推进国内市场化机制完善。2013年，中国平均市场化总指数增长至7.39,较1997年增长了一倍有余。此阶段，中国推出了一系列重要政策，对于促进农业发展、农村繁荣和农民增收起到了重要作用。2003年，中国农产品质量安全检测体系开始建立，同时进一步加强农产品批发市场建设，形成流通网络。2006年，中国全面取消农业税。2013年，中央“一号文件”提出了全面开展农村土地确权登记颁证工作的要求，引导土地承包经营权有序流转，发展适度规模经营。此阶段，中国农村经济整体素质和效益逐步提高，农民收入持续增长，农村居民人均可支配收入从1992年的784元增加到2012年的8389元，年均实际增长6.7%。

第三，市场经济体制深化和成熟阶段(2013—2017年）。这一时期，市场在经济运行中的核心地位进一步巩固，资源配置作用由“基础性”转变为“决定性”，其核心作用和影响力深入要素市场改革、产业结构升级及创新驱动战略实施等多个层面，并且同更好发挥政府作用成为一个整体（洪银兴等，2018)。2013年，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，正式将市场资源配置的作用由原来的“基础性”转变为“决定性”。2013—2017年，全国平均市场化总指数由7.39增长至8.05。这一时期，中国进一步推进政府职能转变，简政放权并优化服务，实行清单管理，减少直接干预，释放市场活力。中国取消了油菜籽、玉米临储政策，建立市场化收购与补贴新机制；同时，加大对粮食主产区的倾斜力度，转向补生态、补收入；推进集体经营性资产股份合作制改革，加快宅基地确权登记；发展适度规模经营，培育新型农业经营主体。这一阶段，中国粮食总产量、农民收入持续增长，农业结构不断优化，农业生产更加绿色，农田灌溉用水总量实现零增长，农业科技进步贡献率于2016年超过56%,农村居民人均可支配收入从2013年的9430元增加到2016年的12363元，年均实际增长9.5%。

第四，建立有效市场与有为政府的新阶段(2017年至今）。2017年以来，中国贯彻落实新发展理念，围绕农业供给侧结构性改革，扎实推进结构调整、绿色发展、创新驱动、深化改革，农业经济从增产导向转变为提质导向。2017年1月，习近平总书记在主持十八届中央政治局第三十八次集体学习时指出：“要坚持使市场在资源配置中起决定性作用，完善市场机制，打破行业垄断、进入壁垒、地方保护……”。2024年，党的二十届三中全会明确指出，“聚焦构建高水平社会主义市场经济体制、充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”,进一步明确了处理好政府和市场关系对于中国式现代化的重要意义。农村供给侧结构性改革深入推进，农业现代化水平提高，农产品供求关系得到改善。政府通过政策引导和财政支持，推动农业高质量发展，开辟投资新空间，促进农民增收。例如，加强“菜篮子”产品应急保供基地建设、强化防止返贫监测和帮扶等。市场在资源配置中发挥决定性作用，农产品市场化改革政策导向和优质优价市场导向更加明显。2017—2023年，中国农村居民人均可支配收入从13432元增长至21691元，年均增长率约为8.2%。政府坚持科学的宏观调控和有效治理，锚定建设农业强国目标，以学习运用“千万工程”经验为引领，确保粮食安全和防止规模性返贫，提升乡村产业、建设和治理水平，强化科技和改革双轮驱动，强化农民增收举措，努力推动“三农”工作持续取得新进展。

二、构建农业农村领域政府与市场协同机制的基本逻辑

政府与市场边界构建并没有普遍适用的最优模式，如果仅限于从政府与市场的概念层面出发对社会主义市场经济做出分析，极易落入二者对立的话语陷阱（蔡万焕，2017),农业农村领域更是如此。在不同的理论基础与国情下，不同国家拥有不同的历史背景、资源禀赋、经济体制与发展阶段。因此，构建具有中国特色的政府与市场的边界，需立足于马克思主义基本理论的重大突破、世界农业发展经验的历史规律与中国具体国情的实践需求。

（一）理论逻辑：立足于马克思主义基本理论的重大突破

如何在乡村建设中实现政府与市场力量的协同共进，始终是马克思主义者长期关切的核心命题。在将马克思主义中国化的具体实践过程中，中国共产党长期聚焦“三农”问题，致力于扭转中国农业生产落后与农民弱势的局面。探索新时代政府与市场协同作用的有效路径，正是这一理论与实践在农业农村领域的延续与发展。它在马克思主义基本原理及其中国化优秀理论成果的基础上，深刻总结党领导乡村建设与经济发展的百年经验，充分体现了时代需求和实践创新的动态变化。

第一，政府与市场协同发展是马克思主义经典作家的经验探索。马克思主义提倡计划与市场的辩证关系，通过对生产力和生产关系、经济基础和上层建筑的深刻洞察，为界定政府和市场在促进农业农村发展中的作用提供了理论框架。尽管马克思没有直接使用“市场经济”和“计划经济”的概念，但这一思想为列宁的实践提供了理论指导,对他的新经济政策发展的历史审视，也为当代社会主义国家在农业农村领域政府与市场协调发展提供了重要启示：社会主义国家不能完全排斥市场，过度强化国家计划经济会导致生产的低效与危机，政府应在规划与支持中发挥引领作用，同时充分尊重市场规律，以激活农村经济的内生动力，这体现了马克思主义关于市场与政府边界的能动性和灵活性（刘兵勇，2001)。

第二，政府与市场关系的动态调整是马克思主义中国化的理论成果。政府与市场在农业农村领域的协同，是推动中国农业现代化、农村繁荣与农民生活改善的关键。建国初期，中国农村经济基础薄弱，农业生产力水平较低，毛泽东同志提出“发展生产，繁荣经济，公私兼顾，劳资两利”的方针,政府通过土地改革、人民公社等一系列高度集中的政策，全面主导农业生产，虽然农村经济得到恢复，但市场机制的缺失制约了生产效率和农村活力。改革开放后，邓小平同志强调“以经济建设为中心”,提出“解放和发展生产力”。农村经济体制改革启动，市场机制被引入农业农村领域，政府和市场互补关系初步形成，推动了农村经济的快速发展。进入新时代，农村发展从解决温饱转向全面建成小康社会、推动乡村全面振兴和农业农村现代化的阶段。习近平总书记提出实施乡村振兴战略需“充分发挥市场决定性作用和更好发挥政府作用”。农业供给侧结构性改革作为现阶段“三农”问题的关键举措，明确了市场在资源配置中的决定性作用和政府的支撑保障功能，政府与市场的协同进一步深化。

总体来看，无论是马克思主义经济学理论还是西方经济学体系，均认同在市场经济框架下，市场机制对于资源优化配置的核心作用。当前中国发展阶段已超越单纯依赖资源投入的模式，在资源与环境供给的严峻挑战下，确保资源可持续利用，更凸显了依赖市场机制进行资源配置的重要性（洪银兴，2014)。党的二十大提出“充分发挥市场在资源配置中决定性作用，更好发挥政府作用”，市场作用由基础性上升到决定性。2024年，党的二十届三中全会进一步明确，要“聚焦构建高水平社会主义市场经济体制、充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”。为贯彻落实马克思主义的生产关系适应生产力发展的原则，在划定政府与市场的界限时，必须紧密贴合农业农村生产力的现状与发展需求。政策设计要既能够有效地激发农业生产的潜力，又能避免对市场机制的过度干预，从而实现政策支持与市场机制共同推动农业农村现代化和高质量发展。

（二）历史逻辑：立足于世界农业发展经验的历史规律

如何在农业农村发展中平衡政府保障与市场激励，实现两者的高效协同，是全球农业发展共同面临的课题。西方发达国家的市场经济模式较为成熟，可以汲取有益经验，避免潜在陷阱。需要注意的是，对其经验的总结不应单纯强调其市场作用与优势，即便是市场经济高度发达的国家，农业农村领域也普遍存在政府深度参与的情况。这不仅体现在市场机制运行的基础保障层面，更延伸至产业政策引导、风险防范体系构建等核心领域。因此，深入剖析世界各国政府与市场互动范式，对探索中国农业农村现代化进程中政府与市场的动态平衡具有重要启示。

欧美国家自由开放的市场经济模式为全球经济体制发展提供了重要参考，成熟的市场经济体制使政府仅通过制定法律、维护市场秩序和提供必要的公共服务来保障市场的正常运行（刘厚俊，2000)。然而，在相对弱势的农业农村领域，政府虽有参与，但仍显不足。以美国为例，自由竞争的市场环境下，面对农业生产的高成本、气候风险和市场价格波动时，大型农业企业的竞争优势越来越明显，挤压小型农场主难以生存，农民收入差距加大（何自力，2014)；同时，由于缺乏有效的政府支持，很多农业社区公共投资短缺，导致农村经济和社会服务发展滞后；此外，市场经济体制下，农业生产完全依赖于利润最大化，忽视了环境保护。“大规模工业化农业”生产方式导致土地退化、水源污染、农业化学品的滥用等问题，加之政府干预不足，环境保护法规较为宽松，企业为追求经济效益忽视了可持续发展问题。因此，欧美国家近年也逐步强化农业领域的政府干预。欧盟在2023—2027年农业改革中，延长了农产品价格波动时的政府收购和储存时间，并扩大覆盖产品范围（曾寅初等，2023)；21世纪以来美国政府日益深度干预的农业法案（孙天昊等，2024)。由此可见，适当的政府干预，尤其在农村基础设施建设、生态环境保护和收入分配调节等方面仍然有必要。

然而，过度的干预可能会矫枉过正，引发市场与政府关系失衡，对农业发展产生负面影响。例如，前苏联通过全面的农业集体化和计划经济模式，完全取消市场机制，短期内虽加强了国家对粮食的控制，但农业生产效率极低，资源分配僵化，甚至在部分地区引发粮食危机（李燕，2012)；阿根廷政府为保障粮食安全，长期对粮食价格和出口实施严格限制，同时征收高额税费，虽在一定程度上实现了国内供应稳定，但却削弱了农民生产积极性，农村经济长期低迷(OECD,2010)；印度政府也同样通过最低支持价格政策来保护农民利益，但对小麦和大米的价格补贴政策，仅提高了中农和大农的福利，未对小农增收作出贡献，同时还加重了政府财政压力(Das,2020)。此外，忽视市场规律的极端政策会扭曲市场，导致市场竞争不完全。例如，日本对大米市场实施直接管理价格制度，政府直接控制价格、管理购销和进口，控制大米市场的全部流通量；为了保护农业的稳定发展，日本通过价格保护政策和进口关税、配额等形成强有力的农产品价格保护，造成严重的价格扭曲，国内市场价格尤其是大米价格远高于国际市场价格，带来农产品贸易的不公（叶兴庆，2017)。

综上所述，政府与市场的关系必须根据国情与发展阶段进行动态调整。在市场机制激发活力，推动农业技术创新和生产效率提升的基础上，政府通过政策制定和资源引导保障农业领域稳定可持续发展。例如，欧盟的共同农业政策(CAP)通过稳定价格和补贴保障农民收入，同时推动环境保护和农村发展（曾寅初等，2023),实现了市场机制与政府干预的有效结合；在20世纪80年代中期，新西兰农业补贴造成的“农民对市场信号的反应减弱、资源没有得到有效利用、农场生产力下降”等损害已显而易见，政府取消大部分农业补贴（程郁等，2016),让市场主导资源配置，政府通过技术支持与基础设施，推动农业的高效发展与国际竞争力提升；荷兰依托政府的科技引导，大力发展温室种植和智能化农业，并借助市场力量形成完善的供应链与物流体系，成为全球第二大农产品出口国（肖卫东等，2015)。因此，站在全球视野审视西方国家的市场经济架构及其演变轨迹，从中提炼出具有参考价值的实践智慧，妥善规避“大市场、小政府”制度缺陷、有效处理农业农村领域市场竞争和产业协同间的平衡关系，才能更好地促进农业生产的现代化与可持续发展，为经济高质量发展注入新动能。

（三）实践逻辑：立足于中国具体国情的实践需求

市场并非孤立存在，而是深嵌于具体的时间、空间以及多重因素交织的复杂生态中。政府和市场的边界如何划分，关键看市场的状态（陆福兴，2021),而技术革新、经济动态、法律框架、政治导向以及历史文化积淀，共同塑造了市场的面貌（张宇，2014)。作为世界上最大的发展中国家，中国市场的运作更是独具本土特色，深受其辽阔地域、庞大人口基数、深厚文化传统、生产力水平差异、区域发展不均衡以及经济体制转型等因素的影响。因此，农业农村领域政府与市场的边界构建，需深刻立足中国具体国情，不能直接照搬他国经验做法或理论体系。

改革开放以来，中国农业发展取得了举世瞩目的成就，但也面临着诸多新挑战。特别是农业供给侧存在的结构性问题，其实质是政府与市场的边界不清、关系失衡，政府干预影响市场运行，导致农业供需结构失衡。习近平总书记强调，“我国农业正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，要坚持以农业供给侧结构性改革为主线，坚持质量兴农、绿色兴农，加快推进农业由增产导向转向提质导向，加快构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，不断提高我国农业综合效益和竞争力，实现由农业大国向农业强国的转变”。这就需要畅通农业供需通道，通过制度变革在激发市场活力的同时，政府监督为产品质量安全兜底，使农业供给不断满足市场需求的变化。

当前，中国农业农村领域市场发展面临两个主要问题：一是城乡市场协同不足。农业和农村发展面临的重要挑战之一是区域间发展不平衡的问题。城乡农产品市场流通阻隔，信息交流不畅，造成供销严重脱节，农村品质好、价格低的优质农产品很难进入城市市场。此外，农村仍普遍面临基础设施薄弱、科技支撑不足、人才流失等问题，致使经济发展相对滞后。二是农产品市场体制发展滞后。一方面，中国农业市场脱胎于高度集中的计划经济体制，多年来政府行政力量的脱贫帮扶，政府与市场的关系没有完全理顺，造成供给结构与需求结构出现脱节，影响市场供求关系和市场机制发挥作用，带来了农产品供给稳定性差、质量参差不齐等诸多问题（陆福兴，2021)；另一方面，中国小规模、分散的农业生产经营主体发育不良，在市场竞争中处于不利地位，难以有效应对市场波动和风险（阮文彪，2019),进而影响了农产品商品化和组织化程度的提升。此外，部分生产者认知能力不足，在市场中一味追求利润，过度使用水资源和农药化肥，导致土壤污染和生态环境恶化。因此，在当前农业农村的现实背景下，为保障农民利益和促进农业的发展，政府和市场需协同发力，缺一不可。

中国市场经济体制是在特定的社会历史条件下逐步形成的，需要持续创新探索，立足于当地实际，不断发展完善。市场调节的基础性地位是一方面，其相应存在的信息不对称、公共产品供给不足以及收入分配不平等问题，还需要政府发挥补短板、强弱项的作用，为市场主体和经济发展赋能。同时，在构建高水平社会主义市场经济体制的过程中，需严防政府越位与市场缺位的问题。

总之，政府与市场的协同发展不是偶然的，而是历史逻辑演进的必然结果，蕴含着经验的沉淀和时间的淬炼。在认识和推动中国市场时，一定要摒弃简单的“拿来主义”，要找到符合中国国情、符合市场特点的发展路径，从对其内在逻辑和外部约束的深刻剖析入手。唯有如此，才能保证市场经济沿着健康、平稳、可持续的轨道不断前进。

三、农业农村领域政府与市场的边界

自1766年亚当·斯密提出“看不见的手”理论以来，政府与市场间的关系反复被论证。20世纪30年代，凯恩斯与哈耶克围绕政府是否应干预市场展开激烈学术讨论，凯恩斯认为市场效率比较低，面对危机时政府应积极采取需求管理政策；哈耶克认为市场运行效率很高，政府干预会阻碍市场的自发调整，并为新的危机埋下种子。马克思认为，经济运行本质上是遵循客观规律的物质变换过程，这种规律性集中体现在生产、分配、交换、消费四个有机衔接的环节中。农业是人类最古老的产业形态，具有显著区别于工业、服务业的独特运行逻辑（郁建兴等，2009)。其生产活动不仅是经济再生产过程，更深深嵌入自然再生产链条，土地肥力、气候条件、生物周期等自然规律与市场供需、资本流动等经济规律相互交织。这种特殊属性使得农业农村领域的政府与市场关系协调更为复杂。科学界定二者在农业全链条各环节的职能边界，既是遵循马克思揭示的经济规律的必然要求，也是推动农业农村现代化的实践关键。

（一）生产环节：市场自主调整，政府引领保障

生产环节是经济运行的始端，在农业经济发展中起到决定性作用，直接关系到粮食和重要农产品的稳产保供。这一环节既要尊重市场对资源配置的基础作用，又需政府通过农业补贴、技术推广弥补市场、自然等领域的不确定风险带来的市场失灵。

市场的功能在于通过供求关系变化调整资源的有效配置，使生产满足消费者需求，提高生产效率。其中，价格是市场经济中的重要节点，不仅引导生产者根据市场变化调整生产决策，调节生产规模和种植结构，优化资源配置；生产者还可以根据市场价格判断产品的性价比，加快研发进程，进而带动整个行业发展。但是，市场机制面对外部冲击的响应能力较弱，难以有效解决农业生产活动产生的外部性问题。例如，近年来畜产品价格下跌导致畜牧业发展持续低迷，亟需政府从宏观层面进行指导管控。对此，农业农村部出台了系列文件，稳定肉牛基础产能。

政府的作用在于通过政策制定和执行带动基础设施建设，促进科技进步并承担风险管理的责任。农业生产具有周期性波动和自然灾害等不确定风险，仅依靠市场无法高效应对，为保障农业生产效益，需要依靠财政补贴、低息贷款、农业保险等方式给予生产者帮助和保护。为保障粮食市场的供应，2004年中国开始实施粮食最低收购价政策，宏观调控粮食价格。此外，政府还需加大农业基础设施的建设力度、农业技术研发的指导力度、农业技术示范推广的扶持力度等改善农产品生产环境，降低生产成本，提高资源利用效率。

总体来看，农业生产环节中，政府和市场之间不存在固定的分界线，分界线是随着经济社会发展、市场环境变化以及农业生产特征动态调整的。同时，由于农业生产的特殊性，市场难以抵御外部力量冲击，突破自身结构制约，无法有效应对农产品价格大幅波动、生态环境的负外部性以及农业生产的周期性和不确定性。因此，当市场失灵或存在外部性问题时，政府需要发挥自身的职能，适时地进行干预和调控；当市场健康发展时，政府应退居幕后让市场自主调节资源配置。

（二）分配环节：市场初次分配，政府再次分配

分配作为经济运行的中间环节，直接决定农业经济各主体可获得的物质财富量，不仅影响主体间的利润分配、资源配置，还关乎农业主体的权益和价值。在此环节，既要发挥价格机制对农业生产积极性的激励作用，又需政府通过转移支付、社会保障调节城乡收入差距。

市场的功能在于初次分配。坚持农村集体所有制，深入推进“三权分置”、坚持基本制度以及合理照顾农民利益、减轻农民负担，是保障农村稳定和发展的重要方面。对于农村经营性产业，例如大型农场、农业经营企业等，农民以劳动力、土地、资本等生产要素参与进来，并以贡献程度来获取报酬。对于这样的农村经营性产业，企业和农民之间形成紧密合作关系：一方面，企业为农民提供就业机会，增加收入来源；另一方面，农民为企业带来劳动力、土地等必要生产要素。这种合作关系促进农村经济发展的同时增加了农民收入。初次分配的过程中，企业要切实保障农民合法权益，公平合理地做好利益分配，充分发挥农民参与集体经济建设的积极性和创造性。

共同富裕是社会主义的本质特征。由于市场机制不能保证分配的绝对公平，可能会出现分配差距大的情况，导致社会资源分布不均，因此必须有政府介入，对第二次分配中出现的不公情况加以规制。在市场初次分配的基础上，利用税收、补贴和社会保障等手段缩小分配差距，使结果更加公平合理，维护社会稳定，促进农村经济发展。例如，中国陆续推进耕地地力保护、农机购置、适度规模经营、草原生态保护、动物防疫等补助政策，降低农民的生产成本和资金压力，减少农业生产的不确定性风险，提高农业生产能力。农村最低生活保障制度的建立，对低收入人口的基本生活兜底保障，确保社会底层群体能够维持基本生存需求。在第三次分配方面，政府通过引导财富流动，防止资源过度集中，避免发生资本垄断，进而推动农业的可持续发展。

总体而言，在分配环节，政府与市场之间并非简单的职能划分，而是执行层面的协作分工。初次分配由市场价格和供需关系决定资源配置，再次分配由政府保证机会公平、过程公平、结果公平，弥补初次分配中的失衡。

（三）交换环节：市场主导价格，政府宏观调控

交换是生产以及由生产决定的分配一方和消费一方之间的媒介要素，不仅决定农产品能否卖得出去，消费者能否买得到合意的农产品，还影响生产者下一期生产活动的决策调整。在此环节，既要依托市场形成合理的农产品价格，又需借助政府力量构建冷链物流、质量追溯等基础设施以降低交易成本。

市场的功能在于通过价格机制配置资源，在交换环节发挥决定作用。供求关系、产品质量、消费者偏好等因素是形成农产品市场价格的重要基础，价格信号引导生产者按照市场需求做出生产决策，协调生产与消费间的关系。市场主体通过相互竞争和技术创新，带动物流升级，使农产品可以更快地流向消费者，缩短市场的运转周期，提升资源配置效率。然而市场竞争存在信息不对称、外部性、交易成本高等问题，需要政府干预。

政府主要通过基础设施建设和市场环境优化推动农产品消费。农产品流通效率受到物流基础设施的制约，政府通过加大对公路、农村道路、仓储设施、冷链物流等领域投入，建设农产品流通体系，有效降低农产品的流通成本，提高流通效率。2023年和2024年中央“一号文件”均提出“推进电商直播基地建设”，2024年中央“一号文件”首次提出“实施农村电商高质量发展工程”，极大促进了农产品跨区域流通，显著提升市场供求匹配，优化农业生产消费结构。

总之，在交换环节中，政府与市场应各司其职、相互补充，让市场定价、政府定规。以市场供求关系形成的价格信号，引导农产品流通，充分发挥市场的资源配置功能；以政府规范监管弥补市场机制缺陷的同时，依靠基础设施建设节约成本、缩短流通周期，减少市场交易中的不平衡，降低双方的交易成本。二者协同作用，保障农产品在市场公平的基础上实现高效流通。

（四）消费环节：市场满足多元需求，政府促进消费市场

消费是保障经济顺畅循环的重要环节，是当期经济运行的最后环节，也是下一期经济运行的最初环节，不仅决定了消费者的购买行为，也为农业生产提供了根本导向。这一环节既要满足市场对多样化农产品的需求，又需政府通过标准制定、安全监管守护产品安全。

市场的功能在于通过价格和竞争机制来满足多方面的消费需求，并提高农产品附加值。其中，价格机制以市场价格为信号调节供求关系，消费者根据价格、质量、品牌等因素自主选择，倒逼生产者注重产品品质，开发优质优价的农产品，推动农产品创新和产业升级。例如，由于市场上绿色有机食品越来越受欢迎，开始有了更多针对不同消费群体的农产品种类，从而推动农产品的发展和品牌建设，促进农业产业的升级。然而，部分农产品生产者的市场信息比较闭塞，无法真正了解当前市场所需要的是什么，应该选择什么品种、什么样的价格和包装更能迎合市场。当市场交易主体中出现信息不对称、市场流通效率低等情况时，会导致资源无法得到有效配置。因此，政府的宏观调控尤为重要。

政府的作用在于有效弥补市场失灵，制定交易规则、监管市场行为，保证市场稳定和可持续性。一是政府建立农产品质量与安全标准，明确市场准入规则，严格把控产品质量，杜绝劣质农产品入市，维护市场秩序，保护消费者权益；二是通过宏观调控增加农产品消费数量，改善农产品消费结构。首先，解决价格歧视问题。因为相同的产品在不同的区域、市场、销售渠道可能会有不同的价格，导致城乡、地区之间的差别较大，消费者的购买权益受到一定限制，所以政府会出台相关的补贴或消费优惠的政策，让农民得到保障的同时也让市民获得实惠。在此基础上，通过农产品价格调控政策稳定基础农产品的价格，为低收入群体提供满足其生存需要的必需品。其次，政府推广健康饮食，普及营养知识，提高人们对营养、健康、绿色农产品的认知水平，使其产生更强的购买意愿。在人们对营养、绿色食品以及有机食品的重视日益增加的情况下，做好相关方面的教育宣传工作不但可以增强人们的健康意识，还可以促进农产品消费、推动农产品生产结构转型升级。

总体来看，消费环节中，市场的核心是通过价格机制和竞争机制来实现供需平衡，利用价格机制调节资源配置和消费者选择实现农产品消费升级；政府通过政策调控、市场引导、公共消费等手段提高消费需求、优化消费结构、弥补市场机制缺陷，进而刺激消费需求，推动市场良性发展。

四、农业农村领域市场与政府配置资源的协同构建

在2024年12月中央经济工作会议上，习近平总书记深刻总结新时代经济工作经验，提出必须统筹好有效市场和有为政府关系的重要论断，强调构建“放得活”“管得住”的经济治理新秩序①。当前，中国在农业农村领域构建有效市场和有为政府方面已取得显著成效。通过深化农村改革，推动土地产权制度创新，激活要素流动，完善农业支持保护政策体系，强化生态治理与乡村振兴融合，既取得脱贫攻坚历史性胜利和农民收入持续增长，又通过沙化治理、生态修复等工程促进农业可持续发展，健全农村社会保障网络，在保障粮食安全、提升农业现代化水平和改善农村民生方面取得显著成效。新时代，全面深化改革应以完善与发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化为总目标，精准把握制度演进规律。“以人民为中心”是马克思主义的世界观和基本立场。未来进一步深化改革，政府应当突破传统物质资源配置的思维，将促进农民全面发展、提升农民生活品质、实现共同富裕作为改革发展的主要目标。通过进一步优化资源配置，推动农业增效、农民增收、农村繁荣，让改革发展成果更多更公平惠及广大农民群众。

（一）发挥市场主导作用，驱动农业农村现代化转型

市场决定资源配置指的是依据市场规则和价格信号来配置资源，从而实现个体效益与效率最优化（洪银兴，2014)。在农业农村领域，应充分发挥市场主导作用，提高农业生产力，促进农业现代化转型。

第一，充分发挥市场的主导作用，推动农业生产率提高和农业现代化转型。应以市场需求为导向，促进农业农村资源加速流向高效益、高附加值环节，带动全产业链升级；以效益为导向，促进土地、资金、劳动力等要素流向高效益领域，为农村经济发展注入活力。例如，市场引导社会资本下乡，发展多种形式的农村产业融合，形成新主体新业态新模式，通过市场化手段解决农村就业难问题，转移乡村富余劳动力，激活乡土经济新动能，促进城乡融合。

第二，强化市场竞争机制，以利益驱动农业生产者不断提升生产技术、产品创新能力与管理水平。市场竞争压力迫使农业生产者不断优化生产方式，提高产品质量，倒逼农业生产由数量优先向质量优先转型。在此过程中，市场促进农业科技资源集聚，推动科技与产业融合，有助于企业加大投入研发新技术，促进农业科技发展。

第三，满足消费者对农产品日益多元化与个性化的需求，以市场需求为导向，推动农业生产向多样化、优质化方向发展。例如，市场立足于消费需求，推动绿色农产品认证、品牌建设，加强营销推广等，发展绿色农业。

（二）优化政府职能，筑牢农业农村发展根基

政府在进行资源配置时，应着重聚焦于政策规则制定与宏观调控，因势利导，为市场运行创造公平、透明、可预期的环境。在农业农村领域，政府是确保其基础性与战略性地位的关键力量，在适当的方面更多地发挥干预效能，促进农业发展，守护农民利益，保障粮食安全，推动可持续发展。

第一，政府应立足农业农村领域的基础性功能，以保障粮食安全和农业产业工作为重点。粮食安全是国家安全的重要组成部分，而农民则是农业农村领域的重要主体。因此，政府可制定并实施有关政策措施，保证粮食生产的稳定供给和农民的基本收益。同时，政府还可以通过价格支持等手段，保护农民利益，提高农民生产的积极性。此外，政府应加强耕地保护力度，完善补贴和保险制度，并建立健全粮食储备体系。

第二，政府应着眼于农业农村的生态和文化属性。资源的配置不仅包括劳动力、资本等资源，也包括自然资源在内的其他资源（蔡华杰等，2023)。农业农村不仅是国家经济的基础，也是自然生态系统的重要组成、农业文化遗产的重要载体与传承主体。政府既要引导农业农村领域向高效、绿色、可持续方向发展，鼓励发展特色农业、生态农业等新兴产业，还应促进乡村文化传承与保护，推动农业农村经济社会可持续发展。政府应加大研发投入，支持种业和种植技术创新，强化科技推广和普及，促进农业科技进步；同时，要切实加强农业生态环境保护，推广绿色生产技术，提高生态效益，进一步发展绿色农业。

第三，政府应加强农业农村基础设施建设投入。农业农村基础设施是农村经济社会发展的重要支撑，对于提高农业生产效率、改善农民生产生活条件、助力乡村振兴具有重要意义。政府应推进城乡基础设施和公共服务一体化，促进要素的合理流动。具体而言，政府应针对农村道路、供水、供电、通信等基础设施的全面建设和升级，积极推动农村教育、医疗、文化等公共服务设施不断完善，进一步促进城乡融合与乡村振兴。

来源：清华农研院一点号