陈占彪：清末新政“民政”机构名称的确立

摘要：1906年，处于风雨飘摇中的清廷颁布了《裁定奕劻等核拟中央各衙门官制谕》，将雍乾时期基本形成的六部二院“八大衙门”改为初具近代国家机构形态的十一部一院“十二大部门”。其中，因“巡警为民政之一端，着改为民政部”。自此“民政”这一机构名称正式确立，开创了我国历史上

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1906年，处于风雨飘摇中的清廷颁布了《裁定奕劻等核拟中央各衙门官制谕》，将雍乾时期基本形成的六部二院“八大衙门”改为初具近代国家机构形态的十一部一院“十二大部门”。其中，因“巡警为民政之一端，着改为民政部”。自此“民政”这一机构名称正式确立，开创了我国历史上在中央行政体系设立专办民政机构的先河。以此为开端，100多年来，作为机构名称的“民政”在经历了“内务”“内政”的多次变迁后又回到了“民政”这个原点，是我国民政行政机构与体制初步走向现代化的重要标志。那么，清末新政时期的“民政”概念是怎样形成的呢？“民政部”在与“巡警部”“内务部”“内务府”“内政部”等机构名称的矛盾、纠结和混争中又是怎样确立的？弄清楚这个问题，对更准确地理解民政概念的思想文化内涵、更深刻地把握民政事业发展规律，具有启发意义。

一、“民主政体”观念赋予了传统民政概念新内涵

清道咸以降，海禁大开，为西方各种思想在我国的传播和滋长提供了空间与土壤。1822年，传教士马礼逊编写的《华英字典》首次将democracy诠释为“既不可无人统帅，亦不可多人乱管”；1864年，传教士丁韪良在《万国公法》将democracy与“民主”一词对译；1869年，传教士罗存德编写的《英华字典》首次把democracy翻译为“民政，众人管辖，百姓弄权”。巧的是，“民政”“民主”两个词同时见于1873年出使法国的张德彝在《随使法国记》中叙写巴黎公社革命的有关名场景：“初七日，巴里闻各处失守，国君被俘，众议改为民政。遂于是日拟定各官······而民主执国政焉。”这里的“民政”即为“民主政体”，“民主”为选举出来的公社委员会领导人。受罗存德以“民政”对译democracy的影响，我国首部由中国人自己编写的英汉字典——邝其照1887年修订的三版《英华字典集成》把democracy译为“奉民主者，从民政者，奉民主之国政”。自此以后，“民主政体”就成为“民政”的现代内涵之一。据资料统计，1864—1894年中日甲午战争前，民主和民政的使用次数都不多，但由于使用“民政”比“民主”似乎与中国传统政治制度不那么对立，所以有些年份民政的使用次数略多于民主；1895年后，民政与民主的使用次数都大幅增加，且民主的使用次数逐渐多于民政。这也证实了民政与民主的含义在我国近代刚形成时就难解难分，甚至可以说，两个词的含义有了相当高的重合度。在这个意义上，民政和民主两词均被学者列入我国近代“百个现代政治术语”，确不为过。民政与民主概念的一水分流，既为传统民政概念注入了现代内涵，也为“民政”机构名称的命名赋予了广阔的现代思想文化意蕴。

二、康有为有关“民政”的思想认识与制度设想对“民政”机构名称的确立产生了深刻影响

1894—1895年中日甲午战争与1904—1905年日俄战争，对当时的清廷王朝、士大夫、知识分子和许多国人先后产生了极大的思想震动和刺激，使人们直接认识到“专制国与立宪国战，立宪国无不胜，专制国无不败”。尽管时人将交战结果简单归之于政体之不同，在后人看来难免肤浅，却促使人们开始比较深入地思考专制制度与立宪制度的孰优孰劣问题。正是这两场战争的胜败，直接催发了清末戊戌变法运动和丙午官制改革的发生。作为这两场改革运动的思想领袖和灵魂人物，康有为直接或潜在地产生了重大影响。他是我国第一个提出设立“民政”机构的人，对“民政”概念的内涵与外延作了很大拓展。早在戊戌维新前一年的1897年，康有为在《上清帝第五书》中就提出：“每道设一民政局，妙选通才，督办其事。······每县设民政分局备办，派员会同地方绅士治之，除刑狱赋税，暂时仍归知县外，凡地图户口道路山林学校农工商务卫生警辅，皆次第举行。”戊戌变法期间，康有为在进呈光绪帝的《日本变政考》中介绍了日本明治四年（1871年）颁布的《民部省规则》：“民政者，治国之大本，为最重要之事。”并进一步进言：“自汉至六朝，皆有民部省。盖国者积民而成，民富斯国富，民强斯国强。后世有户部而无民部，失古人之意也。日本之置民部，诚善举也。”而“民部即各国所谓内务部也”。康有为据此认为，中国可以“每道设一新政局，选通才为督办，如学政使差例，听辟参赞随员。每县立一民政局，听督办委员，会同绅士办理。庶几学校、农桑、工商、水利、山林、道路、巡捕、监狱、教化可以渐理，而新政乃可望行也”。此后康有为于《上清帝第六书》中继续提倡此一设想。变法失败后，康有为于海外流亡期间撰写了《官制议》，充分展示了他所构想的一套相当系统的官制体系，明确拓展了“民政”一词概念的内涵与外延。早在公车上书时，他就提出了养民、教民之策。其中，养民之法有四：一务农、二劝工、三惠商、四恤穷；在《上清帝第三书》中他提出了富民、养民之策；在《上清帝第四书》中他又提出了“保民”之策。《官制议》中更是较为明确系统地提出：“国以民为本，则以治民事为先，民事之先，莫若民身。民身之事，一曰户籍，二曰卫生，三曰救恤。户籍者，凡民之生皆察焉。既有生矣，则当保卫。不能自养者，则救恤之。此国家之责任也。”然后又说：“民身既成当保护之。凡民之身命财产权利皆公立之国所当力为保护，勿使丧失者。”“民身既保则民生当厚民生之业。”“民身既保则当育民德而教民智。”“凡此生民、教民、阜民、保民四官，皆民政之必须者也。”自此以来，康有为就以“民”为中心，围绕生、养、富、保、教五个方面伸缩、变化与调整，不断丰富他的民政思想内涵。

与此同时，康有为还严格区别了“内务”与“民政”的概念。他认为外国“内务部”或“内务省”，仅职掌“生民”“保民”之政，而“民政”尚有“教民”“阜民”之责，与“唐虞九官······皆民官”的古制契合，故提议中国应于“中央官制”设置与“各国所谓内务部”对应的机构——“民部”，仅管“民身之事”。康有为在戊戌变法时期所使用的“民政”概念受日本“内务”概念影响颇深，他的民政观念与后者的许多内容相同，并明确把有关地方治民行政事务的“地方自治”作为“民政”之核心：一方面严格区分“民政”与“国政”的区别，以为民政“莫如地方自治”，国政“莫如中央集权”，“民政”乃“国政”之本；另一方面将“自治”限于乡一级，“民政”管辖自治之制度。因此，康有为建议将直省各道改为“民政司”，下设“外务、县治、警保、营造、卫生、理财、税务、法务、学务、邮政、农务、商务、查地、山林”等14局。此外，早在中央巡警部尚未设立时，康有为就在《官制议》中说：保民之官有六，一曰司法以防奸宄，一曰警察以防盗贼，警察作为保民之官，“必付地方官，令其便于行政也。故警察无专部而隶于内部焉”。从康有为对民政的思想认识与他所提出的办理民政事务、设立民政机构的设想可以看出，该制度设计不仅初具现代意义，也融合了我国传统的官制传统。

三、清末新政前对“殖民政务”建制的认知与反抗实际上促进了“民政”与国家“治权”“主权”的紧密联系

从甲午之战、庚子事变到日俄战争的10多年中，列强为在我国东北、台湾与北京等占领地稳固和维持地方秩序，先后设置了各种具有民事行政性质的机构。1895年浙江温处道袁世凯禀折附日军2月1日张贴于海城的告示显示，“日本第一军管海城民政事务所”，曾屡次“晓谕农商，各安旧业”；4月，中日签订《马关条约》，清廷割让台湾后，日本即拟于台湾设立总督府，初以“民政局长官”“民政局长”“民政长官”为行政、司法机构，下设“内务、外务、殖产、财务、学务、递信、司法”等部。1898年改为“民政部”，负责管辖财务、法务、学务、内务、通信、殖产等，分人事、文书、外事、县治、警保、土木、卫生、税务、法务、殖产、通信等课，是行政、司法统治中枢，也是最高民事机关。1900年末至1901年初，八国联军入京后划区管治，曾会同留京官绅设立各区“安民公所”等维持秩序，联军统帅瓦德西还提议于理藩院衙门成立“管理北京委员会”。时人不仅使用“保安”“协巡”“协防普安”等命名这类机构，还以“民政厅”泛指。此类“安民公所”“民政厅”除治安外，还执行如挂灯、清洁、禁烟、禁赌、禁妓等城市管理事宜。与此同时，沙俄因利、权问题与清廷在东北问题上反复拉锯，至日俄战争前仍长期在占领地建置民事统治机构。日方情报机关将俄国在牛庄等地所设机构译为“民政厅”，对应俄长官致日方照会所用“Civil Administration”，其在华报刊和中文媒体也用“民政”予以指称。其职司不仅包括如今理解的“市政”，也含“财政”“司法”等事，其殖民占领的性质与八国联军占领期间的京师“民政”相似。此类“民政”往往先有建制，而后得以命名。1904年日俄战争在中国东北爆发，日本派兵进驻东北，借口所谓“日俄在东省开战，其主权非贵国所有”，开始于战时阵地布置“民政”，预备在复州及其邻近地区设“民务公所”，企图通过定期调查管界内的团练会、各家粮产、农事、民户、匪徒等来维持秩序。这类机构往往以军政为主、民政为辅，虽宣称民政由华官管理，但借口有碍军机，大权仍掌于日本军政委员之手，实具殖民属性。

然而，这种具有“殖民政务”性质的民事机构的设置直接激发了中国士绅的强烈抗议，从而使“民政”与国家的“治权”“主权”紧密联系起来，反过来促进了地方对“民政”权力的抗争、保卫与争取。时评尖锐指出，日俄“干涉内政”，利用“民政局”“夺中国官吏之权”，并警告官绅不要“只知争权而不知保权”“但能驱民而不能得民”。清廷被迫割让台湾但尚未与日本完成所谓交接手续之前，台湾士绅人民就群情激昂，先后开展了一系列反割台运动、抗日武装起义、反殖民武装暴动，“誓不服倭，与其事敌，宁愿死亡”。与此同时，留日学界及国内新学士绅也大力倡导“地方自治”，要求把维护主权落实和体现在绅民自保其权，从而大大促进了“民政”与“地方自治”的密切关系。1904年9月，盛京士绅自立“民政”，要求收揽立法、司法、外交、财政、军务等权，设置保卫公所“自行管理地面”，以防外国侵略，时媒称之为“创立自治之制”。虽然自治还不为当时朝廷所接受，但这并不代表国人欲将治民之权让与外人。1905年1月10日，外务部王大臣即请将日本在东省所设民政局“统归中国选派官绅照意自办”。这种以地方士绅为核心争取治民以保护主权的做法在云南、广西等地也有兴起。1910年5月至7月，有消息称法国拟于云南蒙自腾越、广西越南边地等处设民政局，时任两广总督的岑春煊请自设该局，以期预防，无损主权。这些夺回治民主权的努力不仅降低了“民政”所蕴含的“殖民”意味，而且使其更与整顿本国“地方行政”，夺回地方民政事务权力的政治努力紧密相关。通过自行设立“民政”建制以满足对外反抗、对内抗争的迫切需求。在此背景下，“民政之兴革”与对“地方自治之预备”的深深期待、有关“民主政体”的争论与对“民事行政”的深深关切，为“民政”机构的设置奠定了深刻的民意基础。

四、“民政”在广泛借鉴出洋考察大臣有关国外设置内务部规例与平衡清末传统官制束缚的关系中实现了观念转型

有学者指出：“选用‘内务’一词作为民政机构称谓的做法，与近代中国‘外务’‘内务’‘民政’等观念与制度的演变息息相关。”清代原有职官分为内外官制，内官指京师各部院，外官以司道府厅州县为主。但晚清以降，我国传统的天下体系逐渐解体，现代的条约体系逐渐形成，这使我国传统的以权力辐射范围来划分“内”“外”的观念，逐渐分别转变为近代地理国别意义上的“国内”“国外”与政权结构形式意义上的“中央”“地方”；与此相应，内政与外政等概念也分别开始向“国内政务”与“涉外政务”、中央政务与地方政务的指称转型。与外务相对的是内务，与中央相对的是地方，这是对我国传统的华夷之辨和古来不分中央与地方这一思想观念的巨大颠覆。1901年清廷把总理衙门改为外务部，班列六部之首，可谓是转变的标志。1902年，邓实在其编辑的《政治学》一文中介绍日本学者关于政治学与行政学的研究时说道：“近世内政学甚为发达，学者分行政类为五大部，曰外务行政，曰内务行政，曰司法行政，曰财务行政，曰军务行政。”1905年，清廷出洋考察大臣戴鸿慈和端方在《奏请改定官制以为预备立宪折》中也提到：“各国官制，中央政府各部各国虽有不同，而概括言之，不外内务、外交、财务、司法、军事五者······内部为民治事，职要而任繁。”同时，还明确界定管辖事务包括警察、卫生、土木、赈恤并监督地方行政事务等。可见，将一国的行政事务分为五部分已成时人共识。官制改革起始，为保证按照清廷的意图编制和通过官制案，编纂官制大臣拟定了中央官制改革的五项基本原则，其中第一条是“参仿君主立宪国官制厘定”，此次只改行政、司法，其余一律照旧；第三条是实行三权分立，因议院一时难以成立，先从行政、司法厘定。这为本次官制案成形确定了基本框架和边界。之后，考察政治大臣载泽面奏两宫，奏请将政务处、内阁归并为内务部，使其为全国行政机关，获得了慈禧太后和光绪帝的首肯。在此情况下，由袁世凯实际主导的责任内阁制草案初次被提出，并把设置内务部作为官制改革的重要目标之一。然而，该方案遭到了拟议中被裁撤机构和部分御史的强烈反对，清廷也担心实行责任内阁制可能会导致君权旁落、危及统治地位以及改制可能引起朝野的剧烈动荡，在上述五原则基础上又提出了“五不议”的诏令限制，即军机处不议、八旗事不议、内务府事不议、翰林院不议、太监事不议。因此，责任内阁制与内务部的设立不仅与清廷皇室事务有内在矛盾，而且新政初拟方案也受到了来自被改革对象和御史群体的极力反对。在具体针对有关内务部的设计方案方面，归纳起来主要有三种意见：有人认为“巡警一项，仅内政之一端”，应设立内政部，将巡警并入内政部；有人则认为巡警部的职权已涵盖内政范围，没必要新设内务部；也有人主张新设部经费开支巨大，应暂缓新设各部。于是“民政”概念就这样在天下与世界、新与旧、内与外、中央与地方等传统与现代的诸种矛盾冲突中从抽象渐渐走向具体。

五、“民政部”的机构名称最终在“内务部”“内务府”“内政部”等机构名称的观念竞争中脱颖而出

首先是内务部与巡警部的取舍问题。戴鸿慈、端方在《出使各国考察政治大臣戴鸿慈等奏请改定全国官制以为立宪预备折》中提出，中央各官宜酌量增置、裁撤、归并。在内务与巡警的关系方面，他们援引考察成果，称西方各国“以警部独称者稀，而内部不立者则竟无有”。后经过朝野讨论达成共识，“惟内务可以赅警察，警察不能尽内务”。戴鸿慈因此提出了一个折中方案，即改巡警部为内务部，同时将户部、工部的有关户口、工程的职能统一划归内务部，并将内务部列为各部第一。其次是内务部与内务府的通名重叠问题。时人评论说：“如改为内务部，与掌宫内事务之内务府，命名嫌复，似不应有此拟议，而今内务府改用他名，则又非巡警部所得主张也。”根据“五不议”原则中的“内务府事不议”，既然职司皇室起居服食的内务府依然存在，所以新设之部自然也不便叫“内务部”，等于反过来否定了“内务部”的机构名称。最后是内政部与民政部的选择问题。时人也有主张，既然内务府的名称被否决了，巡警部又属于内政之一端，因此应该用“内政部”的名称。比如，当时遵照徐世昌指令负责拟定新设立的民政部章程的巡警部侍郎胡礽泰和延鸿，在起草章程之前，二人就先向徐世昌呈文说明新设之部应该称为“内政部”而非“民政部”。原因是日本曾在殖民地设立民政部，主管殖民地的一切行政司法事宜，“民政部”一词系中国人所袭用。在此背景下，“民政”一词所涉范围甚广，与内务行政的性质不同，建议改为内政部，遭徐世昌否决。这实际上表明，“内”这一涉及皇权中枢的观念仍是不可逾越的。此后，因“民政”概念为我国所古有，传统也有“民部”之设立，特别是在清末君主立宪和君民共治的思想潮流裹挟下，清廷颁布改革官制上谕，民政部机构名称最终得以确立。

总之，在新政改革中，清廷之所以最终排除了“内务”“内政”的机构名称，主要在于思想观念尚处于从传统的华夷之辨、内外官制观念向现代国家之间内政外交、一国之内中央地方观念转变的矛盾和纠结中。“内”包含的是皇权与中枢这一根本，与“内”有关的就是枢纽和中心，从而确保皇室之尊。这样，无论是“内务”或“内政”，都难以与“外务”对应起来；而“民政”一词有关民主政体的现代含义虽然最早由西方传教士引入，“民政”机构或者说这些具有民事性质的机构也较早来自列强在我国占领地上的设置，但最早在我国呼吁设立民政机构的是睁眼看世界的中国人，而我国漫长的传统官制中与民治之政相关的民政概念、事务和思想更是绵延不绝，说明具有现代意义的民政概念和机构名称的确立，无论是基于皇权专制下的民本观还是基于君主立宪的君民共治观，民政之治早已渊源有自。所以清廷最终选择“尚可隐喻君主治民之上下秩序，契合统治者对君权至上的维护”的“民政”作为机构名称，就不难理解了。只有到了辛亥革命，保障皇权至尊的“内务”“内政”的思想观念障碍至少在名义上被拔除后，具有一国之内的行政事务的“内务”“内政”与“民政”，虽然在管辖事项上都曾经非常宽泛，有时相互重叠，有时互有差异，也正如将来可能由于社会事务的不断细分使传统的民政业务范围缩小或扩大不断调整那样，其内在“以人民为中心”的现代性质和价值取向是不会改变的。在这个意义上，不难理解在民政事业发展中长期存在这样两个有趣的现象：一是在中央行政曾设置“内务”“内政”的机构名称时，在地方行政设置的则是“民政”的机构名称；二是无论是“内务”“内政”，还是“民政”，其英文的对应译词都是“Civil Affairs”。