摘要：数据资源开发利用的初始权利界定和交易成本最小化是建成全国统一数据要素大市场的前提，也是数据要素产业化和市场公允定价的前置条件，将与数据流通利用基础设施共同推动和保障全国统一大市场建设。而且，数据要素的产业化和市场化，还将增益实体经济的第二曲线收入和资产专用性，
文/北京邮电经济管理学院教授曾雪云
数据资源开发利用的初始权利界定和交易成本最小化是建成全国统一数据要素大市场的前提，也是数据要素产业化和市场公允定价的前置条件，将与数据流通利用基础设施共同推动和保障全国统一大市场建设。而且，数据要素的产业化和市场化，还将增益实体经济的第二曲线收入和资产专用性，在数实融合下力推全国统一大市场建设。
初始权利界定、交易成本最小化、基础设施建设和产业化是全国统一数据要素大市场建设的四个基本要素。就当前而言，数据产权模糊与交易成本高企是阻碍数据要素市场建设的两个制度性因素。究其本质，主要原因在于产权制度滞后于技术演进的新经济困境。依据新制度经济学，明晰产权主体和降低交易成本是形成活跃市场的基础前提。但当前两个条件都存在较多堵点，如何用好理论工具，构建权属清晰、交易便捷、价格公允的数据要素活跃市场，是疏通数据要素流通堵点和建设全国数据要素统一大市场的第一突破点。
2025年1月，国家发展改革委发布《全国统一大市场建设指引》，要求强化市场基础制度规则统一，产权制度建设排在首位，其后是实行统一的市场准入制度、维护统一的公平竞争制度、健全统一的社会信用制度，也包括建设现代流通网络、完善市场信息交互渠道、推动交易平台优化升级等市场设施标准和打造统一的要素和资源市场。这些政策举措周全且门类繁多，但对于建设数据要素统一大市场而言，关键科学问题莫不在于以下三个：一是数据资源开发利用的初始权利界定将在全国统一数据要素大市场建设中发挥基础性作用，并且交易成本问题作为制约数据要素流通的堵点急需解决方案；二是数据流通基础设施建设意味着技术信任机制的引入，既是支撑数据资源开发利用的数字工场，也是促进数据交易与定价的数字平台，还是信息交互、安全与监管的技术底座；三是数据要素的产业化，将在推动全国统一大市场建设中发挥加速器作用。以下分别阐述制度侧、设施侧、产业侧的发展对于推动全国统一大市场建设的作用和实现机制。
以初始权利界定撬动数据资源的开发利用
就数据产权治理而言，此前“数据二十条”提出“探索数据产权结构性分置制度”，这从法学视角来看符合社会公理，但从经济学视角来看存在比较严重的逻辑冲突。按照“数据二十条”的要求，“需要建立公共数据、企业数据、个人数据的分类分级确权授权制度，分别界定数据生产、流通、使用过程中多方主体的合法权利，建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制，推进非公共数据按市场化方式‘共同使用、共享收益’的新模式进行价值转化，要求研究数据产权登记新方式”。这一政策制定主要借鉴土地使用权的确权思路和登记制度，但对数据资源的开发利用而言，它增加了交易成本和助推了交易困境。一是数据确权和数据权属分配的逻辑起点在于个体剩余索取权，这会导致内生的共享与交易困境。这是因为，数据确权和权属分置往往受到数据处理者权益主张的挑战，从而加剧确权的难度和复杂性，进一步的影响则在于强化数据保护主义和数据垄断，所以不利于数据资源的共享交易。二是“三权分置”的政策性规定存在很大的制度模糊性挑战，权利主体与客体的界定很难明晰，权利行使条件很难具体细化到拥有不同权利主张的市场参与者，并且数据的合规持有者也不仅有三种权利。三是数据资源与土地资源不具可比性，数据资源具有的多模态性、可互操作性和技术性是土地资源不具备的；土地资源属于单一资产品类，而数据资源是各类数字化资产的集合，这意味着数据资源的确权有一系列实际问题，而土地资源的确权登记比较单一。
究其本质，数据确权属于法学范畴，其核心逻辑在于数据权益的制度性保护，这无法解决交易流通问题。“数据产权结构性分置”与产权登记制度，依托静态确权与动态确权等理论工具，强调明确各类主体对数据的权能归属。但若希望以此促进数据资源的共享和开发利用，这既增加交易成本，也事与愿违。为何“数据产权结构性分置”难以促进数据资源的开发利用？这是因为数据资源的开发利用是典型的经济学问题，需要用经济学的理论和方法工具加以解决。从经济学视角来看，数据开发利用的初始权利应配置于何方，需以实现社会总成本最小化、社会总收益最大化为权衡依据。至于数据资源归谁所有？这自然要看谁是数据创设者，但在多权益主体共同创设且难以分割数据产权的情况下，政府是唯一可以代表公众利益进行初始权利界定的行政组织。这是法经济学领域的一个经典议题。它需要综合考量经济性、收益性、安全性，而不仅是数据法学，从经济学角度来看，它可以有多种配置方案：配置给原生主体，配置给控制主体，配置给某个有利于增进全社会福利的数据价值开发者。这些资源配置方案各有其理，并不必然按照持有、加工和经营进行权属分置。
就数据要素“供不出”的问题而言，解决方案之一在于数据资源开发利用的初始权属界定。按照科斯关于社会成本问题的论述，“必须决定的真正问题”在于：“权利的初始界定与对偶责任分配给哪方，有利于实现社会联合损害最低、社会成本最小和社会产值最大？”基于此，应从社会总成本和社会福利角度，考虑政府、市场、企业、个人的关系。数据是计算机世界里关于人类活动的记录，有天然的多主体性和正外部性，属于全人类的共同财富，关系全社会的共同福祉。所以，这里的关键科学问题在于政府将数据的初始权利界定给哪一方时，数据资源开发利用的社会总成本最小和社会总福利最大。简而言之，这里的关键科学问题在于三个。一是谁可以拥有数据资源开发利用的初始权利，为何可以拥有？这里需要回答初始权利界定的正当性和经济性。二是数据资源开发利用的初始权利持有者应当承担哪些责任？这些责任的履行对象是谁？这里需要回答初始权利界定的经济责任和社会责任问题，并且预先设定惩戒机制。三是权利主体如何获得数据资源开发利用的初始权利，其他共同权益者如何让渡剩余权利和参与权益分享。这里需要回答初始权利的授予方式、其他权益相关者的经济补偿和激励机制问题。这三个问题可从根本上解决数据资源的权益保护与开发利用的逻辑冲突，以初始权利界定撬动数据资源的开发利用，支撑数据要素的产业化发展，在全国统一数据要素大市场建设中发挥基础性作用。
以产权制度建设疏通数据要素市场的交易成本堵点
关于数据要素“流不动”的问题，当前有五方面的交易成本值得关注。一是外部性交易成本。结合交易成本理论和阿罗信息悖论，数据应用及服务交易存在典型的正外部性，供给方需防范核心数据信息的逆向泄露，以及知识溢出无法被市场有效定价的正外部性；需求方则面临数据价值验证的不可缔约性，导致供需两端都存在激励不足问题。二是沟通性交易成本。相较于一般商品而言，数据产品交易面临更高信息搜寻、更难以谈判与订立合约等交易成本。三是制度性交易成本。“三法两条例”等法规体系构建的合规成本，数据产权登记的入表成本，在实现保护数据权利和主体权益时，产生了制度性交易成本。加之我国按行政区域划分数据交易所，进一步加剧了制度摩擦与交易成本。四是中介服务及代理交易成本。当前数据交易普遍采用“非技术信任”中介模式，中介机构会在数据资源入表及交易的合规审查、确权登记、质量评估等服务过程中收取一定费用，这也会增加交易成本，需要尽可能使交易成本最小化。五是数据资产应用及服务便捷性不足，以及存在较高的数据应用交付及成本估算费用。总之，数据产品提供方和数据需求方的搜寻成本、谈判成本、信任成本、契约成本、估值及交付成本比较高，交易便捷性不足、价格机制不透明、市场公允价格难以形成等一系列交易成本困境，亟待寻求产权设计解决方案。
从理论层面来看，科斯曾经阐述企业、市场、政府三者的关系与边界，认为企业是市场交易成本过高的产物，反之，企业内部成本过高时会重现市场化选择。并且，政府在解决与正负外部性和产权争议有关的社会成本问题时，应基于它作为市场管理者的角色发挥初始权利界定者的作用，从而减少社会总成本和增加社会总收益。若是交易成本过高，数据资源流通利用的激励机制和收益分配机制都将受阻，所以政府的职责在于治理和减轻交易成本，包括引导组建产权实体以解决交易成本过高的问题......
来源 | 《清华金融评论》2025年9月刊总第142期
编辑丨周茗一
审核 | 丁开艳
责编丨兰银帆
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来源：清华金融评论
