规划年会 | 学术对话四：县域城镇化中的城乡融合多元图景

摘要：2025中国城市规划年会于8月29-31日在沈阳召开。期间，由浙江省发展规划研究院、南京大学建筑与城市规划学院和浙江工业大学设计与建筑学院联合承办的“县域城镇化中的城乡融合多元图景”学术对话于8月29日成功举行。本次对话聚焦“城乡融合”，邀请10位政策研究、规

导读

2025中国城市规划年会于8月29-31日在沈阳召开。期间，由浙江省发展规划研究院、南京大学建筑与城市规划学院和浙江工业大学设计与建筑学院联合承办的“县域城镇化中的城乡融合多元图景”学术对话于8月29日成功举行。本次对话聚焦“城乡融合”，邀请10位政策研究、规划、治理等领域的智库、高校专家学者共同开启一场深度对话，通过探讨经济、人口、社会、空间等多维融合形态及背后机制，深入解读县域城镇化高质量发展的内在逻辑，构建更具包容性的城镇化发展分析框架。

本文字数：5333字

阅读时间：16分钟

城乡融合发展是实现中国式现代化的必然要求，也是推进“全体人民共同富裕”的必然选择。当前，城乡要素的双向流动与跨界融合正催生多元县域城镇化图景。一方面，在全国城镇化率突破66%的宏观背景下，以“城镇人口比重”为核心的传统视角存在局限——江浙地区城镇化率超75%，但城乡公共服务差异、要素流动壁垒等结构性问题仍待破解，单一数值难以完整呈现融合发展的真实状态；另一方面，“村咖”“乡村创客空间”等新业态的兴起，“新农人”“返乡青年”等新群体的涌现，正加速推进城乡功能融合的实践创新。在此背景下，亟需跳出单一维度的思维模式，总结县域城镇化高质量发展的内在逻辑与实践路径，更好满足人民群众对美好生活的需求与向往。

本次学术对话由学会乡村规划与建设分会青年委员、南京大学建筑与城市规划学院副教授申明锐主持，邀请了中国城市规划设计研究院原院长、全国工程勘察设计大师李晓江院长，中国城市规划学会常务理事、小城镇规划分会主任委员、同济大学建筑与城市规划学院彭震伟教授，浙江省发展规划研究院党组成员、研究员潘毅刚副院长，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心规划设计部许景权主任，学会理事、乡村规划与建设分会委员、浙江工业大学设计与建筑学院院长陈前虎教授，学会乡村规划与建设分会委员、南京大学建筑与城市规划学院罗震东教授，沈阳建筑大学建筑与规划学院副院长路旭教授，西安建筑科技大学建筑学院城乡规划系主任田达睿教授，浙江省发展规划研究院城镇发展研究所宋维尔副所长等嘉宾进行分享与交流。

本次会议也是在中国城市规划学会组织倡议下，同济大学、南京大学、浙江工业大学共同完成的国家社会科学基金社科学术社团资助项目（24SGC084）：中国式现代化视角下县域城乡融合的模式、路径与空间应对研究的研讨会议。

主持人：申明锐

学会乡村规划与建设分会青年委员，南京大学建筑与城市规划学院副教授

申明锐副教授担任本次对话的主持人，由城乡融合、县域城镇化等宏观趋势背景引入话题，引导对“城市”和“乡村”关系的深层次思考：在中国式现代化与城乡融合图景下，何为高质量的县域城镇化？“村咖”热是县域经济的新引擎吗？数字时代对县域产业升级和空间重构带来怎样的变化？

引言报告

潘毅刚

浙江省发展规划研究院党组成员、副院长、研究员

潘毅刚副院长在引言报告中指出，城乡融合发展是国家全局性、长远性的战略决策，县域作为连接城乡的关键节点，对推动城乡融合起到重要的支撑作用。本次对话立足全国1300余个县域的差异化实践，围绕三个“新”，共同探索城乡高质量融合路径：一是紧扣“新要求”，从城乡融合改革的国家政策导向出发，围绕“城乡双栖”“农村人才流失与空心化”“资本下乡”等现实挑战，探讨路径选择、制度创新等深层问题和破解之道。二是剖析“新现象”，以“村咖”等新业态为样本，透过“网红经济”表象挖掘内在价值，推动农村从"生产空间"向"多元价值空间"转型。三是勾勒“新图景”，对价值导向进行重新审视，兼顾制度诱因与人文关怀，深化教育、养老、就业等领域的制度改革，共同探讨县域城镇化的未来图景。

圆桌讨论1

【路径之辩】治理的“道”与“法”

关于县域城乡融合研究的思考

彭震伟

中国城市规划学会常务理事、小城镇规划分会主任委员，同济大学教授

彭震伟教授从政策背景入手，系统梳理了党的十九大以来，城乡融合领域的政策引导体系，并在此基础上以“县域城乡融合研究的发展模式、实现路径与空间应对策略”为切入点，展开深入研究。他认为，多元图景的“元”是元素，关键在于要素识别，即在不同类型和不同功能的县域，寻找推动城乡融合的要素是什么。难点在于识别关键要素与解析要素关系，要基于要素的组合、作用机理，归纳其融合模式，形成实施路径并落地到空间层面。如“村咖”现象中，需辨析资本进入、村民生活习惯改变、外来人口流入等要素的先后关系及相互作用关系，避免仅简单罗列而忽略深层关联。最终目标在于将研究成果转化为政策体系，以引导城镇化的实践。

关注县域城镇化与城乡融合进程中的新动向

许景权

国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心规划设计部主任、教授级高工

许景权主任结合实际调研经历，围绕县域城镇化和城乡融合进程中的新动向、新现象分享了两点心得体会。一是县域人口流动呈现结构性分化。县城人口总量庞大且地区分化显著，大量县城人口持续增加，且大龄返乡农民工成为县城人口流入的重要来源。相对而言，从事网约车司机、快递员、电商主播等工作的“Z世代”更偏好大城市，其返乡意愿仍待观察。二是县域就业在城乡融合进程中呈现创新与挑战交织的复杂图景。一方面，“半工半耕”“城镇生活+农村创业”等城乡两栖模式兴起，城乡生活方式呈现融合发展趋势；另一方面，一些人口多、区位好、产业基础好的中心镇因招工便利、生活成本低，成为部分企业设厂优选，有力吸引农民工就业，中心镇发展平衡点作用凸显。然而，县域就业市场也面临着结构性矛盾，受收入水平、家庭需求及企业生产自动化水平提升等因素影响，虽然全国超过40%的规上工业企业位于县域，却出现“招工难”与“就业难”并存的用工悖论，反映出城乡功能融合中的现实梗阻。

重点镇：在“变”与“不变”中承载县域高质量发展

路旭

沈阳建筑大学建筑与规划学院副院长、教授

路旭教授聚焦全国重点镇建设发展，总结梳理了四个阶段的演变历程，并以辽宁省为例，总结了“产业政策限制、资金养护短板、公共服务失衡、服务下沉不足”等四大重点镇发展现实痛点。针对上述问题，路旭教授提出四点对策思考：一是推动用地政策改革，如规划建设"一核多园"产业空间布局、形成区域规划一张图；二是财政保障强化，如参照吉林"百镇建设"模式，允许重点镇设立一级财政金库，将土地出让收益、城市维护建设税的80%留存镇级，专项用于政务服务平台升级；三是服务网络重构，通过交通补短板、设立服务代办点推动公共服务普惠均衡、优质共享；四是行政权限下放，借鉴浙江"强镇扩权"经验，争取省级试点赋予重点镇县级审批权限，推动权限清单化。

城乡融合的浙江实践——资本循环中的财富增长与分配逻辑

陈前虎

学会理事、乡村规划与建设分会委员，浙江工业大学设计与建筑学院院长、教授

陈前虎教授系统阐释了浙江城乡融合历经的三次资本循环：第一次为政府主导的财政投入；第二次为市场主导的工商资本下乡；第三次为以“强村公司”为纽带的公私合作模式。这一进程体现了城乡关系从“经济整合与双向流动”向“政治经济融合与发展权重构”的转变；强村公司通过股份制改革赋予乡村内生动力和自主权，城乡融合呈现出政治经济学逻辑。他指出，城乡要素双向流动的实质是乡村纳入城市主导资本循环，需关注资本循环中的权力结构演变，有效的公共产品供给和财富创造及分配是突破中等收入陷阱的核心机制。

圆桌讨论2

【观点交锋】“村咖”的虚与实

作为城乡融合指数的村咖

罗震东

学会乡村规划与建设分会委员，南京大学建筑与城市规划学院教授

罗震东教授围绕“村咖”这一新兴业态指出，“村咖”可作为城乡融合的重要测度指数，为衡量城乡融合提供微观视角。基于对南京163个村咖的空间分析发现，村咖数量与品质能够直观反映乡村的城乡融合程度，具体表现为：空间重合性上，村咖分布与美丽乡村建设成效显著、现代乡村运营良好的村庄高度重合；区位特征上，村咖集中于城乡结合部等“城乡互动频繁区域”；人群集聚类型上，村咖所在村庄多为城市年轻人集聚地，反映出城乡人口流动与生活方式的融合。究其本质，“村咖”既是城市人群进入乡村的入口，也是乡村面向城市开放的公共空间，因此，健康持续运营的村咖所在的村庄，其城乡融合指数往往更高。尽管村咖目前存在“资本下乡圈钱”的争议，但长三角地区的实践仍显示出村咖对于推动乡村功能转型、城乡要素流动的积极意义。

当我们谈论村咖时，我们在谈论什么？

宋维尔

浙江省发展规划研究院城镇发展研究所副所长、正高级工程师

宋维尔副所长以浙江安吉具体案例为例，分享了其对案例背后逻辑的观察，探讨城乡融合背景下以村咖为代表的乡村新现象存在的价值意义。他认为，村咖作为一种新的文旅业态，核心逻辑并非“卖咖啡”，而是满足情绪价值，通过“搭建乡村美好场景+提供情绪价值内容+线上社群营销”方式实现商业闭环。同时，村咖也是一种乡村振兴的新模式，通过“两入股三收益”等合作模式，实现创业团队、村集体与村民的利益捆绑，探索了市场与乡村共同成长的利益共享。以及，村咖更是一种青年创业的新路径，利用乡村创业成本较低特点，村咖等同类业态可为青年创业提供“试错跳板”，成功后可凭借经验反哺县城发展，推动城乡要素双向流动。

圆桌讨论3

【发展之思】何为高质量的县域城镇化？

现代化图景中城乡融合发展的大逻辑

潘毅刚副院长从国家战略的高度阐释城乡融合发展的深层逻辑，将城乡融合的终极图景与中国式现代化相联系。他认为，城乡融合是路径，它的逻辑指向是迈向现代化，这与中国式现代化的具体国情和目标是联系在一起的。中国人口规模巨大，尤其是农村人口和农业转移人口基数大。要让处于这样二元结构下的全体人民迈向共同富裕，就必须尊重现实国情，一体化推动城乡共富。迈向城乡融合之路，推动中国式现代化，三件事很重要：一是促进循环。城乡循环是国内大循环的核心引擎，需推动乡村资源与城市需求精准对接，打破“城利用乡”的单向模式，构建以城带乡、以工促农、城乡联动、双向奔赴的价值循环。二是要素流动。要素流动是循环的前提，需推动人、地、钱、技、产等要素自由流动，将乡村资源转化为资本与可分配权益，让市场决定去高效配置好城乡各类资源要素。三是强化改革。当前要素循环流动的“压强”不足，核心瓶颈在制度侧，政府需通过创新制度供给，打通城乡共同繁荣的障碍壁垒，统筹好新型城镇化、新型工业化和乡村全面振兴，政府有为放在加大市场驱动城乡循环的动力上，一体部署好城乡之间的产业链、资源链、服务链，因地制宜处理好复杂城乡关系，构建城乡共生共荣的现代化图景。

“新生代农民家庭”视角下县域城乡双栖的地域图景

西安建筑科技大学建筑学院城乡规划系主任、教授

田达睿教授聚焦西北欠发达县域，以“新生代农民家庭”（即由80、90后乡村青年夫妇为中间层构成的祖、父、孙三代家庭）为观察视角，剖析了县域“城乡双栖”的地域图景与底层逻辑。通过实地调研，他发现“城乡双栖”现象在西北欠发达县域具有普遍性：农户在城乡两端往返栖居，既保留农村土地等核心权益、获取农产收入，又积极参与城镇非农就业，形成“半工半耕，伴读伴护”的代际分工机制与家庭经营模式。然而在实践中，这一模式也面临生活居住的阶段性不稳定、公共服务供给与需求的预期落差、青年群体长远发展诉求未得到满足等多重现实困境。针对上述现象与问题，他提出了强化县城综合承载保障、完善镇村养老服务保障、畅通农民返乡路径保障、构建县域多元产业保障、健全规划治理保障等五项建议，支持“一家两居，城乡双资产”的权益创新实践，推动城乡双栖从短期阶段性行为向更具包容性的可持续城乡融合发展模式转变。

崔曙平

江苏省住房和城乡建设厅村镇处处长

吕晓蓓

中国城市规划设计研究院深圳分院副院长

张祎娴

《国际城市规划》编辑部主任

乔艺波

南京大学建筑与城市规划学院助理教授

唐爽

北京工业大学讲师

现场观众与嘉宾讨论热烈、观点涌动，从县域小窗口共同探寻中国城镇化的大未来。在嘉宾之间的观点碰撞、观众与嘉宾之间的交流互动下，“县域城镇化”议题不断深化延展，对话氛围持续升温。

李晓江

中国城市规划设计研究院原院长、全国工程勘察设计大师、教授级高工

会议最后，李晓江院长针对本次对话，从命题剖析到破题关键，由表及里地分享了三点看法：首先，县域城镇化命题的提出是制度约束下的现实选择与补偿逻辑。县域城镇化本质上是城乡二元制度与人口流动梗阻的产物——农民因大城市就业、住房、落户等门槛难以安家，退而选择县城。从历史维度看，中国城镇化发展曾以牺牲农村为代价，因此当前乡村振兴、共同富裕等政策着力补偿农民群体，旨在补齐乡村发展短板，推动城乡关系向更均衡的方向演进。其次，推进县域城镇化需要立足差异化特征精准施策。全国县域可分三类发展单元：大城市周边县城可依托辐射自然发展；高原高寒等特殊地区（人口密度低于8个人/平方公里）需聚焦基本公共服务保障；余下的则需以“人口密度+地理条件”为分类指标，结合“安家迁徙”或“城乡双栖”的不同归宿选择，进一步研究城镇化的发展路径。最后，县域城镇化问题的核心在于破解制度瓶颈。当前发展动力已转向满足人民日益增长的美好生活需要，这要求县域城镇化聚焦底层群体的利益诉求，深化权力与治理结构改革，推动城乡要素双向有序流动，让县城真正成为人民美好生活的“向往地”。