摘要：有关芬太尼的讨论是中美关系中的话题之一。美国的“禁毒战争（war on drugs）”政策自1970年代尼克松政府伊始，历经多次更迭，并逐渐走向结束和消解。本文重点关注特朗普的首个总统任期（2017-2021）对该政策走向的逆转，以探究特朗普政府是如何证明美国
毒品政策的武器化：
美国对全球南方的军事化治理
Salvador Santino Regilme
荷兰莱顿大学历史研究所国际关系终身教授
Cambridge Review of International Affairs, online, 2025.
导读
有关芬太尼的讨论是中美关系中的话题之一。美国的“禁毒战争（war on drugs）”政策自1970年代尼克松政府伊始，历经多次更迭，并逐渐走向结束和消解。本文重点关注特朗普的首个总统任期（2017-2021）对该政策走向的逆转，以探究特朗普政府是如何证明美国毒品政策的军事化是合理的并使之进一步升级的。特朗普的禁毒战争通过将禁毒执法与种族化治理、边境安全化和地缘政治胁迫相结合，强化了惩罚性方法。通过将与毒品有关的犯罪视为生存威胁，美国政府将边缘社区作为替罪羊，同时扩大了警务、监禁和军事化的缉毒行动。在现有学术研究的基础上，本研究考察了特朗普毒品战争的三个关键维度：（1）意识形态——去人性化言论如何使惩罚措施合法化;（2）物质层面——执法激励和私人利益如何加深国家暴力;（3）国际层面——美国的禁毒政策如何向全球南方输出军事化治理。本文通过追溯美国缉毒的历史轨迹，揭示了特朗普的政策如何深化毒品战争，并将其作为国家暴力和全球霸权控制的工具。在此基础上，本文进一步强调了全球南方领导人在维持军事化毒品政策方面的能动性，并展示了特朗普的禁毒战争如何作为国内种族化控制工具和美国新帝国主义的工具发挥作用。
引言
尽管通常被描述为一项预防犯罪措施，但事实上美国的“禁毒战争”（war on drugs）长期以来一直充当着种族化国家控制的机制，为扩大其国内和国际警务、监禁和军事化治理辩护，并始终服务于更广泛的政治、经济和地缘政治目标。在特朗普第一任期期间，美国面临着全球最高的非法药物滥用死亡数，且远超于世界上的其他国家。这些统计数据与美国的军事化方法相结合，凸显了对不断扩大的国家暴力和政策框架如何在国内/外延续这场危机进行批判性审视的必要性。
现有的关于禁毒战争的社科IR文献大部分集中于研究其跨国维度，以及分析其在塑造美国-拉丁美洲安全关系中的角色。本文跨越了美国禁毒政策的地缘政治后果等传统议题，对军事化缉毒的意识形态问题和正当性话语进行了回溯性质疑，对这些辩论做出了四个关键贡献：1）突出了国家暴力升级的物质和意识形态理由；2）重点介绍了全球南方国家在此议题中的动态；3）阐明了禁毒战争如何成为加剧暴力的场所；4）展示了特朗普的政策不仅是国内打击，更是对帝国权力的战略延伸。
美国禁毒战争的思想基础：去人性化和道德主义
本文认为，美国宪法承诺在法律下提供的平等保护与禁毒战争这种基于种族和阶级的征服机制形成了鲜明的对比。特朗普治下的惩罚制度愈演愈烈，进一步加剧了结构性不平等。
特朗普的禁毒战争建立在去人性化的惩罚和逻辑之上。其中，来自边缘群体（marginal communities）毒品罪犯（drug offenders）被认为是无可救药（irredeemable）的社会威胁。其曾于一次演讲中将毒贩比作杀人犯，并为严厉的处罚辩护。本文认为，此类修辞夸大了低级毒品犯罪的影响，同时也将参与毒品销售的人定义为不值得法律保护的次等实体（subhuman entities）。特朗普的语言剥夺了毒品犯罪相关人士的社会经济背景，并为其不成比例的针对穷人、非洲裔以及拉丁美洲裔的惩罚政策辩护。惩罚（punitive）模式的强化忽视了药物滥用的系统性因素，主动延续了种族化警务和大规模监禁（incarceration），不仅为针对弱势群体的国家暴力行为提供了合法性辩护，也确保了扩大的国家暴力仍然是解决社会和经济问题的主要工具。
与此同时，特朗普的做法还加剧了道德恐慌和种族化的恐惧，为移民问题安全化（securitization）提供了生长空间，移民毒贩的形象被转变为生存威胁，从而消解了毒品贩运（narcotics trafficking）、帮派暴力（gang violence）和无证移民（undocumented migration）之间的差异。这与南美洲等地区的惩罚性民粹主义模式相呼应，一方面将美国外交政策上对国家内部种族化犯罪和社会混乱的恐惧投射至他国，为国外的威权主义行径提供合法性，并促使附庸政权以“安全合作”为幌子采取镇压措施。进一步强化了美国国内政治文化的种族化等级观念。具体而言，这一动态依赖于特朗普的“狗哨政治”（dog-whistle politics）：在其2015年的竞选演讲时，就已经将“墨西哥人”与“毒品、犯罪、强奸犯”关联在一起，也将“大麻”与“智商问题”相挂钩。这些言论虽然受到了国家药物滥用研究所的科学反驳，但依旧成为为惩罚性执法辩护的修辞工具，强化了毒品犯罪与种族化“局外人”相连的观念，其种族资本主义的逻辑使低收入的黑人和棕色人种社区失去合法性，维持了监狱经济和榨取性警务。此外，媒体叙事在这个过程中起到了建构性作用，放大了恐惧、道德恐慌和种族化比喻，使惩罚性政策更加清晰和吸引更广泛的公众。
本文认为，除了修辞以外，特朗普政府还将禁毒战争武器化（weaponized），为其激进的反移民政策辩护，特别是其美墨边境军事化现象。纵使与美国缉毒局（Drug Enforcement Administration, DEA）的报告意见相左（毒品输入大多数来自合法口岸交通工具的隐藏夹带），特朗普政府坚称毒品来自穿越沙漠的移民。通过混淆移民、犯罪和毒品贩运，创造了一种危机叙事，把移民当作替罪羊，用以扩大边境墙和转移人们对美国毒品政策失败的注意力。
从这一角度来看，特朗普对惩罚性国家暴力的执着超越了修辞，塑造了实质上联邦机构政策决策权力的扩大。国土安全部（Department of Homeland Security, DHS）在缉毒安全方面发挥了核心作用，并将边境军事化视为打击跨国犯罪组织所必须的条件。在本文看来，这种框架化（framing）忽视了产生移民的经济政治不稳定，同时强调了越境者的潜在罪犯属性。通过将国土安全部当作缉毒的关键参与者，特朗普政府将军事化国家干预升级为解决毒品问题的主要工具，而边缘化了本可能有效缓解危机的公共卫生方法。
美国禁毒战争的物质基础
特朗普政府的毒品政策将惩罚性升级与有选择的、政治上权益的公共卫生姿态融为一体，以法律和秩序意识形态为基础，优先考虑强制威慑而非结构性改革。其政策通过三个主要机制进行拓展：1）在修辞和立法上撤回（rollback）奥巴马时代的刑事司法改革；2）扩大联邦检察官的自由裁量权并加重量刑力度；以及3）通过混淆移民、帮派暴力和毒品贩卖以实现药物管控的安全化。一个典型的例子是于2018年撤回了上届政府对联邦政府大麻起诉优先权的制约。
首先，特朗普的做法带来了显而易见的联邦政策转向，联邦的资金分配上出现了明显的偏向性：针对阿片类药物的公共卫生持续资金从未实现，而国家药物管制政策办公室（ONDCP）强调执法胜于治疗和预防；联邦拨款被用于警察缉毒行动，而应对贫困和种族化社区服务的公共卫生计划仍然资金不足；司法部恢复了严厉的量刑指南，积极起诉和监禁了不成比例的有色低收入人种。一切种种现状体现出了特朗普政府威权信号与其支离破碎的行政部门运作之间的脱节和有限的连贯性。在本文看来，这种方法延续了尼克松时期的禁毒战争，最大化的国家权力通过推翻奥巴马的量刑改革，维持了惩罚性制度的结构。
本文进一步提出，除了预算转移、检察权扩大和种族化量刑标准外，特朗普的毒品政策与营利性监狱行业的利益密切相关。在其治下，私人监狱公司重新获得了联邦合同，维持了大规模监禁的经济激励。移民拘留中心和毒品监禁合同使得相关企业股价上涨；伯恩司法援助金（Byrne Justice Assistance Grant）对地方警员的预算支持为缉毒行动提供了数百万美元；同时，联邦民事资产没收政策的扩大允许执法部门在没有定罪前没收嫌疑人的资产，这为贫困社群产生了不成比例（disproportionately）的影响。
激进的警务战略也是其另一特征。这对有色人种社群产生了极大影响。过于主动的警务策略，例如酌情拦截（discretionary stops）、免敲门搜查令（no-knock warrants）和种族定性（racial profiling）在此期间得到实施和扩展。2020年5月乔治·弗洛伊德的死亡凸显了毒品定罪和种族化国家暴力的交叉点，反映了一种更广泛的历史模式，即执法部门援引吸毒来合理化对边缘化社群使用的致命武力。
向世界输出军国主义
本文进一步探讨了美国外交政策在国际毒品政策中强调军国主义（militarism）的更广泛历史背景。长期来看，美国使用各种方法将其禁毒战争输出到其他国家或者国际组织，其方法包括向外国执法机构提供培训和设备，利用外交压力鼓励类似的药物管制政策，以及为禁毒工作提供财政援助，根除相关农作物（crop eradication）和替代发展计划（alternative development programs）。
其中，美国通过公共外交和援助政策影响他国行为。每年白宫都会确认哪些主要非法药物生产和国家国能否接受其援助，以此来限制该国和执行本国禁毒政策。然而在实际认定中，特朗普政府的选择性限制揭示了毒品政策的地缘政治驱动属性和毒品政策的武器化特征（例如哥伦比亚生产了全球90%的可卡因，美国为其最大消费市场，而未受到限制；委内瑞拉和玻利维亚同为主要毒品生产/过境国，由于亲美因素依旧受到援助），以实现其更广泛的目标，即巩固美国的全球影响。
在缉毒警务培训和军事资源分配方面，特朗普政府着力南美，向委内瑞拉派遣军事力量并通过联邦检察官指控其总统马杜罗，旨在传达美国政府不会容忍该地区的非法毒品贸易和跨国犯罪。在美国南方司令部的领导下，缉毒海军部队预计将部署大量资源在该地区，以增强其军事力量。在全球南方，美国输出禁毒战争的努力到达了非洲各地，包括加纳、几内亚、利比亚在内的国家都与美国政府的各类部门有着广泛的禁毒战争合作，全球南方的一些国内精英积极利用美国的安全援助来巩固其统治，惩戒边缘群体，并在禁毒合作的幌子下拉拢国家机构。在文章看来，这些国内精英不是被动的接受者，而是进行“战略本土化”——采用美国的军事援助和毒品政策框架来加强其内部政治主导地位。
作为世界上最大的对外援助提供者，美国利用资源影响受援国的政策，使其与美国的利益保持一致。在反恐被重新用于毒品管制方面，美国的对外援助被一些人认为是促进全球南方稳定的关键。然而，部分学者批判了这种说法，认为禁毒战争促进了“通过军事化和镇压进行全球积累”。特朗普政府对军国主义的强调加剧了系统性不平等，损害了边缘化群体的权利。通过向伙伴国家提供援助，美国延续了军事化的治理模式，巩固了当地精英的权力，同时推进了其地缘政治和经济目标。
结论
特朗普政府的禁毒战争不仅仅是美国政府长期以来对麻醉品监管的惩罚性做法的延续，更是加剧的。其策略具有双重性：意识形态上，他强化了种族化叙事，将更广泛的社会和经济不稳定归咎于边缘化社群，特别是来自种族化社群的贫困工人阶级个体。实践层面上，这些叙事使国家暴力的扩大合法化，不成比例地使这些群体遭受刑事定罪、监禁，乃至死刑。通过将毒品犯罪视为道德失败而不是公共卫生问题，特朗普的“法律与秩序”范式体现了严厉的惩罚措施先于公共卫生治疗的战略。而在国际上，美国继续输出其强制性毒品战争，助长了将毒品政策武器化以进行政治控制的政权。
然而，特朗普毒品治理的一个关键特征在于其“政策奇观（spectacle）”和“治国本领（statecraft）”之间的分歧，虽然其修辞承诺实现全面的惩罚性议程，但制度限制、治疗投资不足和破碎的行政流程淡化了许多拟议的改革。其第一个任期内的禁毒战争更多是煽动性的，并没有实现全面改革或有效减少危害，而是进行了一场意识形态战争，这场战争的深化在其第二任期的早期也已显现——包括重新呼吁处决毒品罪犯以及加强移民和毒品的混淆—标志着他第一任总统期间建立的惩罚轨迹的加深。
译者：周子喻，国政学人编译员，新加坡南洋理工大学国际关系硕士。
校对 | 方桐
审校 | 施榕
排版 | 秦祖瑶
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来源：国政学人
