摘要：美联储是联邦政府独立机构（行政分支），受美国国会监督，但独立决策。从概念上讲，美联储不是一个单一的中央银行，而是一个中央银行“系统”，其有三大特征：一个中央管理委员会；由12家储备银行组成的分散式运营架构；兼具公共和私人特征。从结构上来看，美联储系统有三个核心

美联储的结构

美联储是联邦政府独立机构（行政分支），受美国国会监督，但独立决策。从概念上讲，美联储不是一个单一的中央银行，而是一个中央银行“系统”，其有三大特征：一个中央管理委员会；由12家储备银行组成的分散式运营架构；兼具公共和私人特征。从结构上来看，美联储系统有三个核心的实体：美联储理事会（美联储管理机构，对应特征一）、12家储备银行（储备银行是独立注册的法人机构，储备银行辖区内的商业银行在储备银行中持有股份，对应特征二和三）、联邦公开市场委员会（货币政策制定机构）。

关于三大实体的构成、任命方式和职能，参见正文。

美联储的决策机制：简单多数和绝对多数

1、美联储理事会有7个理事（包括美联储主席），一人一票，以简单多数决策，部分行动需要绝对多数。理事会下设8个委员会，由不同理事成员组成，不同的委员会聚焦于不同领域，但包括新规则发布和规则修改、监管指南、监管和监督事项、紧急措施、执法行动、银行订单、理事会行动等所有事项的决定，都需要理事会成员投票来决定，规则是简单多数。在特殊和紧急情况下（涉及对金融体系进行重大干预的行动），则需要5名及以上的理事成员投赞成票才能行动，比如豁免准备金要求、紧急信贷授权等。2008年之后，紧急信贷授权还需要获得美国财政部长的批准才能向非银行实体提供贷款。

2、FOMC有12个成员，其决定只需要简单多数即可通过。

3、美联储主席的实际影响远大于名义影响。美联储主席在理事会和FOMC中都只有1票，并且权重没有差异，名义上与其他投票成员的影响并无不同。但其实际影响很大：第一，领导力，领导讨论，协调成员就货币政策或其他决策达成共识。第二，市场沟通。前瞻性指引和新闻发布会问答，能极大地影响市场的政策预期。第三，在维持美联储信誉和独立性方面的作用远强于其他成员。第四，作为主席的其他权力，比如与其他部门或总统的互动、国会证词、主持会议并设置议程等。

FOMC会议上出现反对票，是美联储独立性受损还是主席掌控力不够？

在FOMC历史上，异议会议其实较为常见。成员投反对票的理由有时候也并不一致，存在在一个会议上同时有成员反对加息和反对降息的情况。成员投反对票，主要和当时动荡的宏观经济环境相关，与美联储主席的政策倾向、领导能力和独立性没有直接关系。

FOMC成立于1933年，《1935年银行法》赋予FOMC成员投票权，复盘自1936年以来至今年7月的FOMC会议发现：1）FOMC一共召开852次议息会议，有反对票的有304次，比例为36%。2）异议会议中，最多的时候有5票反对，投1至5票反对的分别为185、66、32、16、5次，分别占比61%、22%、11%、5%、2%。3）反对的理由有时候并不一致，有27次是同时有成员反对加息和反对降息。4）成员投反对票主要和当时动荡的宏观经济环境相关(1970年代和1980年代初、2008年前后的异议会议最多)，与美联储主席的政策倾向、领导能力和独立性没有直接关系。比如沃尔克任职期间的异议会议占比最多（69%），其次是米勒（63%）和伯南克（62%）。在马丁和沃尔克任期时，投3票及以上反对票的次数也是最多的。被认为明显倾向总统的伯恩斯，其任期内异议会议占比反而不高。

特朗普“接管”美联储？

今年以来，伴随着特朗普频繁喊话降息、任命米兰接替库格勒辞职留下的理事空缺、试图解雇现任理事库克等事件，美联储的独立性开始受到质疑。对于特朗普“接管”美联储的问题，基于目前情况，我们认为：

第一，白宫技术官僚依然认可美联储独立性的价值。比如美联储主席候选人之一的国家经济委员会主任哈塞特以及即将接任理事的米兰。

第二，解雇库克和米兰担任理事，可能会加大美联储内部分歧，但短期内不足以左右FOMC的立场。FOMC成员有12个，接任的米兰、支持降息的鲍曼和沃勒、即便再加上解雇库克后的新理事任命，在简单多数规则下，也不足以左右FOMC的决策。历史上也不乏3-4票反对的情况。

第三，特朗普解雇库克一案可能最终将提交给美国最高法院裁决。若库克真被解雇，则会导致美联储独立性真正受创。美联储官员可以“出于正当理由（没有明确定义，一般认为是渎职、效率低下或玩忽职守）”被解雇，但历史上从未出现总统罢免美联储理事/主席的情况（卡特在1978年提名米勒转任财政部长将其调离美联储，用的职位调动而非解雇）。特朗普解雇库克的理由目前存在的最大争议是，解雇理由（库克在抵押贷款申请中不实陈述以获得更低利率和税收抵免）与美联储工作无关，并且指控发生在库克任职理事以前。如果库克能因这一理由被解雇，鲍威尔也可以因美联储翻修资金超标被解雇，其他成员都能找到解雇的理由。若美联储独立性受损，长端美债利率可能飙升，金融市场动荡，这与特朗普的初衷将“南辕北辙”。

风险提示：特朗普解雇库克的不确定性。

报告正文

一、美联储的职能和结构

美联储是联邦政府的独立机构（行政分支），受美国国会监督，但独立决策。美联储履行五大职能：第一，执行货币政策，通过调整短期利率和运用其他政策工具，促进“最大就业”和“物价稳定”。第二，促进金融系统稳定，监控并缓解系统性风险，识别资产估值、杠杆率、融资风险等方面的漏洞，通过宏观审慎监管增强金融机构韧性。第三，监督和规范金融机构，通过微观审慎监管，评估机构资本充足率、风险管理和合规性，确保个体金融机构（如银行、储蓄机构）的安全性和稳健性。第四，支付和结算系统的安全与效率，运营和监管美元支付系统，确保交易可靠、高效地进行，提供清算服务、发行货币，并确保系统抵御中断风险。第五，促进消费者保护和社区发展，确保金融服务公平透明，保护消费者免受欺诈，并支持社区的经济机会，推动金融包容性。

从概念上来讲，美联储并不是一个单一的中央银行（a single central bank），而是一个中央银行“系统”（a central banking “system”）。这一系统有三大特征：一个中央管理委员会；由12家储备银行组成的分散式运营架构；兼具公共和私人特征。

从结构上来看，美联储系统有三个核心的实体（entity）：美联储理事会（Board of Governors）、12家储备银行（Reserve Banks）、联邦公开市场委员会（FOMC）。

（一）美联储理事会：构成、任命方式和职能

美联储理事会由7名成员（或称“理事”）组成。所有7名理事均由美国总统提名，并需得到美国参议院的同意。每个理事的任期为14年，任期错开安排，因此每两年就有一个理事的任期届满。理事任期届满后不得连任，但如果一位理事在任期未满时离任，接替者完成剩余任期后，可以被重新提名并完成一个完整的14年任期。总统从7名理事中提名理事会主席、1名副主席、1名监管副主席，需参议院同意，主席和副主席的任期为4年，可以连任。

美联储理事会是美联储系统的核心管理机构，位于华盛顿特区，其职能主要包括：第一，宏观指导与监督，为美联储系统提供总体指导，并对12家联邦储备银行的运营和活动具有广泛的监督责任，比如对储备银行为存款机构和美国财政部提供的服务以及对各类金融机构的检查和监督进行监督，审查并批准每家储备银行的预算等。第二，货币政策，7名理事都是FOMC投票成员。第三，金融监管，与储备银行共同承担对金融机构的监管职责，制定相关法规以促进金融系统的安全与稳定。第四，消费者保护，通过以消费者为中心的监督、研究和政策分析，促进公平透明的消费者金融服务市场。

（二）储备银行：构成、任命方式和职能

每家储备银行都是独立注册的法人机构，储备银行辖区内的商业银行在储备银行中持有股份（这也是美联储兼具公共和私人部门特征的由来）。除波士顿、纽约和费城外，大多数储备银行都至少设有一家分行。

每家储备银行都受到由9个成员组成的董事会监督。储备银行的董事分为三类——C 类、B 类和 A 类——每类三名董事。美联储理事会任命C类董事（不得在商业银行任职或持有其股份），并从C类董事中指定1名主席和1名副主席。B类和A类董事由各自辖区的成员银行选举产生，B类董事来自非银行的私人部门，代表公众；A类董事是成员银行的高管，代表成员银行。每家储备银行的行长由该行的B和C类董事提名并须得到美联储理事会的批准，任期为5年（储备银行的行长和储备银行董事会主席不是同一人）。

储备银行的职能只要包括：第一，金融监管和审查，具体执行对成员银行、银行控股公司、系统性重要银行等机构的监督检查，对某些金融机构进行审查，以确保并强制其遵守联邦消费者保护和公平放贷法律，同时促进当地社区发展。第二，提供关键的金融服务，比如支票清算、电子资金转账、分发和回收货币等。第三，充当“银行的银行”，向存款机构提供贷款。第四，服务政府，作为美国政府的财政代理，管理财政部的账户，处理政府支付和发行国债。第五，区域信息收集，收集所在辖区企业和社区的经济数据和信息，为FOMC和理事会的决策提供至关重要的地方性视角，比如褐皮书。

（三）联邦公开市场委员会：构成和职能

联邦公开市场委员会，即FOMC，由12名拥有投票权的成员组成，包括美联储理事会的7名理事、纽约联储行长（永久投票权），另外4个投票权成员在剩余的11家储备银行行长中按年轮换。所有12家储备银行行长都要出席FOMC会议并参与讨论，但只有当时是FOMC成员的行长才能投票。美联储主席担任FOMC主席，纽约联储行长担任副主席。

FOMC是美国货币政策指定机构，每年举行八次定期会议，以审查经济和金融状况，确定货币政策的适当立场，并评估其长期目标的价格稳定和可持续经济增长的风险。FOMC的关键政策工具包括：调整联邦基金利率目标、公开市场操作、前瞻指引、资产负债表政策，公开市场操作和资产负债表政策通过纽约联储的公开市场交易室来执行。FOMC还指导美联储在外汇市场上的操作，并授权与外国央行开展货币互换。

二、美联储的决策机制

（一）决策机制：简单多数和绝对多数

美联储理事会是美联储的管理机构，下面设有8个委员会，由不同的理事组成，不同的委员会聚焦于美联储事务中的不同领域。但包括新规则发布和规则修改、监管指南、监管和监督事项、紧急措施、执法行动、银行订单、理事会行动等所有事项的决定，都需要理事会成员投票来决定，规则是简单多数。

在特殊和紧急情况下（涉及对金融体系进行重大干预的行动），则需要5名及以上的理事成员投赞成票才能行动，比如豁免准备金要求、紧急信贷授权等。在2008年《紧急经济稳定法案》之后，紧急信贷授权还需要获得美国财政部长的批准才能向非银行实体提供贷款。

FOMC是货币政策制定机构，FOMC的决定只需要简单多数即可通过。

（二）美联储主席的权力：名义与实际影响力

美联储主席在美联储理事会和FOMC中都只有1票，并且权重没有差异，名义上，美联储主席与其他投票成员的影响并无不同。但实际上，美联储主席的实际影响力远大于名义影响。第一，领导力。领导讨论，协调成员就货币政策或其他决策达成共识。第二，市场沟通。前瞻性指引和新闻发布会问答，能极大地影响市场的政策预期。第三，在维持美联储信誉和独立性方面，作用远强于其他成员。第四，作为主席的其他权力，比如与其他部门或总统的互动、国会证词、主持会议并设置议程等。

（三）FOMC异议会议的经验统计

在FOMC历史上，有反对票的会议其实较为常见。成员投反对票的理由有时候也并不一致，存在在一个会议上同时有成员反对加息和反对降息的情况。成员投反对票，主要和当时动荡的宏观经济环境相关，与美联储主席的政策倾向、领导能力和独立性没有直接关系。

FOMC成立于1933年，《1935年银行法》赋予FOMC成员投票权，复盘自1936年以来至今年7月的FOMC会议发现：

1）FOMC一共召开了852次议息会议，有成员投反对票的有304次，比例为36%。

2）有反对票的会议中，有99次是理事单独投了反对票，占比33%；有148次是地区联储行长单独投了反对票，占比49%；有57次是理事和地区联储行长都投了反对票，占比19%。

3）有反对票的会议中，最多的时候有5票反对。投1至5票反对的分别为185、66、32、16、5次，分别占比61%、22%、11%、5%、2%。

4）投反对票的理由有时候并不一致，有27次是同时有成员反对加息和反对降息。

5）FOMC成员投反对票，主要和当时动荡的宏观经济环境相关，与美联储主席的政策倾向、领导能力和独立性没有直接关系。比如沃尔克任职期间，投反对票的会议占比是最多的（69%），其次是米勒（63%）和伯南克（62%）。在马丁和沃尔克任期时，投3票及以上反对票的次数也是最多的。被认为明显倾向总统的伯恩斯，其任期内的有反对票会议占比反而不高。

三、特朗普“接管”美联储？

今年以来，伴随着特朗普频繁喊话降息、任命米兰接替库格勒辞职留下的理事空缺、试图解雇现任理事库克等事件，美联储的独立性开始受到质疑。在特朗普第一任期内担任白宫高级顾问的库德洛甚至在《纽约邮报》采访中非常直接地谈到了结局，“底线是：特朗普总统将接管美联储，这是他应该做的。”

对于特朗普“接管”美联储的问题，基于目前情况，我们认为：

第一，白宫技术官僚依然认可美联储独立性的价值。美联储主席候选人之一的国家经济委员会主任哈塞特认为，历史证明对央行政策的政治干预会导致更糟糕的经济结果。特朗普的首席经济学家米兰也称美联储的独立性“至关重要”，他还主张减少美联储和行政部门之间的“旋转门”，以尽量减少短期决策的政治动机。

第二，解雇库克和米兰担任理事，可能会加大美联储内部在货币政策立场上的分歧，但短期内不足以左右FOMC的立场。FOMC成员有12个，接任的米兰、支持降息的鲍曼和沃勒、即便再加上解雇库克后的新理事任命（目前还不确定），在简单多数规则下，也不足以左右FOMC的决策。历史上，也不乏3-4票反对的情况。

第三，一旦解雇库克，会导致美联储的独立性真正受创。美联储理事可以“出于正当理由（渎职、效率低下或玩忽职守）”被解雇，但不是政策分歧。历史上也从来没有总统罢免美联储理事/主席的情况出现，卡特在1978年通过提名时任美联储主席的米勒转任财政部长的方式将米勒调离美联储，也是用的职位调动而非解雇。特朗普解雇库克的理由目前存在的最大争议是，解雇理由与美联储工作无关（解雇理由是库克在抵押贷款申请中不实陈述以获得更低利率和税收抵免），并且指控发生在库克入职美联储以前。如果库克能因这一理由被解雇，鲍威尔也可以因美联储翻修资金超标被解雇，其他成员都能找到解雇的理由。若美联储独立性受损，长端美债利率可能飙升，金融市场动荡，这与特朗普的初衷将“南辕北辙”。

具体内容详见华创证券研究所9月15日发布的报告《【华创宏观】特朗普“接管”美联储？》。

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来源：张瑜