新业态下，电商平台如何重新界定？义务责任如何重新划分？（五）

摘要：伴随着某类平台是否属于“电商平台”的性质认定，在平台责任承担上产生了全有或全无的巨大落差。《电子商务法》对于平台责任的一系列规定，在性质上到底属于“固定套餐”，还是可根据平台的实际形态予以灵活选取与组装的“备选构件”？如何规定促成网络交易的网络服务提供者的规定

编者按：伴随着某类平台是否属于“电商平台”的性质认定，在平台责任承担上产生了全有或全无的巨大落差。《电子商务法》对于平台责任的一系列规定，在性质上到底属于“固定套餐”，还是可根据平台的实际形态予以灵活选取与组装的“备选构件”？如何规定促成网络交易的网络服务提供者的规定适用，以适应新业态的发展？网络交易平台的主体核验、检查监控、安全保障义务的界限应该如何界定？监管部门履行相关监管职责，平台应配合到什么程度？监管部门要求平台配合执法和取证，应该遵循怎样的流程？平台配合监管应必须提供哪些类型数据？在管辖权和线索移送方面，还存在哪些堵点？在协作共治方面，监管部门有哪些诉求需要在制度中明确？对此，《市场监督管理》（半月刊）特组织专题，邀请专家学者、平台企业和市场监管部门交流讨论上述问题。期望本专题能够激发大家更深入的思考与讨论，进而加深对网络交易主体义务责任的认知，从而为后续网络交易监管规则制度的制定与完善提供参考。

本期探讨监管执法协作中如何找到“隐形”的自然人商家？

“实际经营地”如何认定？

石家庄市作为河北省省会和京津冀区域中心城市，具有较为活跃的网络市场。与杭州市、成都市等平台经济发达地区相比，石家庄市的经营主体更多以“平台内经营者”的角色参与平台经济，监管部门也更多面对“平台内经营者”。对此，本文收集整理了下辖22个县（市、区）局关于“自然人网店”监管中较为普遍突出的问题及建议。

基本情况

当前，《网络交易监督管理办法》规定了自然人网店以及平台企业应当承担的责任义务，《市场监督管理行政处罚程序规定》规定了涉及自然人网店违法行为的管辖权。市场监管总局研究制定的《自然人网店管理规范》行业标准，构建了“四个统一”的管理框架，引导自然人网店规范健康持续发展。在制度层面上，基层市场监管部门对自然人网店有效监管具备了更加完善的法律依据。

实际经营地与管辖权。针对违法行为的管辖，《市场监督管理行政处罚程序规定》第十条规定：平台内经营者的违法行为由其实际经营地县级以上市场监督管理部门管辖。网络交易平台经营者住所地县级以上市场监督管理部门先行发现违法线索或者收到投诉、举报的，也可以进行管辖。此条明确了自然人网店由其实际经营地优先管辖。针对投诉的处理，《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第十二条规定：对平台内经营者的投诉，由其实际经营地或者平台经营者住所地县级市场监督管理部门处理。对于基层监管人员，处置涉及自然人网店的线索或者投诉，其判断是否有管辖权的重要依据即为“实际经营地”。

存在问题

“实际经营地”认定难：到底该归谁管？自然人网店主的户籍所在地、经常居住地、标称发货地址、常用收货地址等，都可能被讨论为“实际经营地”。而在实践中，上述地址的地理位置即使同一家店也可能各不相同。在2019年市场监管总局法规司就《关于做好电子商务经营者登记工作的意见》相关问题公开解答中说明：“依据《电子商务法》不需要登记注册的平台内经营者，根据《电子商务法》第十条规定，豁免登记的情形必须是通过互联网等信息网络进行，才不需要进行市场主体登记。因此，此类经营者的‘实际经营地’亦应当认定为通过互联网开展经营活动的地点，即网络经营场所。因此，其违法行为应由平台经营者所在地市场监管部门管辖。”这是一种对于自然人网店实际经营地认定的观点，即“自然人网店都归平台所在地管”。根据网络交易监测监管五级贯通系统显示，以“实际经营地”在石家庄市的自然人网店数量达33万余家。

信息真实性存疑：85%的信息无效？《网络交易监督管理办法》第十二条规定，自然人网店应当公示豁免登记情形的声明以及实际经营地址、联系方式等信息。第二十四条规定，平台经营者应当要求自然人网店经营者提交其身份、地址、联系方式、行政许可等真实信息，进行核验、登记，建立登记档案，并至少每六个月核验更新一次。在执法实践中，监管部门获取自然人网店“实际经营地”信息的来源主要有两种，一是经跨区域协查后收到平台企业的“回复函”，其中含有实际经营地址、电话等信息；二是由投诉人提供的其向平台索要的实际经营地址、电话等信息。这些信息应当真实有效。但据石家庄市多个区县局反映，利用这些信息往往难以找到自然人网店主。其中某区反映信息无效率达85%，另一县局反映无效率达91%。其形式如：电话号码错误、实际经营地查无此人。据反映，多个平台存在自然人网店仅公示声明但未公示实际经营地址、联系方式等现象。此外，一些自然人网店为了逃避监管不择手段地隐匿信息，除了电话是真的，标称发货地是假的，退货地址也是假的，对消费者退换货的一些廉价商品宁可不要，也要隐匿具体地址来逃避监管。

管辖与移送问题：线索该往哪送？《市场监督管理行政处罚程序规定》规定，自然人网店的违法行为，实际经营地和平台所在地都有管辖权。在实践中，监管部门首先要根据“实际经营地”信息来判断是否有管辖权，在根据信息“查无”后，是否可以因无管辖权作出不予立案的决定？是否可以和以何种方式直接将线索转交平台所在地进行管辖？上述问题的答案尚不明确。

思考与建议

明确实际经营地的定义。对于基层监管执法人员，监管指令触达的最佳方式就是“找得到人”。建议出台修订完善相关法规，增加和明确实际经营地的含义，减少对法规理解差异而导致的推诿和争议，进一步提高监管效率。《民法典》第二十五条规定：自然人以户籍登记或者其他有效身份登记记载的居所为住所；经常居所与住所不一致的，经常居所视为住所。因为住所是自然人生活和民事活动的中心场所，是确定自然人各项私法关系空间效力的基本法律依据，其意义主要表现在：确定债务履行地、司法管辖地及登记主管地等，所以，是否可以考虑以“经常居住地”为核心明确“实际经营地”的概念。另外应当特别注意网络不正当竞争、医疗器械、药品化妆品等领域关于管辖的特别规定。

平台企业发挥技术优势将信息核验义务落实到位。建议对《网络交易监督管理办法》第二十四条规定“平台企业应当对平台内经营者提交的信息进行核验”进一步细化，明确核验的方式和手段。例如，平台企业可以通过平台协议和技术手段获取消费者地理位置开展精准营销，那么在明确实际经营地定义的基础上，平台企业能否在符合个人信息保护等相关规定的前提下，利用IP地址定位、移动应用程序获取定位等技术手段，对平台内经营者提供的实际经营地址的真实性进行定期核验，对不一致的自然人网店提醒修改。对于联系电话，能否利用定期机器外呼确保自然人网店经营者联系电话信息的有效性。在激励方面，对于信息核验真实的自然人网店赋予例如“平台核验”等外露标签，帮助获得更多自然流量。通过以上方法，促使平台利用技术手段将核验义务落实到位。

加强平台所在地与非平台所在地局的跨区域协作。一是对于自然人网店的管辖，平台所在地局具有信息、数据以及技术等方面优势，而实际经营地局则更接地气力度更大。建议修订相关法规，明确两方管辖边界和衔接，例如增加“对在经常居住地未发现实际经营的自然人网店应交由平台所在地监管”的相关内容，从而加强跨区域协作的效能。二是修改完善国家网监平台网络经营主体数据库功能，建立数据互通渠道，实现“平台报送数据、监管反馈数据、平台自治动作、整改结果反馈”的闭环，即，平台报送已内部核验过真实性的自然人网店信息，监管部门根据执法检查情况反馈有问题的信息，平台根据反馈对平台内经营者下达整改指令，整改完成后平台反馈结果并修改数据，确保主体库信息处于相对有效的水平。

作者：河北省石家庄市市场监管局高凯

自然人经营者成“主力军”，

如何破解监管难题？

2024年1月至9月期间，笔者所在的杭州市余杭区市场监管局处理举报向平台发起协查请求量共计242930件，案件协查涉及的商家量101339件，其中自然人商家量61432件，有营业执照的商家量39907件（自然人与执照按照协查当时的卖家店铺类型统计）。可以看出在网络交易领域，自然人经营者是监管协查对象的“主力军”。

就目前而言，平台对自然人经营者的基本态度是履行法定的主体信息核查义务。但是平台方是否会将其掌握的所有的平台内经营的信息都提供给相应的主管部门是存疑的。所以对于平台内自然人经营者无照经营，也就是不进行登记的管控，实际处于盲人摸象的状态。据此，笔者提出三种监管部门潜在的思路，核心在于什么样的主体可以卖什么样的货，以及监管部门在新形势下的应对方式。

重新审视自然人经营者：

营业执照是必须的吗？

在《电子商务法》的立法过程中，曾有关于是否要求所有经营者办理营业执照的讨论。最终，立法者考虑到小微经营者的实际情况，设置了“零星小额交易”豁免条款。《电子商务法》第十条规定，零星小额交易活动可以豁免办理营业执照。也即除了特定的豁免情形下，所有经营者都必须办理营业执照，不得以自然人身份开展经营活动。诚然，这样的登记要求有助于规范市场秩序，减少违法行为，同时增强经营者的法律责任，提高消费者权益保护水平。但不可否认的是，小微经营者和个体工商户将面临一定的行政成本和手续负担。虽然从目前数字化改革和“放管服”改革的情况来看，登记注册的行政成本和手续负担已经逐渐可以忽略，但实践中自然人经营者仍然没有主动办理登记的意愿。同时，强制登记也将限制灵活多样的经营模式，可能抑制市场活力和创新。此外，全面禁止自然人经营者在实际操作中难度较大，可能会导致大量经营者转入地下或灰色地带。尤其是在当前鼓励大众创业、万众创新的背景下，社会舆论可能会走向反面。

是否强制办理营业执照就可以净化网络消费环境，就可以解决前文所述的自然人经营者存在的风险和问题？从基层一线执法实际看，答案是否定的。当前个人网店的登记已经不要求实体经营地点和在线办理登记，比如可以以网络经营场所办理营业执照，也可以在虚拟地址集群注册。这些情形下虽然经营者办理了营业执照，但监管部门并未掌握多少有效信息，即使对所有的自然人经营者都进行登记，但这种形式合规并无法解决网络交易执法中“找不到人、查不到货、执行不了”的实质问题。因此需要重新审视自然人经营者，从事包括直播业态在内的网络交易办理营业执照并不是必要的前置条件。

构建经营类目白名单：

哪些商品可以“无照经营”？

构建经营类目白名单，允许自然人经营者在特定的白名单类目内发布商品开展经营活动。与之对应的，自然人经营者也可以对白名单类目商品进行带货，比如商品经营者发布的自产农副产品、家庭手工业产品等商品类目，即自然人可以卖，那么也可以带。

通过白名单机制，可以对不同类别的商品进行分类管理，降低监管难度。同时也能对高风险类目进行严格管控，保护消费者权益。但也存在自然人经营者的选择范围受限，可能影响其经营灵活性和创新能力的问题。从可行性上研判，构建直播业态经营类目白名单的实施难度相对较低，可以通过技术手段实现类目管理，社会反响上也会较为温和，多数经营者可以接受在特定类目内经营。

值得注意的是，白名单的建立也对平台监管提出了新要求。一是电商平台的执行难度问题，需要投入大量资源进行类目管理和审核，增加运营成本，尤其是对“错放类目”的监测和管理。二是需要出台指引对“零星小额交易”豁免条款作限定性解释，比如自然人能否直播带货，自然人带货是否属于“零星小额交易”，避免平台对法律法规任意解释。

聚焦执法实际：

从“营业执照”到“找到人、查到货”

如前所述，强制自然人经营者办理营业执照并不能解决监管的实际问题，因此我们不妨切换视角，从执法的实际出发，而不执着于营业执照等前端的形式管控，因为监管执法的关键就在于“找到人、查到货、有人管、能执行”。

第一步：找到人——明确经营者的实际经营地址。《电子商务法》第二十七条第一款规定：“电子商务平台经营者应当要求申请进入平台销售商品或者提供服务的经营者提交其身份、地址、联系方式、行政许可等真实信息，进行核验、登记，建立登记档案，并定期核验更新。”并未就“地址”定义作进一步阐述，因此很长一段时间内就“平台内经营者应当提供什么地址，平台经营者如何履行核验义务”议论纷纷、莫衷一是。当时的监管要求是平台经营者必须保证“地址”真实准确，尝试联合平台开发应用，要求平台内经营者上传水费（电费）缴费凭证、租房合同，甚至要求其到属地市场监管所拍照，从过程看，时间跨度太长；从结果看，弊大于利，仍然无法锁定有心规避管控的平台内经营者地址。

笔者认为，明确经营者的实际经营地址可以参考借鉴三条路径。一是参考《浙江省电子商务条例》第八条第四款规定：“本条所称地址，依法需要办理市场主体登记的，是指经营者营业执照记载的住所或者经营场所；以网络经营场所办理市场主体登记以及依法无需办理市场主体登记的，是指经营者的经常居所。”条例厘清了平台经营者责任边界，也可以说实际上为平台经营者进行了“减负”。二是参考《杭州市市场监督管理行政处罚程序规定》第十二条第三款规定，电子商务平台内经营者的实际经营地包括营业执照记载的地址、未办理营业执照的自然人住所、电子商务平台登记的经营地址以及其操作互联网终端运营网店的上网IP归属地址、发货地址、仓储地址等。三是借鉴住所申报承诺制度，由自然人自我声明（承诺）实际经营地址。

第二步：查到货、有人管——明确管辖责任。对电子商务违法行为、大众传播媒介发布违法广告的举报的管辖作了特别规定，具体规定与《市场监督管理行政处罚程序规定》确定的管辖权保持一致。《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第二十七条第二款“对平台内经营者的举报，由其实际经营地县级以上市场监督管理部门处理。电子商务平台经营者住所地县级以上市场监督管理部门先行收到举报的，也可以予以处理”的规定，实际上是对电子商务违法行为的管辖作了一个主次设置，即对平台内经营者（网店）违法行为的举报，倾向于由其实际经营地市场监管部门处理。这是考虑到电商平台对应海量的网店，这些网店经营者又遍布全国各地，由电商平台住所地市场监管部门处理对异地网店违法行为的举报相对困难，针对个案的跨地域执法协作也将耗费大量的执法成本。此款规定也是基于对以往执法实践的总结 ,《网络商品交易及有关服务行为管理暂行办法》《网络交易监督管理办法》前后两部规章施行多年以来，很少有电商平台所在地市场监管部门查处异地网店违法行为的案例。但在实践中，反而许多网店所在地市场监管部门却在调查核实辖区内相关违法线索时，查处了大量经营者在异地电商平台上的违法行为，这说明由网店所在地市场监管部门接受举报并处理违法行为，成本更低、效率更高，更符合执法实践要求。但实际上，“网店所在地市场监管部门”这个说法仍然不够精确。快递发货地是确定自然人经营者实际经营地点的重要线索，通过物流站点可以找到经营者的具体位置，实践中物流快递行业已有较为成熟的监管体系，可以通过合作加强信息共享和联合执法，在法律法规中明确物流快递企业的配合义务，要求其提供必要的信息和数据。

第三步：能执行——从线下到线上的执法转变。在此需要考虑两个问题，是否一定要在线下找到人然后执行？监管的思路与观念是否可以进行转变？在执法监管中通常认为，平台所提供的是一个“电子铺位”，因此以往执法人员把线下实体监管思路照搬至线上，但后来重新解构线上消费行为就会发现，线上店铺的消费者在购买行为前其实很少去点击“店铺印象”“资质证照”，反而关注点在“心”“钻”“皇冠”以及体验评分上，关注的是背后的信用资源，因此消费者其实在思维转变上远远领先于监管者。解铃还须系铃人，既然从网上来，我们也能回到网上去完成执法。2024年，余杭区借鉴最高人民法院第一批涉互联网典型案例“重庆市阿里巴巴小额贷款有限公司诉陈某某小额借款合同纠纷案”，就与淘宝平台合作打通了行政执法的“最后一公里”，在卖家协议中对电子送达方式、电子送达地址及法律后果作出约定，成为高效解决“执行难”的有效形式。

网络交易监管执法的核心仍然是“查到货、找到人、有人管、能执行”，在这基础上管好“场”，形成“人货场”监管。当前身份证的网证也在推广中，与实体身份证最大的区别就是没有地址信息，那么未来或许可以由市场监管总局统筹与公安部门加强数据协同，由公安部门提供暂住证地址、身份证登记地址、户籍地址等信息。通过一个平台、一个 App，在网上找到人、锁定人；然后在发货地发货仓库找到货、锁定货；在平台上锁定交易量、交易快照等信息，最后形成案件的闭环。

笔者构想的未来监管方案是以户籍地/发货地作为管辖兜底、平台所在地作为特别管辖补充，以电子送达为一般方式，通过高效的跨区域协查以及电商平台数据协作查明事实，在网上形成案件闭环。

作者：杭州市余杭区市场监管局何林煜王晓华陈宇谦

往期回顾

新业态下，电商平台如何重新界定?义务责任如何重新划分？（一）

新业态下，电商平台如何重新界定?义务责任如何重新划分？（二）

新业态下，电商平台如何重新界定?义务责任如何重新划分？（三）

新业态下，电商平台如何重新界定?义务责任如何重新划分？（四）

原文刊载于《市场监督管理》（半月刊）2025年第1期

审核 | 于成龙张丽娟

文字编辑 | 田英刘美晨

编辑 | 陈颖

中国工商出版社新媒体和数字出版部制作出品