摘要：很多企业进入破产程序前，因未按规定申报纳税，被列为非正常户。但是进入程序后，企业要继续经营，履行合同或者处置资产，不可避免产生纳税义务、开具发票。解除非常户是债务人经营、处置财产的前提，但是企业进入破产程序之后，解除非正常户的税收规定与债权清偿顺序的破产法规定

很多企业进入破产程序前，因未按规定申报纳税，被列为非正常户。但是进入程序后，企业要继续经营，履行合同或者处置资产，不可避免产生纳税义务、开具发票。解除非常户是债务人经营、处置财产的前提，但是企业进入破产程序之后，解除非正常户的税收规定与债权清偿顺序的破产法规定存在冲突，导致破产程序中，部分破产案件非常户解除存在困难。

一、非正常户税收规定

（一）非正常户认定与解除

《税务登记管理办法》（2019修正）第三十八条规定：已办理税务登记的纳税人未按照规定的期限申报纳税，在税务机关责令其限期改正后，逾期不改正的，税务机关应当派员实地检查，查无下落并且无法强制其履行纳税义务的，由检查人员制作非正常户认定书，存入纳税人档案，税务机关暂停其税务登记证件、发票领购簿和发票的使用。

《国家税务总局关于税收征管若干事项的公告》（国家税务总局公告2019年第48号）第三条关于非正常户的认定与解除规定：

1.已办理税务登记的纳税人未按照规定的期限进行纳税申报，税务机关依法责令其限期改正。纳税人逾期不改正的，税务机关可以按照《中华人民共和国税收征收管理法》第七十二条规定处理。

2.纳税人负有纳税申报义务，但连续三个月所有税种均未进行纳税申报的，税收征管系统自动将其认定为非正常户，并停止其发票领用簿和发票的使用。

3.已认定为非正常户的纳税人，就其逾期未申报行为接受处罚、缴纳罚款，并补办纳税申报的，税收征管系统自动解除非正常状态，无需纳税人专门申请解除。

（二）非正常户的影响

《国家税务总局关于进一步完善税务登记管理有关问题的公告》（国家税务总局公告2011年第21号）关于非正常户管理的规定为：

开展非正常户公告。税务机关应在非正常户认定的次月，在办税场所或者广播、电视、报纸、期刊、网络等媒体上公告非正常户。纳税人为企业或单位的，公告企业或单位的名称、纳税人识别号、法定代表人或负责人姓名、居民身份证或其他有效身份证件号码、经营地点;纳税人为个体工商户的，公告业户名称、业主姓名、纳税人识别号、居民身份证或其他有效身份证件号码、经营地点。

该文同时规定实施非正常户追踪管理和加强非正常户异地协作管理。

《国家税务总局关于有关问题的公告》（国家税务总局公告2013年第12号）规定：出口企业或其他单位被列为非正常户的，主管税务机关对该企业暂不办理出口退税。

《国家税务总局关于发布的公告》(国家税务总局公告2014年第40号)第二十条有下列情形之一的纳税人，本评价年度直接判为D级：(八)有非正常户记录或者由非正常户直接责任人员注册登记或者负责经营的。

《国家税务总局关于异常增值税扣税凭证管理等有关事项的公告》（国家税务总局公告2019年第38号）第一条第二款符合下列情形之一的增值税专用发票,列入异常凭证范围：非正常户纳税人未向税务机关申报或未按规定缴纳税款的增值税专用发票。

二、非正常户的解除

根据《关于税收征管若干事项的公告》（国家税务总局公告2019年第48号）的规定，解除非正常户首先应对其逾期未申报的行为接受处罚和缴纳罚款。《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》（法释〔2002〕23号）第六十一条规定，行政、司法机关对破产企业的罚款、罚金以及其他有关费用不属于破产债权处理。最高人民法院《全国法院破产审判工作会议》（法［2018］53号）第28条规定，破产财产依照企业破产法规定的顺序清偿后仍有剩余的，可依次用于清偿破产受理前产生的民事惩罚性赔偿金、行政罚款、刑事罚金等惩罚性债权。税收要求解除非正常户必须先缴纳罚款，但是税收罚款在破产清偿顺序中属于劣后债权，如果管理人先缴纳税收罚款，将违背破产清偿顺序，有悖公平清偿原则，管理人面临责任风险。

实践中各地税务机关、法院兼顾破产法和税法的规定，对非正户的解除进行了有益探索。

1.税务机关单独或者与法院联合发文明确非正常户解除的处理流程。

有的要求管理人补办申报，税务机关即时办理。如上海市高级人民法院和国家税务总局上海市税务局印发《关于优化企业破产程序中涉税事项办理的实施意见》（沪高法[2020]222号）规定，管理人就企业逾期未申报行为补办申报，主管税务机关按规定即时办理撤销非正常户认定相关手续。四川省高级人民法院与国家税务总局四川省税务局联合发布的《关于进一步规范企业破产程序涉税事项处理的意见》规定，企业在人民法院裁定受理破产申请前被主管税务机关认定为非正常户的，管理人应代企业补办纳税申报，主管税务机关应当向管理人申报税款、滞纳金、罚款债权，并按规定解除企业的非正常户认定。税务机关不得以存在未缴清的欠税（费）、非税收入、滞纳金、罚款为由拒绝办理非正常户解除。有的是在税务系统做出标识，补缴的税款和罚款按照破产法申报。

《国家税务总局浙江省税务局关于支持破产便利化行动有关措施的通知》（浙税发[2019]87号）规定：管理人可以凭人民法院受理破产案件的裁定书、指定管理人的决定书，向主管税务机关申请非正常户暂时解除。税务机关在税收征收管理系统中作“受理破产”标识后可对未办结事项进行处理，已经形成的欠税在解除非正常户状态时可暂不处理。

对人民法院受理破产案件前发生的税收违法行为应当给予行政处罚的，税务机关应当依法作出行政处罚决定，将罚款及应补缴的税款按照《企业破产法》和最高人民法院的有关规定进行债权申报、依法受偿和相关后续处理。另外还有部分地方要求，缴纳罚款之后才能解除非正常户，如《温州市人民政府办公室关于印发企业金融风险处置工作府院联席会议纪要的通知》（温政办〔2017〕84号）规定，破产管理人应当依法接受处罚，并缴纳税务行政处罚罚金。

应该说从制定文件的出发点来看，绝大部分税务机关没有僵化地坚持缴纳罚款才能解除非正常户，一般要求管理人补办申报，对于欠税、罚款按照破产法的规定申报债权。

2.府院联动，专项办理。

武汉法院破产审判典型案例(2017-2021)提到的中都建设集团有限公司破产清算案，管理人在追收应收工程款过程中，因中都建设公司已成为税务非正常户无法开具发票，工作一度无法推进。为尽快维护债权人合法权益，法院及时协调税务部门为中都建设公司办理税务转正常手续并开具发票，确保工程款顺利收回。本案中，通过府院联动机制，协调税务部门解决破产企业不能开具税票的问题，消除追收账款的障碍，保障了破产债权的偿债资金来源。

3.管理人被动代交罚款。

《税收征收管理法》第六十二条规定，纳税人未按照规定的期限办理纳税申报和报送纳税资料的，由税务机关责令限期改正，可以处二千元以下的罚款；情节严重的，可以处二千元以上一万元以下的罚款。也就是说未按期办理纳税申报的最高处罚为一万元，考虑到破产程序中罚款的意义已经不大，且在清偿顺序中不具有清偿的可能性，管理人可以积极与税务机关沟通，尽量将罚款金额降低，由自己代债务人企业承担罚款。这种方式实属无奈之举，很多破产企业关系到当地百姓就业和社会稳定，每天的发生破产费用成本比较大，如果因为非正常户耽误整个程序确属得不偿失，管理人承担了罚款成本，及时解除非正常户，避免拖慢整个破产程序。

总结

非正常户跟税收债权相比关注程度较低，但是如果无法解除，将导致债务人的合同履行、继续经营以及处置资产难以推进。目前非正常户解除在个别破产案件中仍存在障碍，管理人接管债务人企业之后，应当与主管税务机关沟通非正常户状况，及时申请解除，必要时法院协调办理，减少管理人责任风险，加快推进破产进程。

来源：沐林财讯