全球治理中的意识形态与合法性

摘要：作者：Matthias Ecker-Ehrhardt，德国班贝格大学政治学系教授；Lisa Dellmuth，瑞典斯德哥尔摩大学经济史与国际关系系教授；Jonas Tallberg，瑞典斯德哥尔摩大学政治学系教授。

全球治理中的意识形态与合法性

作者：Matthias Ecker-Ehrhardt，德国班贝格大学政治学系教授；Lisa Dellmuth，瑞典斯德哥尔摩大学经济史与国际关系系教授；Jonas Tallberg，瑞典斯德哥尔摩大学政治学系教授。

来源：Ecker-Ehrhardt, M., Dellmuth, L., Tallberg, J. Ideology and Legitimacy in Global Governance.International Organization, Vol. 78, No. 4, 2024, pp. 731–765.

导读

作者认为，国际社会正在面对国际组织（IOs) 越来越备受质疑的现实。英国退出欧盟 (EU)的决定、对联合国气候谈判的失望、对世界卫生组织 (WHO) 负责应对 COVID-19 的抵制、对国际货币基金组织 (IMF) 不断的批评以及反全球化民粹主义的普遍兴起，都表明人们对国际组织存在相当大的不满。世界政治的这一发展引发了

有关全球治理的民众合法性（即公民认为国际组织在多大程度上恰当地行使了权力）

的新研究浪潮。合法性信念代表着公众对国际组织总体看法的一个子集，反映了公民对该组织的基础支持，而不受国际组织产出（output）的短期满意度的影响。

但从研究结果来看，目前有一个核心假设没有获得实质性的学术支持：即公民对国际组织的合法性信念将受到其

意识形态取向

——即他们“对社会的正确秩序及其实现方式的信念”——的影响。这里的意识形态既可以包括经典的左右光谱，也可以包括最近流行的GAL-TAN（Green-Alternative-Libertarian，即“绿色、多元和自由主义者”和Traditional-Authoritarian-Nationalist即“传统、权威和民族主义者”）光谱（译者注：GAL-TAN光谱是在政治学家中最近流行起来的一种分析维度。粗糙来说，GAL更靠近自由主义一端，TAN更靠近保守主义一端。GAL-TAN表明，在21世纪的全球化时代，“自由主义”和“保守主义”的界限由环保、移民、性别等议题决定，而不是传统的左右政治倾向分野）。直觉上，人们通常认为左翼人士会更成体系地认为国际组织更具合法性，具有传统主义倾向的人则通常会对国际组织持更负面的看法。但是现有研究未能成功证明这个观点。

确定意识形态是否以及如何塑造对国际组织的合法性信念至关重要。民众合法性是国际组织的一项关键资源，影响着它们能否保持在政治舞台上的话语权、获得必要的运营能力、获得对新政策的支持以及促使国家和个人遵守国际规则。当国家政府就国际组织的权力和政策作出决策时，国内民众对这些组织的基础支持至关重要，尤其是在国际合作日益政治化的背景下。

在本文中，作者通过提供一种新的理解来解决这一难题，即政治意识形态如何影响对国际组织的合法性信念。作者指出，之前的研究的错误在于认为意识形态取向和合法性信念之间存在无条件的统一关联。作者认为两者之间的关系受到一个关键的、被忽视的因素的调节：

对国际组织的意识形态特征的看法。公民在某些意识形态维度上的位置不足以预测他们对国际组织的态度，我们还需要了解他们如何看待国际组织的意识形态特征。

难题：意识形态取向和IO合法性信念

对于“意识形态倾向会影响人们对国际组织合法性的信念”的预期建立在大量比较政治和国际关系学文献的基础之上，这些文献强调了政治意识形态在态度形成中的作用。

作者将意识形态定义为“关于社会正确秩序及其实现方式的共同信念”。传统研究中，意识形态的核心维度在于政治“左派”和“右派”之间的区别。这一维度的“左派”通常支持更平等的收入分配和政府对经济的更多干预，而“右派”通常认为不平等是一种自然现象，并支持更自由放任的政治方式。人们的意识形态倾向在左右维度上的排序与根深蒂固的社会分裂、政党体系中社会主义政党和保守党政党占据的主导地位以及个人对福利和政府支出的态度有关。

近年来，学术界越来越关注另一个意识形态维度，即区分GAL和TAN取向。无论从理论上还是从经验上看，这个维度都倾向于与左-右维度正交（译者注：几何学的概念，通常指两事物相互独立，彼此影响较小，并且具有互相补充的作用）。GAL-TAN 维度捕捉了一系列对社会、文化和环境议题的态度，这些议题与左右维度并不相符，但在当代政治中却变得更加突出，例如移民、性别平等、生态问题和国家主权。其他捕捉这种超越左右的意识形态空间的努力区分了唯物主义和后唯物主义价值观以及自由主义和威权主义取向。研究表明，GAL-TAN维度上日益激烈的竞争促进了国家政党体系的重组，绿党和新民族主义政党的重要性日益上升就是明证。

受到以“意识形态对政治态度影响”为主题的文献启发，全球治理合法性研究最近转向以政治意识形态作为有希望的解释。然而，人们对国际组织的合法性信念与他们的意识形态倾向相关的合理预期却出乎意料地缺乏实证支持。作者发现，不同研究的证据往往薄弱且相互矛盾。也有其他报告声称，两者没有关系或关系不一致。为了进一步证实这个谜题，本文三位作者研究了来自38个国家的WVS7数据，这些国家的数据包括了公民对六个著名国际组织（国际刑事法院、国际货币基金组织、联合国、世界银行、世界卫生组织和世界贸易组织）合法性信念程度的决定性因素。受访者被要求在四点量表中表明他们对这六个国际组织的信心，从完全没有信心（编码为 0）、信心不大（1）和信心很大（2）到信心极大（3）。作者在多级随机系数模型中估计意识形态取向与国际组织信心之间的关联，使研究者能够分析这种关联在不同国家之间的差异。

图1

图2

图 1和图2总结了回归分析的结果。两张图都显示了所有38个国家（左）和4个国家（巴西、德国、印度尼西亚和美国）的数据，这4个国家说明了国家层面意识形态和合法性信念关系的多样性。图 1表明，在汇总所有国家时，左-右倾向和对IO信心之间存在正相关，但不显著。进一步的分析表明，这种关系在不同的国家和地区存在很大差异：在某些国家（如日本、土耳其和美国），左翼公民往往比右翼公民对IO更有信心，而在其他国家（如智利、印度尼西亚和乌克兰）这种关系则相反，在第三组国家（如巴西、德国和俄罗斯）则完全不存在这种关系。

GAL-TAN也呈现出类似的情况（图 2）。尽管在汇总分析中，GAL-TAN取向与IO信心相关，但这种关系的性质在不同国家也存在差异。虽然在某些国家（如日本、印度尼西亚和美国），GAL取向的公民往往比TAN取向的公民对IO更有信心，但在大多数其他国家（如巴西、德国和韩国），这种关系并不存在。

总之，与“公民的意识形态倾向与他们对国际组织的合法性信念之间存在普遍关系”普遍预期相反，先前的研究以及本文作者自己的分析仅提供了薄弱且不一致的证据。接下来，作者将提出一个论点，试图通过强调迄今为止被忽视的一个因素——对国际组织特定意识形态特征的看法——来解决这个难题。

论点：国际组织意识形态特征的调节作用

本文的论点认为，国际组织的意识形态特征是影响公民自身意识形态倾向与他们对国际组织的合法性信念之间关系的关键因素。当公民认为国际组织的意识形态与他们自己的倾向更加一致时，他们倾向于认为它更合法。

在国际关系理论中，国际组织常常被视为履行非意识形态职能的非政治机构，例如协调预期、降低交易成本和监控不合规行为。虽然国际组织在执行这些职能时做出的决定具有明显的政治含义，但国际组织本身并不代表任何特定的意识形态立场。与国内立法机构一样，国际组织是解决利益冲突的中立场所。从这个角度来看，国际组织本身并不具有意识形态性质。

本文作者的假设不同于对国际组织的这种概念，他们认为，国际组织的政策目标被公民认为具有明显的意识形态性质。比如，政策目标的规范化树立了一种普遍的道德观。自由贸易（WTO）、人权（联合国）、减贫（世界银行）、劳工保护（国际劳工组织）、促进民主（欧洲安全与合作组织）、宏观经济稳定（国际货币基金组织）等等。这些政策目标通常通过正式条约和非正式谅解深植于国际组织，使其成为组织“DNA”的一部分。由于国际组织积极保护和促进某些政治理念的方式，它们被描述为相对于国家和社会的“规范引导者”（norm teachers）和“道德权威”（moral authorities）。再比如，一些观察人士认为，国际组织的政策目标总体上与自由主义政治价值观相关，导致他们将西方国家在二战后建立的全球治理体系描述为“自由主义国际秩序”。其他观察者谈到，联合国等国际组织通常如何推进一种“福利国际主义”，其特点是具有强烈的左翼抱负，即“安置穷人和弱势群体”。还有一些人持中间立场，认为战后秩序是自由市场理念与国家干预主义之间的意识形态妥协。

作者认为，公民认为国际组织具有某些意识形态特征的假设引发了人们对意识形态对合法性信念的影响的新期望。它表明，公民通过共同考虑自己的意识形态倾向和对国际组织意识形态特征的看法来形成对国际组织的态度。国际组织的意识形态特征与自己的意识形态倾向越一致，他们就越有可能认为该组织是合法的。因此，对国际组织的意识形态倾向的感知起到了调节因素的作用，决定了公民的意识形态倾向和对国际组织的合法性信念之间的关系。

根据这一预期，我们提出了两个假设，分别针对意识形态争论的两个关键维度。研究发现，人们对左-右和 GAL-TAN 作为构建公民国际态度的意识形态维度的支持程度各不相同。同样，作者在上一节中的实证说明表明，左翼-右翼和 GAL-TAN 与不同国家对国际组织的合法性信念之间有着不同的关系。因此，提供两个假设可以更细致入微、更准确地评估本文的核心主张。

假设1: 公民越是认为国际组织在意识形态上与他们自己在左-右维度上的意识形态倾向一致，他们就越认为该国际组织是合法的。

假设2: 公民越是认为国际行动在意识形态上与他们自己在GAL-TAN维度上的意识形态倾向一致，他们就越认为该国际组织是合法的。

研究设计

观察设计：观察部分有两个目的。第一，考察人们对国际组织在左-右翼以及GAL-TAN维度上具有不同意识形态特征的看法的程度——这是论证中的一个关键假设。第二，检验假设，即受访者对国际组织意识形态特征的看法调节了他们自己的意识形态倾向与对国际组织的信心之间的关联。

假设1预测，越右倾的受访者如果认为某个国际组织意识形态特征越右倾，他们对该组织的信心就越大；越左倾的受访者如果认为该组织意识形态特征越右倾，他们对该组织的信心就越小。反之相同。假设2对TAN或GAL倾向的受访者产生了与对意识形态特征为TAN或GAL倾向的国际组织的信心相同的可观察含义。

为了衡量受访者的意识形态倾向，作者依靠两个调查问题的回答。一个问题要求受访者在从 0（左）到 10（右）的准连续左右倾向量表上进行自我定位。另一个问题要求受访者在GAL-TAN倾向量表上进行自我定位。为了衡量对国际组织意识形态特征的看法，作者提出了一个问题，即受访者将把四个现有的国际组织（国际货币基金组织、世界银行、世卫组织和联合国）放在左-右和GAL-TAN维度的什么位置。我们之所以选择这些国际组织，是因为它们在不同的问题领域工作，可能会引起受访者不同的意识形态联想。此外，这种选择的好处是国际组织的任务范围是多元的。联合国是一个通用组织，而其他三个国际组织则有特定领域的任务。与任务特定的国际组织相比，联合国可能处理更广泛的政治问题，公民可能认为这些问题与左-右和GAL-TAN维度都相关。

实证结果

作者的理论论证始于这样一个假设：人们认为国际组织具有不同的意识形态特征。图3显示了对该假设的支持。受访者将四个现有国际组织定位在左-右和GAL–TAN维度上。平均而言，受访者将联合国和世卫组织定位在各自意识形态维度的左侧和GAL侧，而他们认为国际货币基金组织和世界银行更靠右和TAN。下方的图表通过描述特定国家/地区的平均值来分解这些结果。结果在三个国家/地区样本中完全一致，但在印度尼西亚有所偏差。巴西、德国和美国的受访者认为联合国和世卫组织比国际货币基金组织和世界银行更左倾和更偏向GAL，这与汇总分析中的模式一致。然而，与其他三个国家的受访者相比，印度尼西亚受访者在左-右和GAL-TAN量表上对四个国际组织之间的区分较少。平均而言，印度尼西亚受访者认为世卫组织比其他三个国际组织更偏向GAL，而国际货币基金组织更偏左。最值得注意的是，印度尼西亚受访者倾向于将所有四个国际组织定位为右翼和TAN，而美国受访者平均将所有四个国际组织定位为左翼和GAL。相比之下，巴西和德国的受访者倾向于将这些国际组织定位得更远，并处于这两个意识形态光谱的不同侧面。这些模式表明，国际组织的意识形态特征在不同国家之间存在系统差异，这表明这些组织在国内政治舞台上被政治化和辩论的方式不同。

图3

接下来，作者通过观察对公民感知的国际组织的意识形态特征是否会调节受访者自己的意识形态倾向与对该国际组织的信心之间的关联来检验假设。为此，作者采用回归分析方法，将对国际组织的信心回归到个人意识形态倾向指标、国际组织的感知意识形态特征、两者之间的交互项以及控制变量上。

图4

回归分析支持了本文的假设。图4绘制了受访者的意识形态倾向对他们对特定国际组织的信心的边际效应与该国际组织的感知意识形态特征的关系。随着感知国际组织的概况发生变化，这种影响会朝着预期的方向增加，并且这些结果在所有四个国际组织和两个意识形态维度上都是一致的。因此，我们发现了明确的观察证据，表明意识形态一致性可以解释对现有国际组织的信心水平。

作者还进一步观察到两点。首先，左右倾向的影响大于相应的GAL-TAN倾向的影响。而且这种差异在国际货币基金组织和世界银行中更大。这种模式表明，公民的左-右倾向比他们的GAL-TAN倾向对国际组织（尤其是经济组织）的信心更重要。其次，没有发现联合国等通用国际组织与国际货币基金组织、世卫组织和世界银行等特定任务国际组织之间存在系统性差异。因此，国际组织的职责范围似乎并不影响人们对其意识形态的看法，也不影响受访者对该组织的信心。

结论

本文的主要结论有两点。首先，公民确实倾向于认为主要的国际组织具有特定的意识形态特征，将一些国际组织更多地与左翼和GAL立场联系起来，将其他国际组织更多地与右翼和TAN立场联系起来。其次，公民对国际组织的合法性信念受到他们对国际组织意识形态特征的看法的影响。当公民认为国际组织在意识形态上更符合他们自己的政治倾向时，他们倾向于认为它更合法。

作者提出，这份研究的研究结果具有四个重要意义。

首先，它们表明，关于国际组织合法性的信念来源比以前理解的要丰富。虽然以前的研究发现，各种个人、机构和沟通因素对合法性信念的推动作用，但它们未能确定与政治意识形态的系统关联。

其次，实验说明政治意识形态的解释范围比之前确定的要大。尽管美国和比较政治学的大量研究表明，意识形态构成了人们对问题和制度的态度，但是国际关系中的证据比较分散，且结果主要来自于两极分化的美国。这份研究结果表明，政治意识形态对国际问题和机构的态度的影响比我们以前所理解的更为广泛。政治意识形态的因果重要性延伸到对国际组织的合法性信念，也适用于美国以外的一系列国家，如巴西和德国，尽管印度尼西亚的情况与此不同。

第三，现有的国际关系领域有影响力的学术研究低估了国际组织在意识形态方面的认知程度。建构主义、批判主义和后殖民主义理论家当然强调了国际组织的意识形态性质，但有影响力的主流学术界倾向于将国际组织视为履行非意识形态职能的非政治机构。本文的结果表明，这种对国际组织的理论理解与公民对国际组织的看法不太相符，公民很容易将意识形态特征赋予国际组织，而不管问题领域和任务范围如何。

第四，研究结果有助于更深入地理解当代国际组织的争议。学术界通常将世界各地国际组织的争议归因于这些组织的权威性不断增强，全球权力转移以及威权民粹主义的兴起。研究结果支持了这种现象是由政治意识形态推动的观点。对国际组织的意识形态看法似乎是公民是否认可或拒绝这些组织作为合法政治机构的一个驱动因素。随着国际合作日益政治化，国际组织的意识形态建构被推到前台，助长了全球治理的价值观争议。未来的一个关键问题是国际组织将如何应对这种基于价值观的争论——是坚持其非意识形态取向，还是调整其政策议程以适应政治反对派，还是扮演公平、包容的解决意识形态冲突的空间角色。

词汇积累

GAL-TAN

一种政治光谱，

GAL代表“绿色、多元和自由主义者”，

TAN代表“传统、权威与民族主义者”

Legitimacy beliefs

合法性信念

ideological orientations

意识形态取向

译者：于依言，国政学人编译员，北京大学国际关系学院硕士研究生。

校对 | 张文茜杨溢文

审核 | 施榕