摘要：首先，政府通过成立相关政府部门，赋予相关部门管理、整合产业资源的职能和权力，主导港口一体化。在2015年底，中央编办批准浙江海洋港口发展委员会（以下简称“浙江省海港委”），为省政府直属正厅级机构，其主要职能为负责海洋和港口经济发展的宏观管理和综合协调，统一协调

一、行政主导模式下港口一体化经营者集中的外在表现

（一）行政的外在表现

1、政府成立部门直接主导港口一体化进程

首先，政府通过成立相关政府部门，赋予相关部门管理、整合产业资源的职能和权力，主导港口一体化。在2015年底，中央编办批准浙江海洋港口发展委员会（以下简称“浙江省海港委”），为省政府直属正厅级机构，其主要职能为负责海洋和港口经济发展的宏观管理和综合协调，统一协调管理全省海洋港口发展工作。同时成立浙江省海港投资运营集团有限公司（以下简称“浙江省海港集团”“ZJCP”），整合全省沿海港口及有关资源和平台，这是浙江省海港委与浙江省海港集团生俱来的责任。其次，通过政府文件，对港口一体化进程进行规划，并具体浙江省海港委的行政行为。通过政府行政手段和资产纽带，积极推进沿海港口行政资源、自然资源和相关平台资源整合，进一步推进省级相关资产和嘉兴港、温州港、台州港及义乌陆港等相关资产整合，实现全省沿海港口一体化深度融合发展。这是《浙江省海洋港口发展“十三五”规划》（以下简称“十三五”规划）里面政府对港口资产规划的直接描述，这直接影响了接下来整个浙江省内部港口资源整合的形式和实质过程。最后，政府直接设立浙江省海港集团，通过自有的行政力量以及资本力量，直接按照浙江省内的港口规划并通过对相应港口企业的资产进行整合，以股权转的形式使得浙江省内重要的港口企业被浙江省海港集团所控制，同时按照“十三五”规划的分工和目标，主导被收购的各个企业的发展方向。

2、主管港口的政府部门权能纷繁复杂

国内关于港口行政管理部门的权能设置形式纷繁复杂。从港口行政管理部门的层级来看，上至国家层面下至县区级层面，都参与到港口一体化进程当中；从管理主导港口一体化的港口行政管理部门的机构设置来看，各地也有区分，如上海市是由上海市交通委员会下属的部门对港口进行管理，而浙江省则是成立了一个独立于浙江省交通运输厅的部门来管理港口，即浙江省海港委；从港口的直接主管部门与间接管理部门来看，交通运输部门主管港口事务，而其他相关部门例如商务部管理相关港口行业及企业的经营者集中的情形。综上所述，有权管理港口行业和企业的行政机关层级及部门众多，且为组织港口一体化会出现新设部门，因此在管理港口行业和企业过程当中，行政机关之间容易出现权责纠纷。

3、管理港口一体化的规范繁杂

从管理港口一体化的规范来看，上至《反垄断法》、《港口法》等法律、《港口规划管理规定》等行政规章，下至《温州港口“十三五”发展规划研究》相关政策性文件都参与其中。最典型的当属浙江省，交通运输部发布《关于学习借鉴浙江经验推进区域港口一体化改革的通知》（以下简称“《通知》”）。《通知》要求湖南等18个省市的交通运输厅（委）要全面的意识到区域经济发展离不开区域港口一体化的发展。而且《通知》要求地方政府将到区域港口一体化纳入地方经济转型以及社会发展的相关布局之中。同时对港口产业以及相关产业链进行战略谋划，加快港产业口转型升级，降低发展成本，提升发展效率，为社会主义经济和社会发展转型提供更加强有力的支撑。

这些规范同时存在暴露了三个问题，其一，从《通知》中所要求学习的浙江模式上看，行政主导港口一体化的过程中，其某些行为有与上位法冲突的可能；其二，《通知》中所体现的浙江模式，其主导的行政部门是新设部门，这容易导致其与《港口法》中的港口行政管理部门出现权责纠纷；其三，新设部门可能独立于省市交通运输部门存在，因此不归属发布《通知》的交通运输部管理。因此管理港口一体化的规范繁多容易导致相当多的实践问题。

（二）港口一体化经营者集中的外在表现

1、国资控股港口一体化的企业

至2019年12月30日止浙江省海港集团的投资者包括七个国有资产监督管理委员会。行政机关通过直接控股的方式，对港口的基础设施、管理方式、技术和资本直接进行调控。从浙江省海港集团的历史沿革来看，其一开始由浙江省金融控股有限公司（其实际控制人为”浙江省财政厅“）100%持股，并在2015年8月21日将股权转让给浙江省国资委；2015年12月22日，浙江省国资委将其所持有的浙江省海港集团79.7%的股权转让给宁波市国资委，4.67%的股权转让给舟山市国资委；2016年12月30日，浙江省国资委、宁波市国资委及舟山市国资委将自己所有的股权分别转让给温州市国资委、义乌市国资委、嘉兴市国资委和台州市国资委。在整个浙江省海港集团的历史演变过程当中，都是通过国有资本之间的相互合作和配合，将各地的港口资源聚集在一起。在浙江省海港集团将股权转让给各地国资委的同时，浙江省海港集团也通过股权转让协议直接或者间接持有各地国资委实际控制的港口企业。例如：舟山宁波港集团有限公司（以下简称为“宁波舟山港集团”）、浙江海港嘉兴港务有限公司、嘉兴港务投资有限公司、温州港集团有限公司（以下简称“温州港集团”)等。最后，宁波市国资成为浙江省海港集团的大股东。浙江省海港集团成立后，其与其他浙江省内港口的一体化进程，都是由国资委进行调控配置的。

2、港口一体化企业的股权转让具有特殊性

浙江省海港集团的股权转让的方式有如下特点：

(1)股权转让并不支付相应对价

浙江省海港集团在进行投资、收购相关港口企业进行港口一体化时，都是通过无偿划拨方式取得相关国资委所持有的港口公司的股份。同时，其自身的股份也无偿划拨给相应国资委。以有对外披露和公示的浙江省海港集团与宁波舟山港集团之间的股权转让为例，浙江省海港集团通过无偿划拨的方式持有宁波舟山港集团100%的股权（宁波舟山港集团是上市公司宁波港的大股东，大概持股75%左右），同时浙江省国资委将其所持有的浙江省海港集团84.37%的股权无偿划转给宁波市国资委和舟山市国资委。

通过无偿划转股权的方式来完成港口一体化有以下两个优点，首先，可以减少股权转让过程当中应当支付的对价。若不对宁波舟山港集团进行评估（仅其拥有的宁波港，市值就将近500亿），仅以舟山宁波集团2016年的注册资本计算，浙江省海港集团就应支付40亿元以上的转让款，更不用提相应税费问题。而浙江省海港集团注册资本也有60亿元左右。无偿划转股权可以减少集团收购资金成本，使集团资金可以更合理更有效的投资港口发展。其次，无偿划转股权可以减少集团收购的时间成本。无论是讨论是否按照注册资本收购相应股权、是否对相应股权价值进行评估、对相应收购价格进行讨论磋商还是筹集相应收购款。这些问题都将会对浙江省海港集团收购宁波舟山港集团造成极大的障碍，更何况从实际浙江省海港集团的历史沿革来看，在完成对宁波舟山港集团收购的次年，其就完成了对浙江省另外四大港口集团的收购工作。因此从节省时间成本的角度而言，无偿划转股权的方式，对港口一体化的进程无疑是非常有益的。

但是从另一个角度而言，港口行业既非垄断行业，也非限制个人资本进入的行业，一旦用无偿划转股权的方式来加速港口一体化，则会给非体系内港口企业增加竞争压力，提高竞争门槛，很难使得港口行业得到充分的竞争，降低行业活力。

(2)股权转让不影响浙江省国资委的实际控制人地位

在完成股权转让后，浙江省国资委、宁波市国资委和舟山市国资委通过浙江省海港集团的章程约定：在公司存续期间，宁波市国资委及舟山市授权浙江省国资委代为行使股东会表决权，该等授权治效力不因宁波市国资委及舟山市国资委所持浙江省海港集团的出资额/股权比例变化而影响。在处理有关公司经营发展、且需要公司股东大会批准的重大事项时，以浙江省国资委的意见为准。在宁波市国资委及舟山市国资委后加入浙江省海港集团的国资委，其股权比例都不超过5%，并不会影响浙江省国资委的表决权。因此，从始至终，浙江省国资委都一直是浙江省海港集团的实际控制人。特别是在浙江省海港集团收购了浙江省内主要的港口集团之后，浙江省国资委的实际控制人地位将影响浙江省内所有主要港口的经营、投资、建设等行为，使其彻底主导浙江省内的港口市场，完成浙江省内的港口一体化进程。由此，形成了以浙江省国资委直接控制浙江各大港口的港口一体化的经营体系。

就这一方面而言，行政机关通过其控股的港口企业投资控股这一方式进行的港口一体化，能够控制更大部分的港口资源。从而达到对港口进行设计、规划、建设和运营，甚至控制一整条产业链用来为国内外运输业务服务的目的。

二、行政主导港口一体化的缘由

行政主导港口一体化最主要的原因就是港口作为有自然垄断性质的行业，在发展过程当中如果竞争主体过多，必然发生重复进行基础设施建设的情况。且随着经济的发展以及港口自身的发展，相邻港口的辐射范围越来越广，必然导致竞争市场相互重合的问题，如果任由混乱竞争，最终容易导致资源的浪费。因此，就国内由行政港口一体化的原因，进行以下分析：

（一）港口基础设施重复建设导致同质化竞争

在港口的建设过程中，若是港口经营主体弱小，就没有强大的资金来源以及具有相应的港口建设资格。在港口行业这一需要集中大量资金和资源投入的行业，其建设必定易与其他港口企业重复；与此同时，由于投入资金资源少，港口经营人难以打造专业化、高科技的港口，最后导致现有的高需求的航运企业的需求难以得到满足，影响航运业的发展。例如浙江沿海港口发展存在的问题主要是：基础设施总量不足，深水专业化泊位不足，码头结构性矛盾较为突出；岸线资源开发存在无序现象，资源利用率有待提高；港口功能单一，临港产业，现代物流发展较慢，在促进地区经济发展方面的潜力发挥不够等。

（二）港口行业发展的需求

全球港口运输业市场，我国占据了70%以上，但是在经济效益分配上却我国远远不如外国。这不仅仅是航运业自身发展的问题，也是港口行业发展的问题。在港口行业的层次问题上，港口行业生产的效率问题上，港口行业的管理水平上，我国与外国都有很大的差距。因此需要通过港口一体化的形式来帮助解决整个港口行业低效率低水平建设以及管理问题，引导港口行业健康发展。例如浙江作为经济大省，其发展所需的能源众多，但是省内能源缺乏，需要从外部进口，因此需要布局货类大型专业化码头以运输煤炭、石油和油气等资源。但是在布局港口一体化之前，浙江沿岸的煤炭船只有5-7万吨级别，甚至浙江沿海的油轮以3-5万吨级别为主，其相配套的泊位级别也很低。这不仅不能满足7-15万吨的运煤船，更不能满足的当时已经是主流的10-30万吨级油轮的需求，更无从谈论浙江经济未来的发展。

根据联合国贸易暨发展会议（United Nations Conference on Trade and Development简称“UNCTAD”）秘书处根据不同的工业数据来源计算，荷兰的鹿特丹港、德国的汉堡港以及比利时的安特卫普港，其集装箱港口在世界竞争中已经不能名列前茅——上海港的吞吐量是以上三个港口吞吐量的总和还要多。主要的原因就是船舶大型化趋势对港口提出的比以往更高和更严格的要求。船舶大型化不仅仅带来额外的压力，更需要确保优化空间、设备、劳动力、技术和港口服务。对于港口的消费者而言，如果没有港口一体化对港口资源进行统筹建设规划及投资，其没有港口可以进行选择停泊；对于国家而言，则是消失了一批税源，也影响就业和经济发展。而船舶大型化仅是港口行业发展的需求之一。

（三）区域经济发展以及全球竞争的需求

由于长三角、珠三角、京津冀以及长江流域等区域发展已经纳入我国战略发展规划当中。而区域港口一体化能协助解决现在仍有缺陷的区域经济一体化模式的某些问题，如各个地区发展有时候只着眼于自身状况，难以统筹协调各地之间的规划发展的问题。港口一体化则是跨区域基础设施建设、行政机关职能协调的一个良好的试验。港口一体化的建设是促进经济发展，避免区域盲目竞争，同时加强各地合理分工，协调各地项目的一个良好的试验品。

在全球竞争方面，欧洲港口的外部竞争压力相当大，与国内类似，通过以行政为主导的港口一体化方式，各个港口集群间减少了港口的同质性竞争并提高了港口的运行效率，促进产业发展并减少了资源的浪费。若是单纯只是在本国区域或本地区内竞争，建设大型港口本没必要。但是在经济形势的变化之下，建设能够停泊大型以及高科技专业化的船舶和港口已经成现在港口行业的发展趋势。若是故步自封则不需通过行政手段强行调节资源，但是时不我待，机遇稍纵即逝，若一昧等市场进行调节，则会失去经济发展的良机，因此外部竞争压力也是行政引导港口一体化的一大原因。

不仅如此，在全球航运竞争态势如此激烈的情况下，随着产业结构变化以及科学技术的更新换代。优质港口、专业化港口的出现以及普及将会成为趋势。上海的洋山港就是一个明证。由于一般港口企业难以负担如此巨大的成本以及难以协调统筹如此多的资源的情况下，因此通过行政机关主导港口一体化也将成为必然趋势。

三、行政机关主导港口一体化是否属于反垄断法豁免的范畴

在《港口法》第二十条和第二十一条中，规定了行政机关应当保证必要的资金投入港口的公共基础设施建设，包括并不仅限于公用航道、防波堤、锚地等设施的建设和维护，还包括相关的配套的公路、铁路、航道等设施。但是在第二十九条和第三十一条则规定了港口经营人不得实施《反垄断法》里的垄断行为以及《中华人民共和国反不正当竞争法》（以下简称《反不正当竞争法》）里的不正当竞争行为，也不允许任何单位和个人干预港口经营人的经营自主权利。在《港口法》中，并没有相关法条与《反垄断法》中的豁免条款进行衔接。反倒是出现了港口经营人不得实施垄断行为的字眼。因此对于行政机关引导港口一体化的行为应当一分为二的进行讨论。

从行政机关在进行港口公共及相关基础配套设施建设与维护时可以看出，由于行政机关此时行使的是公共职能，且由于港口行业在这一部分属于公共领域，自然垄断部分，与铁路的公共职能相对应。此时，行政机关在港口一体化的这一部分领域当中，属于《反垄断法》豁免的范畴，不应当通过《反垄断法》进行限制。而对于非公共领域的部分，如经营者集中行为，在《港口法》中可能属于行政机关干预港口经营人自主经营权的问题。在现有的法律体系下不当然接受《反垄断法》的豁免。

就上述行政机关参与港口一体化进程中的行为而言，其行为主要表现为：行政机关通过安排港口经营人之间进行战略投资、资产重组、股权控制、姊妹港合作进行市场主体集中，以保障港口运行的效率。那么，需要讨论：

（一）行政机关组织港口企业合并是否属于经营者集中？

在《港口法》第二十九条中规定，港口经营人在经营港口的过程中不能实施垄断行为；同时，《港口经营管理规定》则将港口行政管理部门对经营管理的权力进行了限定，并在《港口经营管理规定》重申了《港口法》中港口经营人不得垄断的规定。就上文浙江省海港集团收购省内主要港口集团这一行为，这种做法与《反垄断法》中第二十条相符合。且该情形不符合《反垄断法》中第二十二条所具有的情形。

按照《国家市场监督管理总局反垄断局关于经营者集中申报的指导意见》（以下简称“《经营者集中申报的指导意见》”）（2018年9月29日修订）第二条的经营者集中申报标准和《经营者集中申报办法》（2019年11月21日发布，2010年1月1日生效）第五条，浙江省海港集团在收购宁波舟山港集团（成为上市公司宁波港的实际控制人）、温州港集团和其他港口企业的时候，就已经达到了该条件。从宁波舟山港集团而言，因为其是宁波港的大股东，因此宁波港的营业收入也是宁波舟山港集团的收入。按照宁波舟山港集团并入浙江省海港集团的时间（2016年3月3日）计算宁波舟山港集团的大致收入，按照现有宁波港披露财务数据，在2016年第一季度和2015年年度，其营业收入分别为47个亿与165个亿；而温州港集团是在2016年11月16日为浙江省海港集团所控股，其在2015年完成港口货物吞吐量3025万吨，集装箱吞吐量56万标准集装箱，仅按照当年的货运价值指数，其2015年的营业收入就远超4亿元。

首先，按照《经营者集中申报的指导意见》第三条的控制权标准，浙江省海港集团与宁波舟山港集团的主要董事会成员相同，浙江省海港集团、宁波舟山港集团以及宁波港的法定代表人都为同一个人。其次，依照“十三五”规划、宁波港对外披露的信息和温州港报上的信息来看，浙江省海港集团的取得其他港口企业的控制权主要目的就是为了区域港口一体化，从而整合港口资源，达到与世界港口竞争的目的。再次，从股权结构变化来看，浙江省海港集团取得了其他港口企业的实际控制权：从浙江省海港集团公司章程来看，换股行为并不影响浙江省国资委在股东会议上的表决权，其仍然对企业事务拥有绝对的控制权力。且因为取得了其他港口企业百分之百的股权，因而浙江省海港集团在其他经营者的董事会及监事会上拥有绝对的控制权。对于企业人员的任免，也因为股权设计的原因，有相当大的控制力。最后，以上提到的包括浙江省海港集团在内的所有港口企业，其经营范围都包括港口的经营——即其主营业务是相互重合的。因此，可以认为，浙江省海港集团并购其他港口企业的行为符合经营者集中的条件。

与此同时，从商务部对外公示的《无条件批准经营者集中案件列表》中，未能找到浙江省海港集团收购宁波舟山港集团和温州港集团等港口企业的案件，该行为也未被有关管理部门豁免。因此，就上述案例中，浙江省海港集团即符合经营者集中的条件，同时并未取得反垄断豁免，其行为是经营者集中行为。

（二）行政机关干预港口经营是否滥用行政权力排除、限制竞争？

浙江省海港集团就是典型政府在考量行业利益而组织产生的范例。在注重效率和稳定性的前提下，组织主体一般都是省市级港口管理部门，此时就有排除竞争，减少市场自主性的风险。主要体现在《反垄断法》三十六条和三十七条。就政府参与港口经营的行为而言，其行为是与《反垄断法》中第三十六条相符合的。就行政机关组织经营者集中的行为而言，其已经做出了第三十六条规定的行为即行政机关直接参与企业经营者集中，垄断行业资源。行政机关滥用行政权力，强制港口经营人进行经营者集中，违反了《反垄断法》和《港口法》的精神和法律主旨，影响了港口经营人的经营自主权，也会损害航运企业的合法权益。且关于行政机关滥用行政权力排除、限制竞争并没有相应的豁免条款。因此，行政机关干预港口经营时的行为属于滥用行政权力排除、限制竞争。

四、行政主导模式下港口一体化的反垄断规制——我国的态度和举措

（一）我国行政主导模式下港口一体化的反垄断法豁免的必要性

1、我国行政机关参与港口一体化的合法性探讨

行政行为是否合法，取决于法律规范自身的规定。但是按照法律规范行为不一定就是良法善治，因此要从不同的角度出发对其进行研究。

从依法行政的整体的概念而言，依法行政就是行政机关行使行政权力、管理公共事务必须由法律授权并依据法律规定，法律是行政机关据以活动和人们对该活动进行评判的标准。主要包括职权法定和法律保留两个内容。实际上，依法行政这一概念在现实的演化过程当中，其内涵与外延已经比之其原意扩大许多。首先，现代国家当中行政机关所行使的行政权所依照的“法”不完全是由法律规定的代议机关所制定的法律；事实上，大部分行政机关行使权力的依据是其上级机关所创制的规则。其次，从现实角度看，当代行政已远非行政机关对立法机关制定的规则进行执行这么简单，而是围绕特定目标进行“管理”。特别是现代国家的行政机关在行使权力过程中，存在大量的行政立法和行政决策等行为，更明显的表现出目导向和对国家管理功能的应用。

从我国对于依法行政的定义以及范围而言，港口行政管理部门在实施相关行政行为时，应当从相应的法律规范当中寻求依据。且该法律规范不仅仅是有权立法机关所制定的法律，还包括为了解释法律的相应规范以及行政部门为了更加便于管理而进行的行政立法以及行政决策。这不仅仅是依法行政的要求，也是限制权力，避免权力寻租保护市场经济的必然要求。

2、我国行政机关参与港口一体化的必要性探讨

（1）合理行政的界限

就合理行政而言，其与合法行政有一个优先级的问题。首先，由于法律与行政有主导权的分歧，而行政并不依存法律的存在而施行。从历史上看，对行政权力进行约束远远晚于行政权力的存在。因此在现实当中，法律与行政经常会出现脱节的问题。而两者的脱节，不单单是上述一个原因。其次，法律原则价值取向的多元以及法律原则理解和证成，会由于个体的不同理解和体验而导致其在实践当中有巨大的差异。最后，法律的滞后特性导致行政在具体的实践当中，单纯依照法律来履行职能的话，将会造成与现实脱轨的情况。进而言之，法律作用的形式是法律效力，行政主体的利弊权衡、得失比较、善恶评价都不能替代法律的标准和结论，但问题在于法律无法自为，且不能为法律运行提供唯一的“标准答案”，因此，行政是不可能对法律进行机械的实践与运行的。即便如此，依法行政所要求的并不是消除广泛的行政自由裁量权，而是法律应当能够控制它的行使、防止它的滥用。对自由裁量权力的行使最主要的底线是不能侵犯公民的基本权利，而且要保证行政权力得到监控。

（2）港口一体化建设的竞争力及地位

就现有区域港口发展状况以及一体化的目标与实践而言，对于港口竞争，由于港口企业有不同性质的投资主体，同一港口内部的相同的和不同的港口企业存在竞争关系，因此将就此影响从现实层面角度对其进行讨论。就港口行业的竞争而言，由于竞争的市场范围层级众多、相互重合，而港口行业准入门槛高，投资巨大且涉及公共服务领域，因此在同样存在行政资源辅助市场竞争的情况下，如何在世界市场内取得优势，则需要区域经济为港口发展提供坚实基础，港口则是辅助区域经济发展。港口一体化建设的主要目标有二，一方面，这是区域港口应对航运联盟化和船舶大型化趋势的必然选择，有助于提升港口规模等级，确保港口核心竞争力；另一方面，有助于“一带一路”倡议的继续推进，保障经济发展的要求使然。

（二）我国行政主导模式下港口一体化的反垄断法豁免的合理性限制

港口若要实现一体化，其中法律规范的重要性不言而喻。港口行业需要监管和反垄断法适时和适度的适用，两种方式各有侧重：监管更注重控制性和政策性，主要是依靠法律来规范港口行业的行为，主要保护的是事前和事中的市场秩序；而反垄断法则是具有救济性和随机性的，通过法律来规范事后的市场秩序。对于港口一体化过程中出现的垄断问题，会出现经营者集中，但是做出集中决定的港口行政管理部门与反垄断执法机构之间的权力纠纷的问题；也会出现港口行政管理部门通过《港口法》授权不同层级部门制定港口规划，从而造成港口行政管理部门滥用行政权力限制、排除竞争的问题。但是港口一体化有其特殊性，对于我国而言，由于我国内河沿海港口资源丰富，兼之港口天然的垄断性，其发展与规划不能单以《反垄断法》的规则进行约束，可以按照该反垄断豁免规则对其进行评价，为其取得豁免资格。因此提出就上文港口一体化及反垄断等问题提出如下建议：

1、《反垄断法》与《港口法》的协调适用

如上文所述，港口应当对其某些的垄断行为的豁免进行单独的立法。而港口反垄断豁免立法的范围和标准，应当围绕港口发展当中有矛盾的法律制度设计及法律规范缺失来进行制定。我国现行法律中，关于港口反垄断内容并没有与其他垄断行为相区分。就《港口法》与《反垄断法》两者的性质而言，《反垄断法》是普通法，《港口法》中关于垄断的条款是特别法。《反垄断法》的目的是为了预先判断出垄断行为，并防止和预防该行为的发生，保护公平的市场竞争环境，与此同时，提高社会经济运行的效率和水平，同时维护消费者和社会的整体利益。而《港口法》的立法目的则是为了维护经营秩序，促进港口的建设与发展。这两者规范的对象存在一定重合，但是在《港口法》中关于垄断的内容则是相当模糊。按照特别法优于一般法、新法优于旧法的原则，《反垄断法》是新法，《港口法》是特别法，若是产生冲突，只能请求人大常委进行判断。同时，港口行业又由于自身的特殊性，从企业到政府，从地方到中央，都在进行资源整合，通过部分垄断行为增强自身的竞争力，以达到资源充分合理利用，从而达到成为世界航运中心的目的。因此，若是请求人大常委对《港口法》和《反垄断法》之间发生的所有矛盾和冲突进行解释，显然也不合适。因此需要专门立法对矛盾点进行解释，安排。

从行为类型而言，不是所有的港口的垄断行为都可以得到豁免。从欧洲港口一体化的主要模式来看：统筹规划、资源共享、避免重复投资、港口业务合作、平衡货物进出口运量同时统一物流服务市场，这些内容是需要立法进行豁免的。但是如果港口经营人的合作渗透到更多的商业领域，特别是在价格费用方面订立垄断协议并影响消费者利益，那就会受到相应部门的反垄断调查。我国情况也相类似。如上文分析，我国港口反垄断豁免立法的类型：是政府利用自己所有的港口及法律授权的制定政策的优势地位，强制港口经营者进行合并；又或者制定含有排除、限制竞争内容的规定。

就港口经营者集中而言，如果企业符合在《反垄断法》第二十条的规定，且反垄断执法机构本身可以依据职能对进行相关操作的企业进行认定、判断并做出反垄断豁免的决定。以现有的标准，仅有企业进行经营者集中申报的标准，但是对于特殊行业经营者集中豁免的标准过于模糊。如果所有符合标准的港口企业按照现有模糊的规则进行申报，港口企业会花大量时间在经营者集中豁免认定及规则纠纷上，其就会失去竞争世界港口中心的机会。而对于中小港口而言，则会失去避免重复同质竞争的良机，造成整个港口体系巨大的经济利益的损失。因此有必要在港口经营者集中方面，直接从法律层面或者国务院层面直接制定标准进行判定，从而直接获得豁免而避免冲突及资源浪费。

2、规范并协调管理部门之间的权力

第一，由于《港口法》中，出现诸多授权性条文，以及规范制定条文。诸如第二十六条、第三十条、第三十九条和第四十一条等。但是对相关规范之间是否有冲突性的内容，有冲突性的内容要怎样处理并没有相应的规范来进行处理。因此在这一方面，《港口法》可以根据做出授权的规范的法律位阶，和制定相关规范的政府及机关等级对其制定的规范冲突内容进行取舍。结合下文所述的机关体系进行梳理，以避免出现规范内容冲突，而其效力难以协调的问题。

第二，在出现相关授权制定规范的情况下，虽然《港口法》授权相应部门应当制定相应规则，但是对未制定相应规则及未按照其标准制定相应规则的，没有制定相应的法律后果。且对该规则如四十一条在多长时间内应当如何更新相应内容也没有规范。因此各地在执行该条法律的过程当中，水平层次不齐，造成执法难、守法也难的局面。更何况该条及整部《港口法》中，并没有规定相应的监督管理部门对其进行管理。而一般主体如个人，虽然有宪法赋予的监督权，但是个人能量与知识有限，对其进行专业监督，显然有困难。而且我国并不能像美国，通过立法机关与执法机关的分离以制约监督权力。主要原因如下：首先，我国本身政府机关层级就多，且港口众多，不同港口定位复杂，如果要进行立法执法分离，第一个后果就是造成机构冗杂、人员过多的问题。其次，我国其他机关在进行管理时，并没有相应如此制度，在历史上也并未有过如此经验。最后，我国有浙江经验，也有相应的法律基础。

因此，《港口法》在有授权性规定的同时，也应对授权进行相应约束，保证有权必有责，权责相统一的原则得到贯彻实施，也保证立法与执法的可实施性，与此同时保障立法及执法权威。同时，利用规范给有权机关赋权对港口行政管理部门进行专业监督，保障港口行政管理部门在制定规范的过程中科学制定规范、并在执行规范的过程中合法合理行政。

第三，在拥有如此众多的立法部门及《港口法》本身具有如此多的授权性、委托性规则的情况下，相应港口在信息联通及透明化程度做的还不够。现行的做法是将相应规范的公示都是召开相应发布会，同时并将相关规范悬挂到相应部门网站中。但实际上，相应部门网站上对于此类规范不一定有公示，即便公示，由于网站更新速度慢等原因，也会造成信息公开不及时。且被规范众多、可以进行管理的部门层级也多，相关信息利益主体在寻找相应规范的时候，如果对于规范管理的层级及对自己所处于的行业及被管理部门等不了解，很容易就陷入信息的汪洋大海之中。而相应部门的工作人员在制定相应规范的时候，也不一定了解全部各层级规范的信息及其他部门有权制定的管理规范的信息，造成规范复杂化、规范重复、规范冲突等问题。因此，在此情况下，有必要建立公共平台，将所有有权管理的港口管理部门的所指定规范的信息在同一平台上进行公示，并对该信息进行有效传达。在立法、执法的过程当中，进行普法教育，通过对相应规范的有效宣传、公示，以完成立法目的，保障港口一体化的推进。

3、完善行政机关行政行为的合理性判断机制

因为法律的滞后性，肯定会有一些行政行为不能够完全符合法律标准。但是不是所有的行政行为都足够合理到可以突破合法性原则。因此要建立判断标准并及时对标准进行调整，达到合理行政的目的。

（1）建立行政机关行政行为合理性判断标准

讨论行政机关主导港口一体化垄断的豁免，应有认定该行为的标准。在讨论标准之前，应当建立协议备案制度。通过事先制定需要备案的协议范围、确定备案义务人、确认备案的材料和内容要求、对备案协议的主要内容进行公告、规定备案的法律效力等方式对港口一体化时签订的港口联盟协议进行事前监督，然后考虑如何制定标准。

在构建政府组织港口企业进行经营者集中的反垄断豁免标准时，应该考虑港口管理部门是否是依法制定规划；是否是有权授予的机关；其对港口进行投资或者整合资源时是否有利于当地港口发展等。而垄断执法机关在考虑制定相关标准时，不光要考虑制定标准的科学性、合理性、合法性，更要考虑其独立性，不能为同级或上级的港口管理部门所左右。同时，相应的豁免规则要制定时要考虑制定的部门级别不能过低，同时兼顾基层执法机关执法的灵活性等。

（2）建立行政机关行政行为合理性判断标准调整机制

首先，应当由有权管理的港口行政管理部门建立合理的评估机制，对于港口行业中可以进行经营者集中的企业进行合理评估，予以豁免。例如：当竞争环境发生变化之后，港口企业是否还有经营者集中的必要性。如果没有一个长期建立的合理的评估机制存在，则不能对相应的行政行为进行调整。而港口企业的竞争状态并不是一成不变的。因此，该机制的建立有其必要性和合理性。

其次，要有一个合理的评价机关，在如何调整判断标准时应当通过听证制度对其进行论证。一个巨大的权力如被专横地行使，那将成为一个不能忍受的暴力，程序的规则所以重要，正是由于实体法上不能不给予行政权力的缘故。听证制度是整个行政程序法的核心。为了防止行政权力侵犯正常的市场行为，在制作合理性判断标准及调整时，听证程序必不可少。

最后，建立健全的问责制度。让做出错误行政行为以及不符合程序行政行为的政府受到应有的法律责罚。作为瑕疵行政行为，可以通过补救当时，补充实现行政行为的效力，减少当事人的损失。对于程序轻微瑕疵，可以通过事后补救的方式来解决。重大行政程序瑕疵则可以通过行政行为的重作来补救。对于已经失去公正性的瑕疵，

即不合理不合法的的行政行为，则需要变更或予以改变。

（3）动态协调不同层级行政机关行政权能

由于《港口法》规定有权对港口进行管理的有国务院交通主管部门、地方人民政府包括：港口所在地的市、县人民政府、省、自治区、直辖市人民政府等。相对应的可以制定的规范就有法律、行政法规、地方性法规、部门（地方政府）规章等四层，造成层级众多，容易形成规范之间相互冲突的情况。

要改变这种情况，要改变每个地方人民政府所指定的管理港口的机构不尽相同，造成各地管理部门编制、机构设置、隶属关系、管理职权等级混乱的这种现象。由于设立方式也不尽相同，有的是内设机构，有的是独立设置的专门机构等。这就造成在制定相应规范的同时，因为各方专业水平不一、制定规则时考虑的因素不同，导致相应的立法会有不一样的利益倾斜，最终导致立法之间相互矛盾。因此在日后修订《港口法》时，可以考虑将设置相应港口管理机构的权限上调，交由省一级政府或者交通管理部门对相应的机构、权限和人员进行设置、分配和管理，避免出现过多相互矛盾、相互竞争的规范。在此种情况下根据各地的情况因地制宜制定相关规范时，就不容易在技术规范、基本原理、立法价值取向等基础方面产生冲突。

同时，由于有权立法的机关众多，如上文所述。不仅港口相应有权管理的机构之间规范有冲突，在不同部门之间由于职能重复或者职权不清，其管理规范也有所冲突。因此，对于此方面的情况，应当由双方共同的上一级主管机关对相应的职权职能进行调配，在制定规范的同时避免内容的冲突。

五、结论

论文通过对我国现有涉及行政主导模式下港口一体化的经营者集中现象与反垄断的法律法规的梳理，探讨了我国现有的港口管理部门和反垄断执法机构之间的权责问题，以及行政机关参与港口一体化的合法性及合理性问题。论文从港口行业特殊的竞争需求出发，认为在国内外港口行业竞争激烈的当下，虽然行政主导港口一体化涉嫌违反现有法律规范，但若是一昧强调反垄断而放任港口行业内部混乱竞争、重复建设基础设施等情况一再发生，而行政机关不进行正向的引导和督促，就现在的情况而言，在有利的竞争期内，我国港口难以达到在全球竞争中取得世界航运中心地位的战略目标。因此，在这种情况下，我国应当兼取《港口法》和《反垄断法》的主旨，对行政主导的港口一体化中出现的部分垄断行为进行适当的豁免。

同时，在面对行政主导港口一体化的某些行为取得反垄断豁免的情况下，论文探讨了对该种情况下反垄断豁免所需要的合理限制。为达成建设世界航运中心的目标，在建立行政主导港口一体化反垄断豁免制度的时候，首先，应当考虑在法律层面对《反垄断法》和《港口法》进行协调，减少立法机关负担、给行政机关执法提供法律依据并减少行政资源的浪费。其次，应当规范并协调管理部门之间的权力，在纷繁复杂的法律条文中梳理出港口行政管理部门和反垄断执法机构之间的权力边界，减少权力摩擦产生的冲突。最后，建立行政机关行政行为的合理判断机制，以提高行政效率，使得行政机关的行政行为在合法的情况下，更加合理科学。这些理论和措施不仅仅适用于行政主导港口一体化与反垄断法之间的冲突，对于其他通过行政力量谋求发展和整合资源的行业而言，论文的理论和实践解决方法都有一定的借鉴作用。

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