摘要：中国式现代化，民生为大。社会保障是人民生活的“安全网”和社会运行的“稳定器”。党的二十届三中全会强调要“聚焦提高人民生活品质，健全社会保障体系”，并对进一步推进社会保障制度改革作出系统布局。职业伤害保障制度作为社会保障体系的重要组成部分，在维护劳动者权益、化解
作者｜ 洪韬「浙江省人力资源和社会保障科学研究院助理研究员」
文章｜《中国保险》2025年第1期
中国式现代化，民生为大。社会保障是人民生活的“安全网”和社会运行的“稳定器”。党的二十届三中全会强调要“聚焦提高人民生活品质，健全社会保障体系”，并对进一步推进社会保障制度改革作出系统布局。职业伤害保障制度作为社会保障体系的重要组成部分，在维护劳动者权益、化解企业风险、保持社会和谐稳定等方面具有重要作用。因此，推进职业伤害保障制度深化改革，不仅是习近平总书记“中国式现代化，民生为大”重要论述的内在要求，还是党“全心全意为人民服务”根本宗旨的重要体现，更彰显“以人民为中心”深化改革的价值取向。着眼“十五五”时期，面向全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年的奋斗目标，本文分析借鉴部分欧美国家的经验做法，并提出相关对策建议，供决策参考。
当前，以数字经济为主体的各种新业态蓬勃发展，其凭借强大的渗透力改变和重塑就业方式和形态，依附于平台经济、共享经济的外卖员、快递员、网约车司机等新就业形态劳动者数量大幅增长，深刻改变传统用工模式，并对劳动关系产生深远冲击。第九次全国职工队伍状况调查显示：新就业形态劳动者已达8400万人，占职工总数的21%；其中外卖配送员、快递员接近1800万人。
职业伤害风险是所有劳动者面临的一项基本社会风险，推进新就业形态劳动者参加职业伤害保障制度，不仅是化解职业风险、促进社会公平的重要举措，更是推动人的全面发展、实现共同富裕的重要支撑。2021年12月，人社部、财政部、税务总局等10部门联合印发《关于开展新就业形态就业人员职业伤害保障试点工作的通知》，规定自2022年7月起在北京、上海、江苏、广东等7省市启动，选取在出行、即时配送、外卖、同城货运行业部分较大平台企业就业的骑手、司机等群体开展试点。党的二十大报告提出“加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障”。2024年7月，党的二十届三中全会提出“健全灵活就业人员、农民工、新就业形态人员社保制度”。当前，新就业形态劳动者的职业伤害保障治理是全球劳动就业领域的重要课题，在推进中国式现代化、实现共同富裕的背景下，优化完善相关制度，具有重要的时代意义。
1.充分发挥保险“互助共济性”的应有之义
“互助共济”是人类社会风险共担的最原始保障形式，体现人类社会尊崇互助友爱的道德风尚和价值追求。从制度设计初衷看：通过发挥“大数法则”原理，不断扩大制度覆盖面，吸纳更多参保人，增强基金池的抗风险能力，最终建立“互助共济”风险调节机制。因此，必须坚持社会保险“互助共济性”理念，形成“人人参与、人人享有、各得其所”的局面，最大限度实现制度规范、公平、统一，在全体劳动者之间无差别落实基本社会保险权益。
2.赋能“建设全国统一大市场”的内在要求
2022年3月，中共中央、国务院发布《关于加快建设全国统一大市场的意见》，从全局战略高度为建设全国统一大市场提供行动指南。党的二十大报告指出“构建全国统一大市场，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系”。基于此，需要从公平、效率两个维度优化职业伤害保障制度，统一规范项目设置、待遇确定规则、经办服务规程，实现城乡、区域、群体间的平衡协调发展，增强对全国统一大市场建设的适应性。
3.促进实现“人的全面发展”的重要基础
中国式现代化本质是人的现代化，人民性始终贯穿其各个方面。2021年，《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出“必须坚持以人民为中心的发展思想，推动人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”。基于促进“人的全面发展”视角，实施职业伤害保障制度，提供职业伤害保障待遇、职业康复等公共服务化解劳动者的职业风险，提高健康素质、劳动素养、职业能力，真正实现“劳有保障”，为社会成员发展提供坚实基础，进而实现“人的全面发展”。
4.彰显“治理能力现代化”的重要体现
社会保障制度是国家治理社会风险的制度安排，也是中国特色社会主义制度、国家治理体系的重要构成要素。2019年10月，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，“要坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要”，创设性地提出了民生保障制度，并将其作为中国特色社会主义制度体系的13个重要组成之一。职业伤害保障制度是民生保障制度的重要组成部分，关乎全体劳动者切身利益，更关系社会公平正义和国家长治久安，因此，必须要扎实推进职业伤害保障制度，提升制度系统化、科学化、规范化水平，赋能政府治理能力现代化水平提升。
1.美国
美国司法裁判在判断某一劳务提供关系是否为劳动关系时，一般采用控制权标准和经济现实标准作为裁判依据。前者判定的法理逻辑链条注重劳务提供过程中雇员受到劳动控制的程度和水平，后者判定的参照标准更多注重雇员在经济上是否依赖于雇主（经济依赖性）。近年来，随着大数据、云计算、人工智能等新技术的发展及其在各领域的广泛深入应用，尤其是在美国加州大量涌现的网约车司机、外卖骑手与数字平台的劳动权益纠纷案件较多，各级法院倾向于按照经济实现标准认定劳动者的身份。以最具代表性的“加州零工经济法案”为例，加州于2019年出台《零工经济法案》并于2020年正式实施。法案规定为取得劳动报酬而提供劳动服务的人员视为“雇员”而非“独立承揽人”（除非满足ABC检验标准的3项条件），并对不同类型的劳动者进行分类。美国在解决新就业形态劳动者的职业伤害保障问题方面，主要采取以下几个措施。第一，强化数字平台的雇主责任。比如，《零工经济法案》要求将新就业形态劳动者认定为雇员并由平台企业为其提供最低工资、加班工资、医疗和失业保险等劳动权益保障；即使部分新就业形态劳动者不被认定为雇员，平台企业仍要为劳动者购买工伤保险、职业伤害保险等作为劳动保护福利。第二，借助商业保险等力量为新就业形态劳动者提供劳动保护，提升职业伤害保障的多层次性。以网约车司机群体为例：一是设置准入条件，即为每件交通事故投保商业责任保险；二是将服务划分为3个阶段，即等待期、迎接期、载客期，对不同阶段强制投保义务做出详细区分和界定，涉及不同阶段的投保义务承担方式、投保最低要求以及理赔责任等内容。
2.德国
德国根据劳动法上的“类雇员”及所采取的“第三类劳动者”典型判定模式，通过引入“类雇员”概念解决新就业形态劳动者的身份合法性问题，提供近似于雇员的权益保障，并赋予该群体对劳动工资待遇、劳务委托方进行协商以及自治经办社会保险的权利（尤其是职业伤害事故保险），同时采用工伤保险联合会主导运行的强制模式，实现工伤保险（职业伤害）制度对劳动者的全覆盖，从而将数字平台的劳动者纳入保障体系。比如，基于工伤保险实行“行业自治”的理念，行业工伤保险联合会应当“使用一切适当的方法”阻止职业伤害事故的发生，因此德国交通运输行业将“货物运送”和“乘客运送”纳入制度覆盖范围，从而将Uber司机、Deliveroo外卖骑手等劳动者纳入保障体系。保险费用由雇主或企业按保险类别缴纳，工伤认定范围没有严格限定工作时间、工作地点等要素，而是根据因果关系和重要条件等方面进行宽泛认定；保障范围包括普通疾病，暂时、永久性伤残及死亡补贴。
3.日本
1947年，日本依据《日本宪法》第二十七条第二款颁布了《劳动基准法》，并设定雇员工作的最低标准，以保障其劳动关系。基于此，日本建立了一套现代化的社会保险体系，在劳动雇佣关系中，雇主必须遵循《劳动基准法》《劳动合同法》《工业安全与健康法案》《平等就业法》《兼职劳动法》《育儿休假法案》《最低工资法》等制度。但是，非受雇身份的企业主、自营作业者、家族事业经营者等非标准劳动者，并非工伤保险的保障对象。之后，日本于1965年创建了特别加入制度，允许非雇员的特殊劳动者加入工伤保险制度。因此，新就业形态劳动者可通过“特别加入制度”获得职业伤害保障。第一，参保方式的设置。“特别加入者”需要聚集同地区且同行业的自营作业者组成“特别加入团体”，由政府管理部门核准后被纳入保障范围；同时，由于“特别加入者”没有固定的“雇员工资”，厚生劳动省设置了16个不同的缴费基数档次，再按不同行业适用的费率缴费。以厚生劳动省2018年公布的“日本第二种特别加入者保险费率”为例，区间为0.3%—5.2%，最低的为“特定农业机械作业者、在国家或地方公共团体实施职前训练工作者、劳动者工会专职干部”3类群体，均为0.3%；最高的为“林业工作者”，为5.2%；典型的新就业形态劳动者“使用车辆载送乘客或货物作业者”，为1.2%。第二，工伤认定方面的规定。职业伤害认定包括业务和通勤等职业伤害，业务伤害与业务内容挂钩，不同“特别加入者”的认定情形有不同的专门规定细则；而通勤伤害方面，基本与雇员的规定相同，但是出租车经营者、私人货运代理等部分“特别加入者”不属于通勤伤害的保护对象。第三，保障范围的规制。范围包括普通疾病、永久部分伤残、永久完全伤残、死亡待遇等类型；待遇分为短期待遇、长期待遇等类型。
完善优化职业伤害保障制度，需要在推进中国式现代化、实现共同富裕的场景中来谋划，立足于快速演进的第四次工业革命所催生的新经济、新产业、新职业的调整以及职业风险的变化趋势，顺应中长期经济、产业、人口、就业结构等变化趋势，实现体系重塑、制度创新、机制协同、结构优化。需要有以下三点认识：第一，不是对以往既有传统路径的被动依赖和照搬照抄，而是基于新时代人民群众对民生需求升级的主动关切；第二，不是保障项目的重复堆砌，而是有利于“促进共同富裕、人的全面发展”的迭代升级；第三，不是超越经济发展水平的过度承诺，而是有利于“进一步全面深化改革、推进中国式现代化”的体系重塑。
1.整体性展望：建立健全与数字时代相适应的职业伤害保障制度
职业伤害风险是数字时代新就业形态劳动者面临的最典型、最普遍的社会风险。数字时代的浪潮呼唤我们加快构建与之相适应、匹配的职业伤害保障制度。基于此，在推进中国式现代化、实现共同富裕的进程中，职业伤害保障制度要与相关主体的定位进一步清晰，加快建立并逐步形成与数字时代相适应、有利于构建全国统一大市场的规范统一的职业伤害保障制度。进一步明确社会保险管理部门的职能、职责，建立科学合理、切实可行的筹资缴费机制，落实平台、劳动者等主体的缴费责任。同时，逐步改造、优化、完善现行工伤保险制度，逐步形成符合中国式现代化基本特征并能够覆盖全体劳动者的职业伤害保障制度。
2.思考启示与对策建议
（1）聚焦“以人民为中心”，严格落实参保权益
社会保障关乎人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。基于此，要坚持把“以人民为中心”作为开展工作的根本出发点、落脚点，要把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为价值旨归。第四次工业革命所带来的就业形态的多样化趋势，让传统劳动关系为基准的参保机制已不适应数字时代的现实发展需要，应该尽快突破现行障碍，为劳动者提供规范、公平、统一的职业伤害保障，体现社会保险的“互助共济性”。按照国家统一部署，加快推进新就业形态劳动者职业伤害保障，密切关注重点群体保障诉求，不断健全完善相关管理办法及规程努力实现“应保尽保”。
（2）聚焦分层分类，将不同群体逐步纳入保障范围
基于《工伤保险条例》近期难以实现大规模修订、制度性重塑变更的前提下，加上新就业形态劳动者数量众多、类型多样、构成复杂等因素，构建符合中国式现代化特征的职业伤害保障制度应该是针对不同群体进行分类施策、分类治理、分类保障。一是继续完善、优化现有工伤保险制度。比如，2018年以来，浙江、江苏、广东、上海、山东等地出台有关制度，将工程项目“零工”、基层快递员、超龄劳动者、实习生、见习人员、群演等劳动者纳入制度范围。二是继续以人社部发〔2021〕56号文件精神为指引，将不完全符合确立劳动关系情形的新就业形态劳动者纳入职业伤害保障制度，将来进一步扩大制度覆盖面，惠及更多的新就业形态劳动者。三是针对难以纳入职业伤害保障制度的劳动者群体，应当优化创新制度设计、参保流程，提供专有参保渠道，保障其劳动权益。
（3）聚焦制度建设，完善职业伤害保障相关配套制度
当前，新就业形态领域的劳动用工关系多样化、复杂化。有劳动关系下的“标准劳动关系、非全日制用工、劳务派遣”等类型；有民事法律关系下的“劳务用工”等类型；有“不完全符合确立劳动关系情形”的第三类劳动关系等多元化的用工关系和用工模式。基于企业降低成本考虑，平台企业有可能让劳动者选择以“新就业形态劳动者”身份参加职业伤害保障制度，从事实上损害劳动者的合法劳动权益。因此，在确定用工关系性质的时候要树立“用工事实”优先原则，从属性标准具体化、规范化、细则化，根据用工事实要素来确定劳动关系，完善相关的配套制度。
（4）聚焦高效协同，提升“三位一体”治理效能
待遇补偿、事故预防、职业康复是职业伤害保障的基本原则和基本功能，而且也是当前国际职业伤害保障制度发展的趋势。职业伤害保障制度的协调、均衡发展不仅要在工伤保险制度中进行优化完善，还要在事故预防、职业病防治、安全生产等领域进行规制，通过相关配套制度的治理效能强化对新就业形态劳动者的职业健康权益保障。第一，治理理念上，要将职业伤害风险“三位一体”治理（预防、康复、赔偿）由被动应付转变为主动治理。第二，强化预防理念，站在健康中国战略的高度认真规划顶层设计，规范事故预防项目的评估、检查、监督等全流程管理，形成有效治理闭环。第三，统筹各类资源，夯实职业康复体系的运行基础。严格贯彻落实《关于推进工伤康复事业高质量发展的指导意见》，探索建立“康复早期介入”和“先康复、后评残”工作机制，建立科学的劳动能力鉴定、再就业评估机制和办法，提供个性化、多元化的心理健康咨询服务，完善多层次康复服务体系，帮助劳动者再次走向社会。第四，以全面精准的统计分析为基础，考量经济发展、工资收入、物价水平等因素，提升职业伤害保障赔偿待遇的科学性、合理性。
（5）发挥补充保险作用，构建多层次职业伤害保障体系
考虑到制度多重分设会带来“碎片化”的可能以及单建制度难以实现基金收支平衡、可持续发展的担忧。因此，现实可行的做法是探索建立地方政府主导的商业补充保险制度，构建多层次职业伤害保障体系。比如，浙江、山东等地出台政策鼓励参加商业补充保险。下一步，要在现有基础上发挥商业补充保险作用，进一步健全完善多层次职业伤害保障体系，为劳动者提供更好保障。未来制度优化路径理论上是“以现有制度为主体框架，并叠加商业性补充保险，通过提升制度层次性，增强制度保障能力”，坚持“以支定收、收支平衡”的原则，由行政部门、商保机构协同推动，约定服务内容，明确各方的职责和权利，构建完善多层次职业伤害保障体系。
来源：中国保险杂志
