高技能人才，从何而来？

摘要：2025年政府工作报告强调，要“弘扬工匠精神，建设一流产业技术工人队伍”。“制造强国”的建设也要求培育和应用大批高技能人才，推动创新成为制造业高质量发展全局的支撑动力。但是，当前我国面临着高技能人才总量不足、培养体系严重滞后于产业发展需求等结构性失衡问题。这些

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导语：

2025年政府工作报告强调，要“弘扬工匠精神，建设一流产业技术工人队伍”。“制造强国”的建设也要求培育和应用大批高技能人才，推动创新成为制造业高质量发展全局的支撑动力。但是，当前我国面临着高技能人才总量不足、培养体系严重滞后于产业发展需求等结构性失衡问题。这些问题已引起决策层的高度重视，从中央到地方亦制定和推出了一系列优化高技能人才发展生态的举措。

文章认为，我国高技能人才队伍建设落后，有着深刻的体制机制原因：新一轮技术革命的迅猛爆发，从理念到实践挑战了此前工业社会背景下流水线上劳动分工、单一知识结构主导生产制造的模式，激发了对于拥有复合型知识背景的高技能人才的强烈需求，而我国的高技能人才建设体系则存在培育理念滞后、产业政策同质和企业创新乏力等结构性问题。对此，我们需要持续加强体制机制创新，有针对性地做出一系列改革，优化高技能人才发展生态。

我国高技能人才队伍存在的问题

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我国高技能人才队伍目前存在严重的问题，亟须大规模培养，才能满足建设制造强国的需求。

一方面，高技能人才队伍存在极大的现实缺口，既难以成为推动现有产业转型升级的创新动力，又不足以支撑先进制造和未来产业的战略布局。

据相关数据测算，我国目前高级技工占产业工人比例仅为5%左右，缺口近1000万人。预计到2025年，新材料、新一代信息技术、电力装备领域的人才缺口将分别达400万、950万和900万人[1]。

人社部公布的2020年第四季度全国“最缺工”的100个职业排行显示，冶炼工程技术人员、铸造工、金属热处理工等岗位纷纷上榜，其中钢筋工、机修钳工、纺织染色工等岗位的短缺程度持续加剧。

去年10月，中共中央、国务院印发的《关于深化产业工人队伍建设改革的意见》提出，适应新型工业化发展需求，完善产业工人技能形成体系。图源：新华社

即便是广州这类制造业和实体经济基础较好的城市，也同样面临高级技工严重不足的窘境。据广州市人社局此前公布的数据，与生产制造相关的技术工人、化工生产工程技术人员、电工、车工等都进入了“2023年第一季度广州需求大于求职‘最缺工’的30个职业排行”。这种状况与我国制造强国、广州市制造强市建设的战略目标相去甚远，需要通过有力的政策革新加以改变。

另一方面，高技能人才培养体系的结构性问题突出，供给与现实需求严重脱节。

其实，目前职业教育及高等教育阶段所培养的技能型人才在数量上并不少，甚至可以说是已经“过剩”——

人社部2021年的数据显示，我国技能劳动者超过2亿人，其中高技能人才超过5000万人；整个“十三五”期间，我国新增高技能人才超过1000万人。2022年的数据表明：传统的制造业强省广东，全省148所技工院校在校生63.4万人，2019—2021年全省开展各类补贴性职业技能培训1415万人次；而广州市技能人才总量达353万人，新增78万人；高技能人才总量达到123.8万人，新增高技能人才31.4万人，高技能人才占技能人才总量35.07%。

既然如此，为什么还是会出现“技工荒”的问题呢？

我们认为，技能短缺、技能过时和领域错配是其中的根本原因。

正如诺贝尔经济学奖得主克里斯托弗·皮萨里德斯指出的：

“如今的全球经济发展主要是靠技术驱动。数字技术和人工智能的发展在全球化进程中正发挥越来越重要的作用，因此在这个知识经济方兴未艾的时代，大多数劳动人员都要拥有相当的知识和技能来进行生产转型。”

目前的高等教育和职业教育很难给予学生契合产业升级发展、市场迅速变化的知识和技能，正因如此，才导致人才供给与产业需求错配，并引发技能人才的结构性失业的难题。

据《2024中国蓝领群体就业研究报告》显示，蓝领群体的月均收入已显著提升，技能劳动者的求人倍率超过1.5，高级技工的缺口更是达到了上千万人。图源：新华社

亟需大力优化高技能人才发展生态

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高技能人才的发展需要有良好的生态环境。我国现阶段高技能人才供需失衡中暴露出种种问题，本质上是几十年间在相关领域存在培育理念滞后、产业政策同质、企业创新乏力这三重不足。三者共同塑造了现有的矛盾和困境。

（一）培育理念滞后，不足以培养出引领技术突破和推进产业发展的高技能人才

我国在相关领域的高等教育和职业教育理念，既滞后于科技创新发展前沿，又滞后于生产制造实践。尤其体现在下面两个方面：‍‍‍‍

1.在科学创新领域汇集不同专业知识以探索未知问题，在当前已经成为国际科学界的发展趋势。

众多诺奖获得者的成功经验都在向我们展示——重大问题的原始创新就是需要超越单一学科领域，进行多学科的跨越式探索。在诺奖设立的百余年间，超过40%获奖项目属于多学科成果，尤其是21世纪以来，获奖成果中，跨学科的研究成果占半数以上。学科间的跨界、交叉、融合已经成为高水平科研、技术突破的重要特征。

然而，我国的高等教育目前所提供的教育产品仍然是以单一学科为主的传统学术组织方式，这带来了两个不良后果：

一是学科之间的科研壁垒森严。跨学科的技术突破和研发协作受制于制度约束，难以协调；

二是知识之间的教学壁垒森严。学生获得的单一知识类型，很难适应智能时代的知识融合要求，更不要说产生创造性的学习思维。我国的职业教育在理念上更加滞后于国际科技创新前沿，许多专业设置仍恪守工业化时期的技术分工和劳动分工要求，知识体系也相当陈旧。

2.高等教育和职业教育培育理念的落后，也很难为当下的生产制造实践提供技术和人才的支持。

一方面，“工科理科化”、“重论文轻实践”的问题在大学中尤为突出。老师没有足够的热情去追踪生产制造的现实发展，如何可能要求学生具备与实践需求相匹配的技能？对于学生而言，大一公共基础课、大二专业基础课、大三专业课、大四毕业设计，密集的课程设计将学生捆绑在“过去的”工程知识之中，没有真正长时间参与和解决工程制造过程中的问题。大学里的实践课程也多流于表面，走马观花，最终培养的毕业生不仅仅缺少一线生产实践经验，同时对一些新兴产业知识，如新能源、仪器仪表、医疗器械等也都是纸上谈兵。

另一方面，由于近年的政策指引和舆论话语出现贬低“工人”“技工”的倾向，使得“去工厂化”的就业观念，在很多年轻人心目中已是根深蒂固。中智咨询发布的《一线蓝领用工荒情况调研报告》显示，2020年有45%的企业将一线蓝领工作条件差、工作环境差视为招工难的主要原因。年轻人拒绝“工厂化”的原因则还包括工作内容单调乏味、工作时间长、管理严苛等。

我国18-25岁青年劳动力2020年跌至8.5%，是1990年的一半不到，是“民工荒”“技工荒”等劳动力短缺的原因之一。图源：新华社

（二）产业政策同质，不足以为有创新性、助力特色发展的高技能人才创造机会

一方面，城市间甚至城市内部不同区域的产业政策已出现同质化倾向，加剧各地招商引资和技能人才竞争的“内卷化”，不利于吸引和培养有创新热情、有能力推动特色发展的高技能人才。

通过仔细梳理各城市、各区域的产业政策可以发现，生物制药、集成电路、新能源汽车等新兴产业都清晰列在各地招引列表之中。

比如，被誉为广州“双子星”的黄埔和南沙两区，在生物医药以及能源汽车领域就面临着高度同质化的竞争。而在招引这些产业项目的过程中，长时间的初创培育是困难的，地方更多的是倾向于撬动成熟的龙头企业来在短期内彰显成效。

但是，值得注意的是，各地区的资源禀赋、区位条件、产业基础、政策红利各不相同，客观上需要因地制宜、实事求是的去挖掘本地的发展优势，或自我培育、或精准引进合适的产业项目。聚焦地区优势不仅可以很好地对接本地原有的产业需求，同时也能释放更多技术岗位来满足高技能人才的市场所需。

另一方面，城市间的技术产业培育和招引更多的是跟随西方现有的技术产业路线，对未来新兴产业的预判和布局不够。

我们常说，一个经济体从低度发展到中等收入水平是可以借助西方发达经济体的技术扩散来实现，但很难通过跟随式的技术进步而跨越到发达经济体之中[2]，这对于单个城市发展亦是如此。

以“机器人产业”做一个简单例证：自动化机器人技术的普遍推广是我们长期跟随美国和西欧产业发展做出的跟随式回应，也出于解决制造业企业的用工荒问题的考量。基于利益导向，我们希望能占据国际技术市场份额。目标明确，但事实难为：

其一，美国、日本、德国都是在机器人产业领域占据领先地位的国家，基本拥有超过20年以上的技术沉淀，市场份额很难被短时突破。另外，机器人平均使用寿命为12年，最长15年，即便使用工业机器人成为趋势，在市场份额的争夺方面，仍旧是先发型国家更有优势。

其二，目前国内的机器人产业存在着重复建设、高端产业低端化、低端产能过剩化等问题，缺少将新兴的生成式人工智能等技术产品与智能终端产业融合发展的政策布局，整体政策资金的投入和支持缺少前瞻性和未来性。这就会导致一个问题——跟随式的技术路线只能培育出跟随式的技能人才，而那些真正有创新热情、有开辟新赛道能力的人才则难以得到发挥才能的机会。

2024年，有超过15家机器人企业因技术瓶颈难以突破、市场需求判断失误、资金链断裂等原因黯然退场。图源：新华社

（三）企业创新乏力，不足以营造出吸引和培育高技能人才的市场环境

这里我们谈到的企业创新乏力，更多的是指占据全国企业数量90%以上的中小微企业。一般的大型国企和大型企业有能力和基础来自设研发机构。同时，多数地方仍习惯将创新资源向国企和头部民企倾斜，因此，大型国企和大型企业在高技能人才的引进方面有足够的吸引力，同时自身的技术创新优势也使其有能力培养出基于产业一线的高技能人才。

而反观中小微企业，即便是最具创新的“专精特新”企业，在技术研发投入力度上也不及国企和大型企业，受制于企业发展资金的限制，其高技能人才的培养力度明显不足。

另外，有数据显示，73.8%的企业认为“自己缺乏技术人才”。其中，比“人才难吸引”这一问题更为严重的是“人才难留住”——部分中小微企业的高技术人才流失率达到50%。其中，不稳定、待遇低、规模小是高技能人才流失的主要原因[3]。

简而言之，中小微企业缺少支持创新的人、财来源，进而导致创新动力不足，这就不难解释为什么高技能人才不愿意流向中小微企业，而中小微企业又无法培养出产业所需的高技能人才。

可是，如果我们清楚中小微企业对技术人才结构调整的巨大价值，那么我们就会明白这个问题的严重程度。所谓的高技能人才结构失调，就是指人才的知识积累难以适应市场技术变化，或是新兴产业缺少该领域的技能人才，而中小微企业恰恰是敏锐感知市场变化和轻松调整技术路线的创新主体。经验地看，后发型国家通过技术学习努力逼近世界技术前沿时，就需要转换技术范式，从技术学习转向原始创新。

而原始技术创新天然地具有不确定性，带来的两个明显表征：

一是集中力量、规模化的技术突破是存在风险的。20世纪80年代日本在高清电视上选择模拟技术而痛失国际市场的惨痛教训，对今天的原创性技术突破仍然具有警示意义。因为在原始创新方面，政策和资本是无法确定什么技术真正具有价值，而是多种技术通过竞争由市场筛选出来的。

二是中小微企业尤其是“专精特新”、“小巨人”等科技企业，具有技术路线的高度选择权。当大量中小企业主导不同技术路线进行产品竞争时，并经过市场筛选，那么低成本、可调控的原始创新便出现了[4]。

可想而知，如果中小微企业对高技能人才具有足够的吸引力，或是有实力培养出产业一线的技能人才，那么无论是适应新兴技术市场，甚至是创造未来技术市场，都是有相当多的可能与机会。

通过体制机制创新

优化高技能人才发展生态

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真正要解决教育、产业及企业在高技能人才培育方面的三重不足，我们需要在体制和政策层面做出一系列的改革，最终目的是为高技能人才培育提供可持续的发展路径、扩大和培育高技能人才的供需市场，以及营造和优化高技能人才的制度环境。

表1 优化高技能人才发展生态的困局及建议

（一）以知识会聚和产业适配为目标，创建高技能人才培育的新路径

新一轮科技革命和产业革命的“多点爆发式”发展，使生命科学、健康科学、物质科学及工程学，甚至包括社会学和经济学等领域的学科之间的交叉和知识融合程度越来越大，这一趋势可能在学科间壁垒森严的高校并不突出。

面对教育与科技研究和生产实践之间的差距，或许我们可以做出如下努力。

第一，依托综合性科研平台，塑造文理工兼容的研究场景。包括利用国家实验室、校企实验室等来打造学科交叉的科研平台，以不同的现实问题来吸纳不同领域、不同学科的教授、工程师、技术助理参与到项目研究之中。当然，也可以尝试美国贝尔实验室所推崇的“小组制”，一般小组中至少有2名人员，一名博士研究者和一名技术工人，其目的是将科学理论和生产实践相结合，避免科学问题的研究突破与生产实践相脱节。

美国贝尔实验室（Bell Labs）是全球最著名的研究机构之一，在多个科学和工程领域产生重要成果。图源：新华社

第二，依托现有学科培养方案，塑造开放且多元协作的人才培养模式。为了解决当前和未来出现在跨领域的新兴问题，我们需要一种复合型科学家，他必须能够理解多种学科的研究方法，能够面向未来市场需求提出创造性问题，且具有多种学科视野来分析复杂问题。对此，培养方案的设计就不能只围绕单一学科进行，而是要有多个领域杰出科学家、产业技术专家、新兴科技型企业家、经济学家、社会学家等组成的“专家共同体”，来进行培养方案的组合设计。

第三，依托现有校企合作场景，培养理论与实践相通的高技能人才。包括为学生提供适当的横向科研项目支撑，指导老师就项目理论背景及现实科学问题进行分析，并给学生枝顶相应解决方案。另外还可以增加学生实习实践场景和时间。日本理工类大学往往会让学生会进入工厂的生产一线进行近一年时间的操作和培训，以此来减少大学理论知识与企业生产实践间的差距。

（二）以特色产业和未来产业布局为抓手，发挥高技能人才的创造潜能

毋庸讳言，近年来各地政府对战略新兴产业的政策投入不可谓不大，但也正如讨论所言，地方产业政策的同质化竞争无法解决高技能人才存量的结构化问题，因为“争抢”同类新兴产业领域的高技能人才只会加剧“用工荒”的矛盾。地方政府所追求的产业路线仍然处于对西方新兴技术的跟随阶段，缺少对未来技术产业的有效预判，无法培育和扩大高技能人才的需求市场，也无益于解决高技能人才的增量问题。对此，产业政策可以从两方面做出调整：

其一，产业政策要以地方生产实践为准，形塑特色新兴产业发展生态。以地方生产实践为基础，要求产业政策“大兴调查研究之风”，进工厂、走企业、入园区、访一线。只有真正将本市、本省产业发展清楚丈量，才能在此基础之上把握新兴产业的技术方向。当然，更重要的是扩大更多利益主体的参与度，包括成立本地“特色新兴技术产业委员会”，让政府专业部门负责人、科学家、工程师、企业家、经济学家、社会学家等专业代表们会聚一堂，就本市产业基础进行大讨论、大调研、大协商，避免产业政策脱离当地生产实际。

其二，产业政策要以多元技术路线为核，培育和发展未来产业创新生态。我们认为，关键在于“开放”。必须要通过政策手段来促使企业在技术创新方面更为开放，即国有企业要向民营企业、院校及实验室开放，开放技术的应用示范场景，方便技术的迭代升级。院校及实验室要向科创类民营企业开放，开放实验人才和技术力量。科创类民营企业内部也要自我开放，通过多元技术路线的试错和竞争，来活跃技术创新的产业生态。

其三，产业政策要以技能人才增量为重，“引留并举”打造高技能人才良性生态。诚然，高技能人才的在地化培育尤为重要，但短期从技能人才的增补来看，或许欧美及日本等技术先发型国家的移民制度能给予一定启发。

首先，放宽移民限制增补高技能人才。这基本是技术发达型国家，如美德日的通用手段，具体表现在：领域的放宽，如工程、技术、科学以及数学领域；以及人数的放宽，移民名额惠及配偶和子女。

其次，加速和便利化移民审批渠道。比如加拿大所推行的“快速申请通道”的联邦移民计划，在10个工作日内，为高技能人才高效解决移民手续问题。

最后也是尤为重要的是，为高技能人才移民给予赋税优惠。例如，荷兰为高技能人才移民提供5年内免除部分税负的移民福利等。整体而言，技术型的先发国家都较为重视高技能人才的引留问题，从制度法理到机制服务等都全方位关注人才所需，这是当下我们解决人才增量问题中可以学习和借鉴的地方。

（三）以原始创新和中小企业发展为重点，营造高技能人才充分发展的市场环境

我们已经反复论证了中小微企业在吸引和培育高技能人才方面的重要价值，那么地方政策应该如何激发中小微技术型企业的发展潜能呢？从先发型技术强国的经验来看，应当且必须具备一个有活力的创新生态系统。这一创新生态系统无需政府的过多保护和干预，只需要按照科技创新自身逻辑提供政策服务。

第一，系统内部保证技术流动的便利性。简单来说，企业要有足够的便利来接触到高校、实验室及国企的技术资源。德国政府采用的是“领先集群竞赛计划”（Leading Edge Cluster Competition）所培育出的能源创新集群（Cool Silicon），比如在萨克森州地区聚集了110多个集群伙伴，包括17家大型企业、61家中小企业、33所院校及研究机构，以研发联盟的形式来共同开发节能信息通信技术[5]。

同时，在线上层面，联邦政府牵头打造智能技术系统网络联盟（It’s OWL），由地方以及牵头，网络链接超过200家制造业、16个科研机构、6所大学、25家家族式企业和多个中型企业，形成一套面向中小型技术企业以系统消除技术获取壁垒的方法。当然，中国也在做相应尝试。比如，在东莞政府牵头支持下新成立的新一代人工智能产业技术研究院就是承担链接当地企业与院校的技术流动功能。

东莞市新一代人工智能产业技术研究院是滨海湾新区首个市级新型研发机构。图源：东莞滨海湾新区管理委员会

第二，系统内部保证融资获取的高效性。在对中小型技术企业的创新支持上，从原来的“评项目、前补助”，转变为“定门槛、后补助”，按照企业研发投入的一定比例给予补助或奖励，发挥财政资金的杠杆作用，引导企业加大自身研发投入。而在对系统内部的科研院所等创新主体提供竞争性的研发资金时，则需要联合科学家、工程师、以及企业家等“技术产业共同体”来对项目资金投入进行评审、定级，以强化科研资金在研发使用中的高效性。

第三，系统内部保证上下产业的会聚性。为此，需要政府聚焦一到两个颇具产业基础的新兴行业，以政金支持来整合行业力量，提高核心技术研发与生产制造环节的衔接度，提升产业链中的政策配套能力。同时，持续支持研究机构与行业组织间的技术合作，逐渐形成产业链的技术创新联合体，为产业链的“创链”、“固链”、“延链”提供支持。

参考文献：

[1] 王鶄峰,促进我国制造业高质量发展的人才政策研究[EB/OL],2021-02-01:https://promote.caixin.com/2021-03-31/101682864.html

[2] 郑永年,中国式现代化要跨越“中等技术陷阱”[R],全球化智库,2023-04-28:http://www.ccg.org.cn/archives/75260

[3] 黄少卿,颠覆性技术创新与产业政策范式转换[J],比较,2021(118):206-219.

[4] 任泽平,2021中国中小微企业经营现状研究[R],新浪,2021-12-20:https://finance.sina.cn/zl/2021-12-20/zl-ikyamrmz0029687.d.html?cid=79615&node_id=79615&vt=4

[5] 创新区研究组，产业集群时代来了！德国、美国如何培养世界级产业集群？[EB/OL],36Kr,2023-02-10:https://36kr.com/p/2125420900396032

*本文作者：

张若梅（广东省委党校）

IPP公共关系与传播中心

排版 | 周浩锴

审阅 | 刘深

终审 | 刘金程