摘要：习近平总书记强调：“一个案例胜过一打文件。”案例是人民法院的重要“法治产品”。权威、规范的案例能够统一法律适用标准、提高办案质效、增强人民群众对公平正义的获得感。为此，本刊自2024年第21期起推出“中国审判|实践案例”栏目，展现习近平法治思想在中国司法审判中
习近平总书记强调：“一个案例胜过一打文件。”案例是人民法院的重要“法治产品”。权威、规范的案例能够统一法律适用标准、提高办案质效、增强人民群众对公平正义的获得感。为此，本刊自2024年第21期起推出“中国审判|实践案例”栏目，展现习近平法治思想在中国司法审判中的具体实践，期待通过记录与见证，助推、引领各级法院深入践行习近平法治思想，促进公正高效司法，服务“抓前端、治未病”，引领社会矛盾纠纷源头预防化解，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，服务法治中国建设。
文章摘要
本文以入选人民法院案例库“陈某杨诉重庆市綦江区某镇人民政府行政赔偿案”为研究对象，分析了行政赔偿案件中行政机关侵犯公民、法人和其他组织的财产权所造成直接损失的范围和计算标准等实践问题。该案的审理本着充分全面赔偿原则，认定“直接损失”的范围不仅包括强推承包土地行为发生时的现有财物和既得利益，还包括未来确定可得财物和可得利益。该案裁判为人民法院审理集体土地征收类案提供了司法裁判指引，充分体现了人民法院以高质量行政审判保障和维护人民群众合法权益的为民宗旨。
基本案情
2015年8月4日，重庆市綦江区某镇东升村8组部分村民向重庆市綦江区某政府提出申请，要求依綦江区现行征地拆迁安置政策规定的安置补偿标准，对某镇东升村8组全部土地房屋实施征收并进行补偿安置。2015年12月23日，某镇政府与某镇东升村8组签订了征收土地协议书，约定某镇政府征收某镇东升村8组土地面积共计250.24亩，其中耕地192.64亩、宅基地33亩、其他土地24.6亩。2015年12月30日，某镇政府与某镇东升村8组签订了土地移交协议。2016年11月30日，某镇政府与某镇东升村8组签订了交地协议，约定某镇政府将未使用的122亩土地交由某镇东升村8组集体经济组织统一管理。2016年1月11日，某镇政府推掉了原告陈某杨位于某镇东升村8组享有合法承包经营权的土地及地上种植的作物，2018年6月19日，该强推行为被人民法院判决确认违法。2018年8月1日，陈某杨向某镇政府提交行政赔偿申请。2018年9月6日，某镇政府作出不予赔偿的决定。陈某杨不服，遂向人民法院提起行政赔偿诉讼。
陈某杨在某镇东升村8组承包面积为4.25亩农村集体土地，其中1.18亩土地并不在征地范围内。陈某杨的承包地每年均栽种两季农作物，春夏季耕种水稻，秋冬季栽种萝卜等蔬菜。2014年前，某镇东升村8组属綦江区某镇杂交水稻制种基地。2014年后，某镇东升村8组未再进行水稻制种。
裁判结果
法院经审理认为，本案的争议焦点主要是原告损失的确定。《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第三十六条第（八）项规定：“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条对“直接损失”进一步进行了分项式列举，其中包括对财产造成的其他实际损失。某镇政府强推陈某杨承包土地及地上作物的违法行为与陈某杨未能在涉案承包地种植农作物而造成经济损失之间存在因果关系，某镇政府应对其违法行为造成的损失承担赔偿责任。
关于“直接损失”的计算，首先应明确“直接损失”的土地面积。陈某杨在东升村8组承包了4.25亩集体土地，其中0.357亩是政府2015年11月12日作出的关于铁路扩能改造工程建设用地批复，发生在某镇政府2016年1月11日强推行为之前，且与此前人民法院判决所确认的某镇政府行政违法行为无关，不计入本案“直接损失”范围。根据法院审理查明的事实，原告可以计算“直接损失”的土地分为两类，一类是政府2017年6月20日作出的关于石膏板项目农用地转用和土地征收的批复，以及2018年3月9日作出的关于公路农用地转用和土地征收的批复，共涉及2.713亩。另一类是不在征地范围内的1.18亩。
其次，要明确“直接损失”的计算起始时间点。该计算也分两类情形。一类是对原告征地范围内的2.713亩造成财产损害计算时间。2016年1月是行政机关被法院确认违法的强推行为发生的时间，2018年3月是案涉土地被行政机关批复征收的时间。故该地块“直接损失”的起算时间应确定为2016年1月至2018年3月。另一类征地范围外的1.18亩自2016年11月起已交由东升村8组统一管理，因此，对该地块造成财产损害的计算时间应确定为2016年1月至2016年11月。
最后，关于计算标准。陈某杨承包地每年栽种两季作物，春夏季耕种水稻，秋冬季栽种萝卜等蔬菜。根据綦江统计年鉴载明的2016年、2017年稻谷、蔬菜（含菜用瓜）总产量、播种面积等数据，可以计算出2016年水稻为每亩940斤，蔬菜（萝卜）为每亩3055斤，2017年水稻为每亩941斤，蔬菜（萝卜）为每亩3110斤。结合綦江区农业农村委员会出具的情况说明和綦江区双石蔬菜股份合作社出具的证明，可以确定2016年鲜萝卜市场收购均价是每斤0.30元至0.35元，故按最高标准每斤0.35元计算。水稻单价因原、被告未提交证据，参照有关国家机关发布的2016年、2017年稻谷最低收购价格的通知，确定稻谷价格按2016年每斤1.38元、2017年每斤1.36元计算。通过上述标准计算得出以上财产损失总计15637.69元。
综上所述，一审法院判决撤销某镇政府作出的不予赔偿决定书，赔偿陈某杨15637.69元。陈某杨不服提起上诉。二审判决驳回上诉，维持原判。该判决现已生效。
启示意义
通常而言，行政机关强推承包土地被确认违法后，须承担对相对人的行政赔偿责任。根据《国家赔偿法》第三十六条的规定，应按照“直接损失”给予赔偿。但在司法实践中，关于“直接损失”的理解与适用存在争议。本案的启示意义在于立足现有立法体系，对“直接损失”的范围进行重新阐释，合理扩大“直接损失”的范围，将因行政机关违法行为导致相对人必得利益作为合理损失纳入“直接损失”的赔偿范围，从而最大限度保护公民合法财产权。同时，基于损失填补和违法预防目的，若在行政赔偿案件中仅将“直接损失”局限于“现实损失”，而忽略“必然可得利益损失”，很难让相对人的损失得到足额弥补，行政机关的违法行为也得不到应有的威慑和预防。因此，笔者认为，在司法实践中应尽量避免使用“责令行政机关重新作出行政赔偿决定”的程序性行政赔偿判决方式。
（一）目前行政赔偿案件中“直接损失”的适用困境
一方面，《国家赔偿法》第三十六条关于“直接损失”的法律规定不明确。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条规定：“下列损失属于国家赔偿法第三十六条第八项规定的‘直接损失’：（一）存款利息、贷款利息、现金利息；（二）机动车停运期间的营运损失；（三）通过行政补偿程序依法应当获得的奖励、补贴等；（四）对财产造成的其他实际损失。”其中第（四）项的定义比较模糊。行政赔偿相关法律对“直接损失”的规定虽肇始于民法侵权责任理论，但移植到行政法领域后却由于过于宏观宽泛，以及行政赔偿案件较为复杂，使得行政赔偿案件在审理过程中适用“直接损失”规定时陷入困境。学界通说认为，“直接损失”是指因不法侵害而使现有财产的直接减少或消灭，赔偿“直接损失”，即赔偿已经发生、确定的损失，而不是权利人应得到的或者能够得到的利益损失。另一方面，在司法实践中关于“直接损失”的认定缺乏统一的标准，这在一定程度上导致当事人诉求多样化、随意化。
（二）基于《国家赔偿法》立法目的的“直接损失”范围
《国家赔偿法》第一条明确了国家赔偿的立法目的：一是保障公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利；二是促进国家机关依法行使职权。基于此，法院在涉及“直接损失”赔偿时，既要遵循和参照“直接损失”的理论来源，按照“直接损失”构成要件体系来评判，又要明晰经济损失，对相对人的“直接损失”尽可能充分全面赔偿。
笔者认为，关于“直接损失”的认定可以遵循和参照民事侵权责任理论。《中华人民共和国宪法》第十三条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”因此，充分保护相对人的合法权益必然是《国家赔偿法》的立法目的，这也符合坚持全面依法治国，推进法治中国建设的时代需要。但是，由于法律先天的滞后性和无法穷尽所有的特性，法律漏洞甚至空白在所难免。笔者认为，在司法实践中，综合考虑立法目的、原则和精神，国家赔偿中财产权“直接损失”的赔偿范围和标准在没有明确的法律细则时，法院可以遵循民事侵权责任理论，参照适用《中华人民共和国民法典》侵权责任编的相关规定确定“直接损失”的赔偿范围。因为我国国家赔偿责任与民事侵权责任同属于损害赔偿责任的范畴，归责原则和构成要件相近，责任承担的方式也基本相同，具备参照的理论基础。另外，《国家赔偿法》第三十五条规定：“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。”《公安部关于贯彻执行国家赔偿法有关问题的通知》第一条规定，“要严格贯彻执行国家赔偿法各项规定，对赔偿请求人的赔偿申请，依法作出是否赔偿决定，杜绝以补偿或‘私了’方式替代国家赔偿，或滥用免责条款规避国家赔偿，切实做到该赔则赔；要准确适用精神损害赔偿规定，在新的规定出台前，精神损害抚慰金可参照最高人民法院《关于确定民事侵权精神损害国家赔偿责任若干问题的解释》的相关规定，综合考虑赔偿义务机关违法程度、侵害情节和后果等因素确定；对因执法人员故意或重大过失导致国家赔偿的，要严格依照国家赔偿法第十六条和第三十一条的规定，予以追偿或追究相关责任”。此外，在周某诉某开发区管委会违法强拆行政赔偿案中，最高人民法院经再审认为《国家赔偿法》立法初衷是合理保护公民的财产权益和诉讼救济权利，最大限度发挥《国家赔偿法》维护和救济行政相对人的合法权益，因此，对“直接损失”的赔偿范围的理解，不应仅限于现有利益的损失，还应包括必然可得利益的损失。
另外，须明确行政赔偿案件中“直接损失”的构成要件。一是“直接损失”的真实性，即“直接损失”真实发生，不受其他主观因素干扰。真实性的判定对于确定案件裁判尺度、准确计算“直接损失”金额、填补相对人损失至关重要。二是“直接损失”的利益必得性，即行政机关的违法行为必然会引起的财产损失，违法行为和“直接损失”的利益之间应存在必然性，符合客观发展规律，符合一般社会大众认知。三是“直接损失”的计算时间节点。法院应当将侵权行为发生之前的财产认定为现有财产；侵权行为发生之后且受害人尚未拥有的财产，在符合事物发展规律的情况下，称为必得或可得财产。国家机关违法行为致公民财产的侵害属于特殊侵权，应将“直接损失”发生的时间节点放在行政机关违法行为时。例如，本案中“直接损失”的范围，不仅包括强推承包地行为发生时现有的财物和既得利益，还包括未来可得财物和未来可得利益，但未经证实的不确定利益不能作为“直接损失”。考虑到农村土地征收存在不少未批先征、少批多征等侵害农民权益的情形，本案确立了相应赔偿的最大期间，即在某镇政府少批多占土地、多占土地已退还集体经济组织前提下，对强推土地时起至退还集体经济组织时止的损失予以赔偿。
（三）对行政违法行为的适度“惩戒”
《国家赔偿法》重要的立法目的之一就是促进国家机关依法行使职权。如何以行政赔偿审判“小切口”，做实“从政治上看、从法治上办”大文章，从而将“监督就是支持，支持就是监督”理念贯穿行政审判全过程，是摆在人民法院面前的重要任务。
由于现行关于“直接损失”的法律规定不够细化，实践中个别相对人的损失难以得到充分补偿。长此以往，行政机关违法成本将越来越低，难以实现预防行政机关违法的目的。因此，行政赔偿案件审理中，可以“直接损失”的实质填补为目标，避免赔偿和补偿“倒挂”，进而实现对行政违法行为的适度“惩戒”，从而最大限度保障相对人合法权益。在司法实践中，有的法官在审理过程中运用目的解释的方法，在字面解释的前提下，依靠对传统计算方式的改变，跳出“直接损失”的概念束缚，尽可能地实现公正裁判。需要说明的是，对行政机关违法行为的适度“惩戒”并不是惩罚行政机关或其工作人员，而是通过“直接损失”赔偿数额的提高让行政机关违法行为付出相应的代价，从而促使行政机关在依法行政和行政违法之间作出取舍。适度“惩戒”的法理基础是《国家赔偿法》相关规定和有关政策性文件，路径是通过确定生效的行政赔偿判决要求行政机关履行法定职责。
具体到本案中，在赔偿范围上，法院充分考虑了强推承包地行为造成相对人无法种植的未来可得利益，并没有机械地以2014年以后大多数农民没有进行水稻种植为由而不将该部分损失计算在内。判决生效后，某镇政府履行了判决，相对人未再涉诉涉访，某镇政府亦参照生效行政赔偿判决与其他未起诉群众进行了调解。生效行政赔偿判决起到了较好的示范作用，不仅监督行政机关依法行使职权，而且切实保护了当地农民的合法权益，妥善解决了困扰当地政府多年的行政争议，实现了政治效果、社会效果和法律效果的有机统一。
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来源：中国审判杂志