新书 | 这个系列的第七本

摘要：在佛山市 S 街道环境保护和城市管理局下的城管办访谈时，一名城管说最难管的不是街头治理，反而是新建商品房小区内部的违章搭建、违规室内装修等问题。小区内部违法建设的表现主要有在楼顶加盖房屋，在一楼、阳台或天台私搭雨棚，违法改建厕所，将阳台改为厨房，安装空调室外机

街巷之间

作者：张雪霖

出版时间：2025年3月

广西师范大学出版社新民说

“重新发现中国”系列

广西师范大学出版社新民说

一、社区空间的违建执法困境

在佛山市 S 街道环境保护和城市管理局下的城管办访谈时，一名城管说最难管的不是街头治理，反而是新建商品房小区内部的违章搭建、违规室内装修等问题。小区内部违法建设的表现主要有在楼顶加盖房屋，在一楼、阳台或天台私搭雨棚，违法改建厕所，将阳台改为厨房，安装空调室外机，毁绿改停车位或毁绿种菜等，这些经常会被居民投诉。居民投诉的理由一般是担心改变建筑物的承重结构导致楼体不安全、扰乱社会治安、产生噪音或影响美观等。这些细小琐碎的违法事项成为城管执法和社区治理的共同难题。

建设前城管可以开具行政处罚单，责令停止施工、限期整改和恢复原状，如果执法对象不听从，城管能使用的最高行政处罚手段是暂扣施工工具和查封施工现场。如果执法对象撕毁封条继续施工，实际上违反了治安秩序，从法律上来看公安就要介入管理。但实践中公安很少介入，至少城管反映没有产生实际效果，最后违建都落成了。违法建设一旦完成，要想拆除就比较困难了，需要县（区）政府授权责成有关部门行使行政强制拆除权。在业主违法建设施工的过程中对其进行制止的难度相对较小，但是违建一旦落成再强制拆除，遭遇执法对象强烈反抗的可能性大，因为业主的违法利益损失比较大。城管能强制拆除的很少，最多只能集中资源强制拆除极少数被投诉得比较激烈或业主相对配合的违建，绝大部分违建都无法拆除。

二、社区空间性质与执法

从执法主体与执法对象的互动过程出发，可以将一线执法的空间分为窗口空间、街头空间和社区空间。不同于街头空间的开放性和流动性特征，社区空间是相对封闭和静止的。社区空间内的执法，需要执法者主动深入社区空间，此时被执法者掌握了一定的主动权。城管无法自由进入有门禁系统的社区空间，对社区空间内的违建信息就无法及时直接发现，需要依赖社区内部的物业公司、居委会、业委会或者业主的反映间接获取。城管作为执法部门如何有效地与社区对接，有无及时发现违建信息，将对违建治理结果产生直接影响。也就是说，部门执法的效果依赖于属地管理的成效，即属地管理原则中的村（居）委会、业委会和物业公司对违建的及时劝阻、发现和上报义务。

社区空间的违建大致分为两类：一是城中村或城郊村的谋利型违建，即建房不是为了实现自己居住的功能，而是改变房屋使用用途，要么是为了获取征地拆迁补偿，要么是为了出租物业获取级差地租等，内生的是地租经济；二是城市社区内部的生活型违建，居民违建主要是为了扩大居住空间，便利自己的生活，如楼顶违建、阳台改造、架设雨棚等。

三、源头治理与末端治理

在行政权力的链条中，行政执法处罚权属于下游或末端，规划和审批则属于上游。一位城市管理监督股的城管说，一个小区的规划很重要，新建商品房小区的功能规划较为合理，能够满足居民的需求，违法建设就会少。反之，一个小区的功能规划不合理，如开发商为了小区楼盘卖个好价格，纯粹为了美观而忽略了实用性，导致居民在日常生活中不便，就容易导致居民进行违法建设，如违法室内装修或阳台改造等。因此，商品房小区的规划与建设能否有效地满足居民的内生需求，与居民的违法行为数量有直接的关联。作为源头的城市小区空间规划是否合理，将直接影响作为末端的城管执法工作量和难度。这是源头治理与末端治理的矛盾。

而且在顶楼违章搭建，楼梯是设置在室内的，要想行政强制拆除，必须进入违法业主的户内。城管在去执法时，业主不在家或者拒不开门，城管便没有办法拆除。这个时候就需要联合执法，如联合公安部门执法，有公安部门一起上门的话，对违法业主还是有一定的威慑力，至少业主会开门。但是联合执法的成本较高，要看公安等其他部门的配合力度。关于违建执法困境值得关注的重点有：

（1）对于窗口空间、街头空间、社区空间的执法，不同的空间内行动主体的主动权不同；

（2）城管的有限资源和选择性执法，空间的配置，主次干道—背街小巷—社区依次减弱的空间执法力量的配置；

（3）社区内部的治理，物业公司的前置治理和司法救济的困境，城管和社区的对接；

（4）谋利型违建与生活型违建的逻辑不同，理解其执法困境的根源在于利益结构的生成和博弈。

街巷之间

作者：张雪霖

出版时间：2025年3月

广西师范大学出版社新民说

作者简介：

张雪霖，华中科技大学博士，现为武汉大学新闻与传播学院副研究员，武汉大学中国乡村治理研究中心研究人员。长期从事城市与乡村社会调查，研究方向为农村社会学与乡村治理。

内容简介：

随着政府职能的转型，城市基层组织逐渐成为中国城市治理体系的特色，更成为理解我国城市社会秩序运转的关键切入口。

在本书中，作者充分利用在南京、上海、深圳等各大城市社区街道获得的田野经验，记述了我国城市街道、社区以及居委会工作现状，进一步剖析目前存在的“城市治理”问题，就如何激活居民自治、激发社会活力，从而在政府和社会之间形成有效互动的论题展开充分探讨。借此观察与研究，希望能够加强基层治理能力建设，这对于我国社会稳定与经济发展而言，具有极其重要的意义。

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