摘要：诚如英国学者罗伯特·赖纳所言，警察管理一直被视为国家事务管理中最难的领域之一。为了打击严重的犯罪，切实维护社会秩序，保障公民的权利和利益，国家授权警察可以在必要时使用武力。但是，警察在使用武力时，不可避免地会对公民的身体健康及生命安全造成严重的侵害。西方国家普
诚如英国学者罗伯特·赖纳所言，警察管理一直被视为国家事务管理中最难的领域之一。为了打击严重的犯罪，切实维护社会秩序，保障公民的权利和利益，国家授权警察可以在必要时使用武力。但是，警察在使用武力时，不可避免地会对公民的身体健康及生命安全造成严重的侵害。西方国家普遍注意到这一问题，因而建立了比较严密的控制机制，力求在充分保障警察人身安全的同时对公民基本权利的侵害降到最低限度。相形之下，我国立法对于警察使用武力的规定存在诸多不足，极不利于保障公民的基本权利。鉴于此，本文拟以西方国家有关理论和立法为背景，对警察开枪这一问题作一初步探讨。
一、警察开枪与公民基本人权的冲突
列宁曾经说过：“常备军和警察是国家权力的主要工具”。这深刻地表明警察在社会生活中的重要性；警察的确是一个国家存在并实现其职能必须借助的力量。警察的最基本职能在于防止危险，维护公共安全和秩序，清除已经出现的障碍。“人们把警察防止危险视为每一个国家的实质性的基本职能，并且认为，警察权力由于其自然属性既已同国家的本质相联系。这些特征的表述是符合实际情况的。保护个人和公众免遭危害，就形成了作为一个维持秩序与和平联合体的国家之所以存在的一个根本原由。”警察战斗在维护社会治安、同各种违法犯罪现象作斗争的最前线，面对的往往是手段残忍、丧心病狂的亡命之徒，随时面临人身、生命的危险。因此，各国法律都赋予警察采取包括开枪在内的最严厉措施制止违法犯罪分子的破坏行为，这既是维护社会公共利益的需要，也是保护人民群众生命财产安全的需要，还是保护警察自身生命安全的需要。
从性质上看，警察开枪直接侵犯了公民的基本权利，因而一般被定位为强制性措施。日本学者田口守一指出：“所谓强制措施，就是侵犯个人重要利益（国民的基本权利）的措施。”具体说来，警察开枪对公民基本权利的侵犯体现在：一方面，警察开枪侵犯了公民的身体完整权。所谓身体完整权，是指“自然人对其内外部肉体组织的完整性所享有的权利，这一权利不仅包括身体器官不受损害的权利，而且包括身体的任何部分不受物理性侵入的权利。”子弹射进人的肉体，不论是打成重伤抑或轻伤，都侵犯了公民的身体完整权。另一方面，警察开枪侵犯了公民的生命权。生命权是人的最基本，也是最重要的权利，是其他所有权利的基础。生命权丧失了，其他一切权利都毫无意义。因此，生命权是最高的人权。警察开枪必然涉及公民的生命安全。“即使警察开枪是针对犯罪嫌疑人，其生命安全也不应被忽视，因为犯罪嫌疑人同样是人，……其生命安全等基本人权也受到法律保护。”正因如此，各国对警察开枪都规定了较为严格的条件，努力在维持社会秩序与保障公民人权之间取得最佳平衡，既能满足控制犯罪的需要，又不致侵害公民的生命安全。
二、国外对警察开枪的基本立场
（一）公民生命权不受任意剥夺
由于生命权对公民自身亦或国家都具有至高无上的地位，因此许多国家都通过宪法明确规定，公民的生命权不受任意的剥夺。美国宪法修正案第5条规定，未经正当法律手续，不得剥夺任何人的生命、自由或财产。日本宪法第31条也规定，未经法律规定程序，不得剥夺任何人的生命或自由。津巴布韦宪法第12条第1款明确规定：“除了执行法院对业已证明的犯罪行为所作的判决之外，任何人不得被有意剥夺生命。”从宪政视角观之，生命权是宪法价值的核心和基础，集中体现了人的价值和尊严，生命权的宪法化或宪法上的生命权体现了国家与社会主体之间的社会关系，即“生命权是国家与社会的最高价值，在任何情况下国家不能把人的生命权作为实施统治的一种工具或手段。”
（二）警察开枪仅仅是一种例外
警察使用枪支，可以说是警察所有权限中最为极端和严厉的强制手段，是一种“致命性强制力”（deadly force），直接威胁到公民的身体完整权及生命权。因此，许多国家确立了最少使用武力原则，将武力作为最后手段而保留，只有在例外情况下，警察才被允许有限度地使用武力。
在公民的人身安全和财产利益，以及警察自身的安全受到暴力的威胁或侵害时，警察可以向犯罪嫌疑人开枪，这是各国通行的做法。津巴布韦宪法第12条第2款就规定，警察为保护任何个人免受暴力侵害或为保护财产，开枪造成侵害者死亡的，不属于侵犯公民的生命权。
警察根据以往的执法经验或者当时的情势判断，对方持有枪支，而且有危险的举动出现时，可以先发制人，向对方射击。考虑到警察所处的特殊的、紧迫的环境，他很难准确地判断出对方是否有暴力的威胁，出现假想防卫，误用其枪是法律所许可的情形。在美国，就有这样一个案例：某冬季的一个星期日凌晨三点，密歇根州警察接到报警，说是有一个西班牙血统的人拿着枪威胁要打另一个人。当警察赶到现场时，见那人手持着枪，警察命令他放下枪，他不听，还举起枪。警察开枪击中该人，致其死亡。后来查明他手里拿的是假枪（仿造的枪）。警局内部调查和地区检察官的调查结论都是“可宽恕的射击致死”。从西方的司法实务看，多对警察的假想防卫持宽容态度，判定警察用枪行为具有正当性，无须承担责任。
对于具有高度人身危险性的犯罪嫌疑人，为制止其拒捕、逃跑，继续危害社会，警察可以向其开枪。津巴布韦宪法第12条第2款第（2）项规定，警察为执行合法的逮捕或为制止被依法拘留的人逃跑，可以对其开枪。瑞士1976年《警察守则》（MDA）第2条第3项b规定、警察在无法以其他方法，或依状况使用枪械系正当方法的认知下，对有攻击他人危险之重大罪犯，于逮捕或脱逃时，得开枪制止。加拿大、澳大利亚等国明确允许警察对犯有重罪以及持有武器的逃跑罪犯开枪。
面对恐怖犯罪日趋猖獗的形势，许多国家都放宽了警察使用武力的限制，以打击恐怖犯罪。在英国发生7·7伦敦爆炸案（2005年）后，警察长官国际协会公布了新的行为准则，允许警官向自杀式袭击者头部开枪。在此之前，美国授予警察在生命受到“迫在眉睫的”威胁时使用致命性武器的权利。但警察长官国际协会的新规则指出，警察在开枪时所面临的威胁不一定是“迫在眉睫的”；只要有合理理由认为疑犯将引爆炸弹，就可以开枪将疑犯击毙。
（三）警察开枪应当遵循比例原则
比例原则是西方国家公法上的一条非常重要的原则，最早出现在十九世纪的德国警察法上，“因为警察法上几乎所有的手段与措施都是以侵害相对人的权益为代价的，也正因为此，在历史上，比例原则最初就孕育萌芽于警察法之中，是警察法上最重要的原则之一。”比例原则的基本内涵是，国家在保护公民个人权利与保护国家和社会公共利益之间应保持一种合理的比例和平衡关系，要求国家权力对公民个人权利的侵犯不得逾越一些基本的界限。警察开枪会造成公民基本权利的损害，因而应严格恪守比例原则的要求。比例原则包括适当性、必要性及相称性三个子原则，对于警察开枪的控制而言，主要表现为后两项子原则。
1.警察开枪必须符合必要性原则的要求。
必要性原则，又称为最小侵害原则，它是指国家机关在有多种方式达到同一目的时，在不违背或减弱所追求目的的效果的前提下，应尽可能地选择损害最小的方法。根据必要性原则的要求，警察开枪应作为最后的手段而使用，如果存在其他侵权程度更小的替代性措施，应尽量不要使用武力。如瑞士1976年的《警察守则》（MDA76）第2条第3项第3款明文规定，警察为解救人质，开枪是最后手段之一。“警察从1829年建立之初就明确了限制使用武力原则，尽管现在西方警察已经武装到了牙齿，但‘最小动用武力论’仍然是警察学最基本的原理。这也是警察和军人最大的区别，不到万不得已就不能开枪。”
2.警察开枪必须符合相称性原则的要求。
相称性原则，或称平衡原则，是指手段必须与所追求的目的具有适当之比例关系。如果实现目的需要的代价太大，严重侵及基本权利时，可以放弃目的追求。比如，在熙熙攘攘的大街上向逃跑的犯罪嫌疑人开枪，而不顾忌行人的安危、可能对周围商家、住家造成的损害，不考虑对方有没有持枪或对警察射击等，这就违反了相称性原则。
在德国，刑诉法并未明确允许为防止嫌疑人的逃跑可以使用暴力或其他手段，但是有一点是公认的，即警察和普通公民在嫌疑人反抗的情况下可以使用合理限度的暴力。然而，朝正在逃跑的嫌疑人射击或使其严重受伤以绳之以法却是不合理的，因为所造成的伤害与执行法律的收益不成比例。
在美国，田纳西州法律曾规定，“在对嫌疑人发出逮捕警告后，如果嫌疑人逃逸或以暴力反抗，警察就可以采取一切必要手段以实现逮捕。”但在1985年田纳西州诉加纳案（Tennessee V． Garner）中，联邦最高法院怀特大法官裁决田纳西州法律违反了宪法。因为该法令允许警察不管在任何情况下，只要为了防止嫌疑人脱逃，就可以使用致命枪械，甚至可以对显然没有武器、没有危险的在逃嫌疑人开枪射击。从侵害嫌疑人权利的力度与政府有效执行法律的利益之间的衡量看，是不相称的。正如怀特在最高法院裁决意见书中指出的：“尽管存在逮捕嫌疑的合理根据，警察也不能随意以枪击的方式实现逮捕。使用致命武力产生的严重侵犯性是无可匹敌的，而且我们也没有必要再详细阐述嫌疑人生命的重要性。”“对任何重罪嫌疑人都不加区分地使用致命武力以防止其逃逸，不符合宪法的合理性要求。如果嫌疑人并未对警察或他人构成威胁，警察就不能以逃逸会带来不利结果为由而使用致命武力”。
三、完善警察开枪的法律规定
（一） 警察开枪法律规定检视
目前我国有关警察使用武器的规定主要有全国人大常委会制定的《中华人民共和国警察法》、国务院发布的《人民警察使用警械和武器条例》、《中华人民共和国看守所条例》，公安部发布的《公安机关公务用枪管理使用规定》，司法部发布的《关于加强劳动教养场所警戒工作的暂行办法》，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部发布的《关于人民警察执行职务中实行正当防卫的具体规定》等等。上述规范性文件对警察在什么情况下可以使用武器，什么情况下禁止使用武器，都作了详细的规定。这些规定对于打击犯罪，维护社会秩序具有重大的意义，但至少存在以下两个问题：
一是，就立法权限而言，现行规定与立法法的规定相抵触。根据立法法的规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定为法律，即只有全国人大及其常委会才有权就这些事项进行立法。尽管立法法并未明确列出剥夺公民生命的强制措施是否属于只能制定法律的事项，但是，剥夺公民生命的强制措施比限制人身自由的强制措施更为严厉，这是不言而喻的。所以，关于警察开枪的事项，只能也必须制定为法律。国务院、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部等都无权对警察开枪事项作出规定。而上述规定都是在2000年立法法颁布之前制定的，除《中华人民共和国警察法》是法律外，其他都不是法律。仅就立法权限而言，无论是行政法规，还是部委规章，抑或是司法解释，都与立法法的规定相冲突，因而应当归于无效。
二是，有些规定尚未考虑到警察执行任务的特定环境。警察在执行具体任务、面临紧急情况时，不可能在瞬间作出准确判断，更不可能像法官那样缜密地思维，审慎地对照条文去衡量案情。因此，确立和把握基本的、具有倾向性的开枪原则，应当是法律规定的基本方向。反观我国关于警察开枪的法律规定，则显得与警察执行任务的特殊环境相脱节。如《人民警察使用警械和武器条例》第9条规定有“经警告无效的，可以使用武器”的15种情形。第二项规定有“驾驶车、船等机动交通工具，故意危害公共安全的”，可以开枪。在紧迫的情况下，要求警察去判断嫌疑犯主观上是否“故意危害公共安全”，以决定是否应当开枪，这未免有些苛刻。该条例第10条规定犯罪分子处于群众聚集的场所或者存放大量易燃、易爆、剧毒、放射性等危险物品的场所时，警察不得对其使用武器，但同时又规定，“不使用武器予以制止，将发生更为严重危害后果的除外”。这让执行任务的警察陷入进退维谷的境地。在大部分的紧急时刻，执行任务的警察，既没有时间、也很难判断这个突发事件会不会发生更为严重的后果。所以，这样的规定未免有些脱离实际。
（二）警察开枪法律规定的完善
鉴于上述规定存在的问题，建议尽快制定一部统一的《警械和武器使用法》。立法机关应当以尊重和保障人权的宪法精神为指导思想，最大程度地保障嫌疑犯的生命权，同时要尽可能地保障社会秩序与群众的人身财产安全。
第一，规定警察在紧急情况下可以开枪。
（1）给警察一个原则，而非一些情形。《人民警察使用警械和武器条例》列出警察可以使用武器的十五种情形，如杀人，绑架等。实际上还可列出更多，比如对“砍手党”要开枪，对“砍脚党”、“砍头党”要不要也开枪? 情形是难以穷尽的，为便于警察操作，应给警察一个原则，而非一些情形。即当人民群众的生命财产安全、公共安全以及警察自身安全受到严重的威胁和侵犯时，警察可以向疑犯开枪射击，以解除威胁。
（2）警察开枪的限制不能太苛刻。有学者主张，“法律应当从严规定警察可以开枪的条件和范围”。笔者不赞同这种观点。如前所述，警察在执行任务时，处于千钧一发的特定环境，而且精神高度紧张，这决定了警察不可能进行周密的调查和精确的判断。因此，法律规定应当与警察所处的特定环境相适应。对警察开枪的限制太苛刻，以至于使警察在开枪时畏首畏尾，不坚决，那就可能会贻误战机，造成无谓的牺牲。特别是对于那些携带爆药、自杀性的严重危害公共安全的犯罪以及恐怖犯罪，应当鼓励警察开枪，允许警察对其头部开枪。
第二，警察开枪应当遵循比例原则。
（1）一般地说，对于逃犯，如果没有对警察和他人构成现实的威胁，警察不得开枪。《人民警察使用警械和武器条例》第十五条规定警察可以开枪的几种逃逸情形： 在押人犯、罪犯脱逃的； 实施放火、决水、爆炸、凶杀、抢劫或者其他严重暴力犯罪行为后拒捕、逃跑的； 犯罪分子携带枪支、爆炸、剧毒等危险物品拒捕、逃跑的。笔者认为，对逃犯开枪应当特别强调比例原则的要求。如果疑犯并未对警察或他人构成威胁，警察就不能以逃逸会带来不利结果为由而使用致命武力。即使疑犯在逃跑过程中有一定的反抗，但没有达到必须使用枪支的程度，警察就不得使用枪支。
（2）警察开枪应当作为一种最后手段。警察能够使用擒拿格斗、警棍等制服疑犯的，就不得使用开枪的方式。只有在情况危急，万不得已的情况下，警察才可以开枪。
第三，对便衣警察开枪应当从严限制。便衣警察在执行任务时，由于没有佩带警察标识，给公众的识别带来一定的困难。即使是着装警察，在时也难以识别便衣警察究竟是劫匪还是警察。因此，对便衣警察开枪应当从严掌握，以免造成不必要的伤害。据《华西都市报》报道，10年前，绵阳市公安局民警在查处一贩毒案时，由于身着便装，也未出示证件，涉案嫌疑人胡某认为遇到了“抢劫歹徒”，夺窗而逃，民警口头警告后开枪射击，胡胸背部中枪，造成截瘫。2005年年底，绵阳市公安局确认1996年民警在侦查该贩毒案件时开枪击中胡某并致其伤残的行为违法。就本案来看，主要存在两个问题，一是胡某逃逸但没有人身危险性，警察对其开枪以阻止逃跑明显违反比例原则。二是，警察身着便装，让人难以相信他就是警察。在这种情况下，胡某逃跑是理所当然的。对胡某开枪明显不合情理。这个案例给我们的警示是：对便衣警察开枪必须从严控制。
（本文作于2006年4月，《人民警察使用警械和武器条例》已作修改，请自行核对最新条文。图片来源于网络）
来源：小美读史
