摘要：自2015年5月1日《存款保险条例》正式施行至今，我国存款保险制度正好走过了十年。笔者在《存款保险条例》出台前的2003～2012年的近十年，作为存款保险制度设计联合工作小组的具体协调人，深度参与了存款保险制度建设工作和《存款保险条例》前期的起草过程。2012
导读：在风险处置典型案例中，存款保险作用发挥明显，不仅化解了个别机构风险，而且有效防止了风险在区域内的蔓延和向同类型机构的扩散
作者｜张健华「清华大学五道口金融学院金融发展与监管科技研究中心主任」
文章｜《中国金融》2025年第9期
自2015年5月1日《存款保险条例》正式施行至今，我国存款保险制度正好走过了十年。笔者在《存款保险条例》出台前的2003～2012年的近十年，作为存款保险制度设计联合工作小组的具体协调人，深度参与了存款保险制度建设工作和《存款保险条例》前期的起草过程。2012年下半年因工作岗位调整，我虽不再参与具体工作，但作为咨询专家也多次参与相关讨论，制度正式出台后更是在多种场合对存款保险制度进行了大量的宣传解释工作。回想起存款保险制度出台前开展的大量学习、研究、研讨、沟通协调工作，包括引进来和走出去的国际经验借鉴，感受良多。存款保险制度的建立，正式补齐了我国金融安全网中缺失的一个重要组成部分。十年后回过头来看，当时关注的许多问题多数得到了较好的解决，但也有一些待改进之处。
存款保险制度建设前期的主要工作及重点关注问题
1993年12月《国务院关于金融体制改革的决定》提出要建立存款保险基金，中国人民银行也开展了预研工作。但由于当时社会各界对存款保险知之甚少，金融管理部门内部也没有统一意见，对于这项制度的重要性和必要性认识还很不足，该项工作很长一段时间内并没有正式启动，仅作为人民银行相关业务部门的一项内部非常规工作保持持续研究状态。随着1998年海南发展银行关闭和2001年汕头市商业银行停业整顿，存款保障缺失成为了一项亟待解决的问题，也成为制约问题银行风险快速处置的最大障碍之一。2002年全国金融工作会议之后，新一轮金融监管体制改革启动，2003年银监会从人民银行分设，人民银行则根据批准的新“三定”方案在新设立的金融稳定局内部成立了存款保险处，专司存款保险研究和具体推动工作，从职能定位和组织保障两方面正式开启了我国的存款保险制度建设工作。
存款保险处成立初期，由于人员很少，主要工作是推动学术研究及行业交流，通过引进来和走出去学习国际经验，特别是学习了最早设立也是经验最成熟的美国模式，以及国际存款保险协会（International Association of Deposit Insurers，IADI）推荐的《有效存款保险制度核心原则》（以下简称《核心原则》）。在此期间，人民银行组织过多次的学术研讨和行业研究，邀请国际货币基金组织（IMF）、IADI及多国专家在大连召开了存款保险国际研讨会。学术讨论逐渐深入，建立存款保险制度必要性的认识初步形成，但由于此时国有大型银行股份制改革尚未完成、大量农村信用社风险化解任务较重，各界对于建立存款保险制度的时机以及我国存款保险制度的模式尚缺乏足够的共识。2004年德隆集团风险爆发，其控股或参股的十多家金融机构因巨额亏损导致个人债务兑付困难；与此同时，一批证券公司因违规吸收客户资金（卖空柜台债等方式）或挪用客户证券交易结算资金造成损失，引发大量债权人集中维权事件，彼时的金融风险演变成了社会不稳定因素，原有的国家隐性担保及中央银行再贷款垫付模式的弊端日益凸显，银行业存款及证券、保险机构客户资金保护问题迅速提到了金融管理部门的议事日程上。证券投资者保护基金迅速成立，保险保障基金也于2008年正式设立。相对而言，存款保险制度覆盖机构更广，受保存款人数更多、基金规模更大，涉及相关部门也更多。随着2007年人民银行会同相关部门联合成立的存款保险部际专题工作组正式启动工作，我国存款保险制度设计进入了快车道。
与其他国家存款保险制度出台时考虑的问题相似，在建立该制度的必要性与紧迫性达成基本共识后，存款保险专题工作组讨论最多的是关于我国存款保险应采取的模式和机构职能，为此曾列出了50多个问题，涉及强制加入、基金模式（事先收费与事后认缴、赔付方式、外部融资安排等）、差别费率、监管职能、早期纠正、赔付限额等存款保险制度的所有方面，经深入研究和多次讨论后形成专题报告，为《条例》的起草做了充分准备。
时任专题工作组负责人的人民银行副行长苏宁除在各种场合宣传介绍存款保险制度外，还组织编写了各国相关法律汇编，出版了专著《存款保险制度设计：国际经验与中国选择》一书。与其他国家不同的是，我国在研究建立存款保险制度时刚经过一轮机构改革，各方对于存款保险的职能边界还存在一定争议。在国务院的领导下，经过各方的共同努力，明确了先成立基金，由人民银行承担管理工作，同时明确存款保险机构与其他监管机构建立信息共享机制，赋予其部分与存款保险基金赔付相关的早期纠正职能。2015年5月1日，《存款保险条例》正式施行。
存款保险功能逐渐发挥但仍有拓展空间
在人民银行的大力宣传和推动下，特别是随着2019年存款保险基金管理有限公司（以下简称存款保险公司）的正式成立，存款保险的功能进一步凸显，特别是在包商银行及辽宁省部分中小城商行等风险处置典型案例中，存款保险作用发挥明显，不仅化解了个别机构风险，而且有效防止了风险在区域内的蔓延和向同类型机构的扩散。一是将所有存款类金融机构全部纳入存款保险范围，建立了全球最大的存款保险市场，从根本上改变了社会各界对个人存款国家隐性担保的认识，在很大程度上降低了这方面存在的道德风险。二是建立了市场化的风险补偿机制，为高风险银行业机构的市场退出提供了必要的资源，有效避免了以往存在的风险处置久拖不决、资产损失加大、风险进一步外溢等问题。三是锻炼培养出了一支专业的存款保险队伍。通过专业培训和直接参与一些风险处置事件，存款保险队伍的专业化能力得到了很大提升，金融安全网的最后一个缺口逐渐补足。四是只对表内存款提供保险的机制设计对于银行理财产品不规范的资金池业务形成了制约，最终促使银行理财业务净值化转型并将客户资产彻底与表内业务隔离，防止了二者之间的风险传染，为银行、证券、保险不同行业理财产品监管标准的统一创造了有利条件。五是对照IADI发布的《核心原则》，我国存款保险制度在依法设立、事先收费、差别费率、风险监测、早期纠正、风险处置、信息共享及存款保险基金使用方式等方面均与其保持了一致性，为存款保险功能的发挥打下了良好的基础。六是在存款保险机构参与的历次风险处置事件中，结合每个案例的不同特点，以“基金使用成本最小”为原则，综合运用了《存款保险条例》赋予的各种功能，为未来潜在的风险处置积累了经验。
当然，我国存款保险十年实践也暴露出了一些不足，还有待未来逐步完善。首先是立法层级不够，人民银行和金融监管总局职能均有专门法律予以规范，存款保险职能由《存款保险条例》确立，囿于法律位阶差异和实践传统的原因，对于信息共享机制、信息真实性核查权及监管建议权等《存款保险条例》中已明确的职能，在实践中难以有效落实。而金融机构破产法的缺失导致存款保险机构在行使市场退出机构接管人或清算人职能时，往往无法对抗众多法律诉讼问题，其资产处置能力及最终风险处置效果可能大打折扣。其次，对照《核心原则》中明确的良好实践，我国存款保险制度在执行时还有一定差距。例如，《存款保险条例》中明确了三大金融安全网组成部分之间建立信息共享机制，但实践中依然存在信息割裂、数据报送标准不一的问题，不利于在投保机构风险出现早期发现问题，在高风险机构市场退出的决策过程以及对高风险机构处置措施和程序等方面比较被动。最后，我国存款保险专业化能力还有待进一步提升，目前从事存款保险工作的人员数量，显然难以满足独立接管或组织清算市场退出的银行业机构需要，工作人员实际处置经验不够，市场化资产处置能力尚显不足。
为更好地发挥我国存款保险制度的作用，筑牢金融安全网的最后一道闸门，未来应该从三个方面入手加以完善。一是加快法律建设，提升立法层级。国外存款保险机构多依单独法律设立，其职责及与其他监管机构的关系均为法定，关系较为清晰，履职时地位明确。我国虽有《存款保险条例》规范，但在监管职能、早期纠正措施、信息共享、风险处置时角色地位等方面，特别是在高风险机构市场退出时机选择方面还存在很大不足，亟须更高层级的上位法支持。未来条件成熟时，有必要出台专门的存款保险法或在拟出台的金融稳定法中予以明确。二是真正落实《存款保险条例》中明确的存款保险机构信息共享及早期纠正等职能，充分发挥存款保险基金的各种运用方式及各种风险处置工具，确保在风险得到有效化解的同时，基金支出成本最小。三是进一步加强存款保险队伍建设，提升专业化风险处置能力，协同银行业监管机构，提高早期预警能力、风险处置方案的设计能力及组织接管和清算能力，确保高风险机构有序退出，防止风险的传染和扩散，确保银行业更好地服务实体经济，补齐并筑牢我国的金融安全网。 ■
来源：中国金融杂志
