摘要：2025年1月20日，特朗普宣誓就任美国第47任总统。特朗普2.0或将通过更大的外交“冲击”来对冲国内“争议”。在此背景下，以东盟为中心的地区合作架构将再次面临美国单边主义的干扰，中国—东盟关系也将进一步承压。不过，新风险蕴含新机遇，中国将与东盟一道应对动荡变

2025年1月20日，特朗普宣誓就任美国第47任总统。特朗普2.0或将通过更大的外交“冲击”来对冲国内“争议”。在此背景下，以东盟为中心的地区合作架构将再次面临美国单边主义的干扰，中国—东盟关系也将进一步承压。不过，新风险蕴含新机遇，中国将与东盟一道应对动荡变革期的复杂挑战，深化战略合作，推动共同发展。

4月29日，在华盛顿白宫，美国总统特朗普走向媒体记者。新华社记者 胡友松 摄

特朗普1.0以来的美国东南亚政策

特朗普首次执政曾引发全球地缘政治格局的剧烈震荡与重塑，美国东南亚政策在此背景下也随之发生重大转向。从“亚太”到“印太”，赢得大国竞争逐渐成为美国东南亚政策的主要任务，而东南亚的战略地位则被严重削弱。从战略、外交、经济和安全四个角度观察，特朗普第一任期以来，美国两党对东南亚的政策逻辑有一定的合流属性，即以“印太”战略为主线，以地区安全问题为抓手，以双边或小多边为路径，最终实现其自利的战略目标。

一是“印太”战略层层加码，东南亚政策沦为附庸。作为“亚太再平衡”战略的重要替代，“印太”战略在特朗普首届任期的第一年就被写入了美国《国家安全战略报告》。特朗普政府企图通过印度这一西部锚点，串联美国轴辐同盟体系内的日本和澳大利亚，加强对中国的地缘遏制，维护美国在“印太”地区的主导地位。而落脚于东南亚地区，特朗普政府按照层级关系深化同传统盟伴泰国、菲律宾和新加坡的安全合作，积极拓展同支点国家越南、印尼和马来西亚等国的安全联系，企图在美日印澳四个菱形顶点内构建其内核。典型的案例便是其于2019年同东盟10国首次开启海上联合军演，并在同年开始陆续向越南提供多艘“汉密尔顿”级巡逻舰。

伴随“印太”战略的层层加码，美国的东南亚政策在美国的整体政策议程中愈发表现出服务大国竞争的特征。除安全合作外，特朗普1.0还在治理层面深化“印太”战略，如提出“蓝点网络”倡议以在基础设施建设领域对冲“一带一路”倡议，升级湄美伙伴关系以加强其在澜沧江—湄公河地区对中国的制衡。拜登政府上台后，为补齐特朗普政府“印太”战略中缺失的经济支柱，于2022年启动印太经济框架（IPEF），其初始成员国共14个，其中囊括了7个东南亚国家。显然，美国已将东南亚这一地缘板块纳入其整体的“印太”战略，美国的东南亚政策独立性随之下降，呈现日趋依附于其“印太”战略的特征。

二是外交上愈加保守，多边主义难以回归。特朗普1.0的东南亚政策倾向于双边主义和“点菜式”外交。特朗普上任之初就退出了前任政府酝酿多年的《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP），而相较于奥巴马本人五次出席东亚峰会（EAS），特朗普多次缺席这一会议，仅于2017年出席还提前回国。执政初期，特朗普同东南亚三国（菲律宾、泰国、新加坡）领导人通话时，更多将内容聚焦于朝鲜问题。这些举动都严重削弱了美国与东南亚国家的战略互信。而随着特朗普1.0执政的推进，其对东南亚外交举措日渐呈现明显的机会主义和双边主义特征。例如，在美越双边关系日益紧密背景下，特朗普却对越南相关产品发起调查并将越南列为汇率操纵国，以此胁迫越南让利。

拜登上台后并没有让东盟重回地区多边主义合作的中心地位，取而代之的是一系列以美国为核心的小多边机制。同时，拜登政府对东南亚也表现出务实趋向，其不仅保留了特朗普1.0的多项政策举措，还针对关键矿产、前沿科技等领域搭建“小院高墙”，显示出美国—东盟关系难以再回到特朗普上台前时期。

三是经济上互利合作减少，自利属性愈加明显。在特朗普1.0时期，美国总检察长、环保署署长、内政部长、能源部长都曾任职于埃克森·美孚公司或受过其资金捐助，前国务卿雷克斯·蒂勒森曾担任该公司的首席执行官，这使能源议题在“印太”战略中占据重要地位。特朗普1.0针对东南亚提出了美国—东盟能源合作计划、亚洲通过能源增进发展和增长（EDGE）等多个框架，在一定程度上重塑了东南亚国家的能源合作结构。这种“成功”，自利属性昭然若揭。

从拜登政府政策方向来看，前沿科技行业是拜登竞选活动的重要资金来源，作为投桃报李的一部分，芯片成为拜登政府限制其他国家发展的重点领域。拜登政府怀疑中国通过东南亚获取先进芯片，因此在执政末期设立了三个层级的芯片限制措施，除供应链核心“盟友”外，其余国家和地区均处于“防扩散”范围之内。在东南亚国家中，与美国关系极其密切的新加坡都被列入第二层级，进口芯片数量受到极大限制。这表明，美国在同东南亚的经济联系中愈发强调自我利益，共赢属性下降。

四是利用人权、南海等问题，挑动地区安全局势。特朗普1.0虽对民主人权关注有限，但受政府内职业文官部门影响，仍将其作为政策工具干预东南亚国家。2018年，特朗普政府就柬埔寨国内的民主问题发布报告称“美国密切关注近来出现的挑战柬埔寨民主进程的事件，包括限制自由媒体、公民社会和政治反对派，这些行为使柬埔寨民主进程严重倒退”，并取消了当年对柬埔寨大选的支持。在缅甸国内军政府问题、罗兴亚人问题上，美国的人权触手同样介入其中。这使柬埔寨、缅甸等国的国内安全形势愈加复杂，建制力量同民众的隔阂愈发加深。

在南海问题上，特朗普1.0初期关注度虽不及前任，但在军方压力下仍保持了重视。仅2017年5—10月间，美国海军就分别在南沙和西沙进行了四次“航行自由”行动。拜登上台后，不仅在“四方安全对话”（QUAD）机制下加强了在所谓“非法、未报告和不受管制”（IUU）捕捞问题上的合作，还成立了以核潜艇合作为主的美英澳三边安全伙伴关系（AUKUS）、以海上军事合作为主的美日菲三边机制，不断构建相关议题与框架，通过搞阵营对抗扰乱地区局势。

特朗普2.0对东南亚的潜在影响

随着特朗普第二任期的展开，其外交理念逐渐成形。 与此同时，共和党内的MAGA（让美国再次伟大）派系也在深刻改变着美国的政治格局。为配合美国遏华布局，特朗普2.0或将继续升级其“印太”战略，这将给东南亚地区的和平与稳定造成严重冲击，美国—东盟关系恐将进一步承压。为对冲这一负面影响，东盟或更强调以集体形式开展对美外交，为地区秩序增加确定性，《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）在此背景下或将迎来升级。

一是冲击东南亚地区秩序稳定性。面对胶着的乌克兰危机和中东局势，特朗普政府的对外事务的地区重心短期内大概率将落在欧洲与中东方向。同时，包括韩国、日本等国在内的美国“印太”地区一些主要盟友当前出现了政权局部动荡，恐难在内政不稳的情况下有效参与美国的系列战略安排。这会对特朗普政府的“印太”战略形成制约。但是，从特朗普第二任期执政团队来看，国务卿马尔科·鲁比奥、国家安全事务助理迈克·沃尔兹、国防部长皮特·海格塞斯和提名的驻华大使戴维·珀杜均是对华鹰派人士，已然表明特朗普2.0掀起新一轮对华战略竞争的决心。在此背景下，东南亚地区作为美国对华战略竞争的地缘前沿，将不可避免地面临新挑战。

相较于其第一任期，特朗普第二任期的东南亚政策更为系统化、专业化。鉴于特朗普内阁“忠诚度”显著提升，特朗普本人或只负责制定东南亚政策的战略方向，美国外事负责部门和军方将在地区政策的细节制定方面拥有更多的话语权，这将使美国的东南亚政策出现“又鹰又专”的特征。特朗普政府可能进一步加强在东南亚的军事部署，在同传统盟伴国家强化安全合作基础上，拉拢越南和印尼等在南海问题上具有特殊战略地位的国家进入美国的安全战略框架。特朗普2.0相关举措或将进一步加剧地区内大国博弈，引发地区国家安全担忧，导致地区稳定性下降。

二是削弱东盟的桥梁作用。本轮美国对华战略竞争始于特朗普第一任期内发动的对华贸易战。东盟作为中美两国共同的重要贸易伙伴，在中美关系中扮演了桥梁角色。在中美关系趋于紧张时，东盟持续推动地区合作，维护了地区多边秩序的稳定。因其特殊的“联结”意义，一些东盟国家在美国对华“脱钩断链”进程中间接成为相对受益的一方。譬如，东盟通过自身主导的东亚峰会等地区对话平台，努力推动中美对话沟通，同时越南等国逐渐成为联结中美贸易的重要中转站。

特朗普本人在第一任期内仅在2017年出席马尼拉东盟峰会并中途离席，此后3年更是仅派代表出席。不过，这并不意味着特朗普没有意识到东南亚在美国全球地缘战略特别是“印太”战略中的重要性。美国的“印太”战略，恰是特朗普于2017年11月在越南岘港出席亚太经合组织领导人非正式会议时提出的。在第二任期内，特朗普在东南亚事务方面或许不会像第一任期时那么“任性”，但其政策仍将削弱东盟的桥梁作用。“美国优先”政策不仅强调减少美国在全球事务中的经济和安全负担，还试图通过重新审视和调整与各国的贸易协议来实现美国利益最大化。在此背景下，东盟推动的多边经贸机制将面临更大挑战。尽管东南亚或在美国地缘战略中占有一席之地，但其作为独立主体受到的关注可能减少，会更多作为从属主体出现在特朗普政府视野中，东盟国家依托“东盟中心性”发挥的桥梁作用也将相应减弱。

三是美国与东盟国家关系或将出现裂痕。在美国社会极化加剧背景下，特朗普2.0的政策核心将更加强调“分蛋糕”而非“做蛋糕”，从而弥补美国在经济全球化过程中产生的落差。鉴于此，特朗普第二任期的“美国红利”将难以惠及东盟国家，甚至拜登政府此前出让给东盟国家的一些合作红利恐将被剥夺。美国将更加系统地实施针对中国商品的溯源和“去中国化”政策，这将使东盟国家进退两难。加之特朗普政府“不平等”的贸易谈判与胁迫外交，东盟国家与美国的关系或将出现显著裂痕。

面对特朗普2.0带来的不确定性，东盟国家一方面需要维持与美国的经济合作，另一方面又不得不应对特朗普政府对其经济利益的侵蚀。这种困境可能迫使东盟国家在对美关系中采取更为谨慎的立场，同时更倾向于加强地区多边合作。东盟国家历来多采取务实的外交策略，在美国对其施压过程中，有较大可能转向“新中间地带”，同欧盟、日本、韩国、澳大利亚、印度等较强的中间力量强化经贸合作，以增强自身的战略回旋余地，增加同美国讨价还价的筹码。但碍于客观力量对比现实，东盟国家在特朗普政府面前或需要寻找更加微妙的博弈平衡点。

四是刺激东盟一体化水平提升。特朗普政府以胁迫为主、难以让利的东南亚政策，将迫使东盟国家转向更加依赖多边主义的外交路径，并更加注重在东盟框架内发展对外关系。东盟国家可能会更加倾向于提升地区一体化水平，通过高度紧密的地区合作来应对外部挑战。在此过程中，“一轨”性质的东盟地区论坛（ARF）、“二轨”性质的亚太安全合作委员会（CSCAP）等，都可能在未来的地区事务中发挥重要作用。这些平台有望成为东盟国家推动自身利益和地区稳定的重要工具。

特朗普政府的单边主义和保护主义政策，将让东盟国家在寻找安全保障和经济机会时，感受到更多的不确定性和潜在风险，东盟的集体安全框架和经济一体化进程可能会在此背景下获得新的发展动力。东盟将更加依赖其独特的多层次合作机制，大力推行开放的地区主义，通过自身主导的地区安全架构加强与主要全球大国和地区性大国的互动，将更加注重地区内外的互联互通，逐步在国际舞台上展现出更为独立的姿态。在应对气候变化、跨国恐怖主义、传染性疾病等全球性挑战上，东盟将发挥其在多边组织中的独特优势，采取更具战略眼光的合作方式，进而获取更多的国际话语权。

五是《区域全面经济伙伴关系协定》或将实现新发展。美国的全球霸权已然形成严重的历史惯性，其战略步伐难以停滞。特朗普式孤立主义的交易性质成分较大，最终目的还是维护美国霸权。但无论是基于孤立主义的交易性策略，还是更为深远的战略性撤退，在对外经贸方面，特朗普政府的美式霸凌行径必将长期持续，拜登政府推动的印太经济框架或将名存实亡乃至直接解体。美国在对外经贸政策上的回撤，将为地区多边经济合作创造更多空间。在亚太地区，如果《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）同时缺少中美两国的参与，RCEP或将成为替代方案的有力选择。

特朗普政府的孤立与霸凌倾向，将使美国与亚太国家经贸关系疏远，也将促使亚太地区经济合作寻求更多自主性和独立性。作为亚太地区最大的自由贸易协定之一，RCEP旨在推动地区内的货物、服务和投资自由流动，有助于减少对美国市场的依赖，为协定参与国提供稳定的经济合作框架。东盟作为RCEP的核心组成部分，有望加大对该协定的推动力度，强化与其他成员国的经贸联系，推动地区经济进一步迈向一体化。RCEP有可能通过修订和创新机制进一步拓展成员数量，增强协定的全球影响力和竞争力，成为更多国家应对全球经贸领域变化的重要合作平台。

特朗普2.0背景下中国—东盟合作路径

随着美国在全球与东南亚的战略意图逐渐显现，中国—东盟正迎来新的机遇与挑战，在这一背景下，中国与东盟的协作尤为重要。面对特朗普2.0所带来的不确定性，中国与东盟需进一步增强政治互信，强化多边合作，打造“真正的多边主义”示范区，以“三大全球倡议”为指引，着力完善“硬联通”“软联通”“心联通”协调推进机制，实现共同发展和可持续的地区安全。

第一，把握战略窗口，有针对性推进合作。在推行“美国优先”政策时，特朗普政府倾向采取更为直接的霸凌手段，并惯于将安全承诺与经济合作相互捆绑，进而强迫盟伴国家在经贸合作方面作出更大妥协。政策的不可预测性通常被特朗普政府用作谈判筹码，导致其政策存在较大的起伏，或将进一步削弱美国的战略信誉与大国领导力。在此背景下，中国与东盟国家可进一步发挥元首外交的引领作用，加强顶层设计，为维护地区秩序稳定性和确定性提供根本保障和战略指引。

一是有的放矢，统筹推进合作议程。东盟国家在面对美国对华遏制打压和地区问题时，呈现出较为显著的政策差异。例如，就对冲战略而言，菲律宾和新加坡等国在战略工具的使用上存在一定程度的分化，即存在强制性的“硬对冲”和合作属性强的“软对冲”的区别。菲律宾在南海问题上的立场较为强硬，而新加坡则更侧重地区经济合作和开放性战略。在推进与东盟国家关系时，中国可在现有多边合作机制基础上，结合各国情况相应采取灵活多样的合作方式，为地区团结、开放和进步提供助力。

二是凝聚合力，推进地区性国际制度协调。东南亚是国际制度“拥堵”的典型地区，中国可与东盟国家一道探索推动部分多边机制的对接与协调，研究澜湄地区系列会议与东盟峰会系列会议合作办会和议题共同推进事宜，增强地区向心力。同时，积极支持东盟国家加入金砖合作机制，深化上海合作组织、海湾阿拉伯国家合作委员会等地区机制同东盟国家的跨区域对话，凝聚新兴经济体合力，促进“全球南方”国家沟通与合作，共同应对各种单边主义与“伪多边主义”。

三是汇集共识，塑造良好周边安全环境。着力推进全球安全倡议在东南亚率先落实，推动中国—东盟安全合作走深走实，携手维护和平稳定的地区环境。加快“南海行为准则”谈判进程，推动形成富有实质意义、有效、符合国际法的规则框架，减少误解和冲突风险。巩固拓展领导人安全沟通机制，确保各方能就重大问题进行及时、深入沟通。深化海上务实合作，建立海上联合搜救、生态环境保护、渔业资源管理等机制，提升危机管控能力。依托中国—东盟防长非正式会晤、东盟地区论坛等机制，增强防务互信，共同维护地区和平稳定。

第二，深化经贸合作，构建富有韧性的产供链。特朗普再度执政后，以所谓“公平、对等的自由贸易”的名义，挥舞关税“大棒”，向各主要贸易伙伴强征“对等关税”，激起国际公愤。面对美国的经贸霸凌，中国与东盟可以落实全球发展倡议为指引，以2025年拟签署《进一步升级〈中国—东盟全面经济合作框架协议〉及项下部分协议的议定书》（中国—东盟自由贸易区3.0版升级议定书）为契机，进一步加强地区产供链合作。

一是加大规则对标与制度创新力度。加速推进RCEP原产地规则数字化认证、争端解决机制优化等升级举措，建立与美国“对等关税”逻辑形成鲜明对比的“发展导向型”贸易标准，例如针对绿色产品、数字经济等实行关税互惠先行试点，为中小经济体参与地区价值链提供制度保障。

二是共同塑造产业链安全。针对受特朗普2.0贸易政策冲击的关键行业，可在中国—东盟合作框架下设立产能合作基金，推动共同建设项目的原材料本地化采购，维护产业链良性发展。积极探索建立中国—东盟关键矿产储备机制，对冲美国“友岸外包”战略的排他性风险。此外，可借鉴欧盟对美贸易反制经验，推动建立联合贸易救济机制，形成规则博弈的集体行动能力。

三是共建消费大市场。持续深化贸易便利化，推动数字清关和跨境支付互联，降低流通成本。扩大数字消费新场景，共建跨境电商示范区，推广直播电商、海外仓等新模式。探索设立消费市场共建基金，定期举办跨境消费季活动，推动跨域新消费创业孵化计划。

第三，高质量共建“一带一路”，深化三个“联通”。2024年12月2日，习近平总书记在出席第四次“一带一路”建设工作座谈会时指出，要重点推进高质量共建“一带一路”机制建设，完善共建“一带一路”合作规划统筹管理机制，完善“硬联通”“软联通”“心联通”协调推进机制。在“一带一路”框架下，中国与东盟国家已普遍建立起良好的政策沟通机制，为建立完善“硬联通”“软联通”“心联通”协调推进机制奠定了坚实基础。面对美国政策调整对地区秩序带来的冲击，中国可与东盟进一步统筹推进“硬联通”“软联通”“心联通”，形成“三位一体”的地区合作新范式。

在“硬联通”方面，可通过推进中越“老街—河内—海防”跨境标轨铁路和中泰铁路二期建设，联动雅万高铁、中老铁路等既有交通运输网络，打造中南半岛陆海联运走廊。同时，探索“交通+产业”融合模式，例如在南宁—河内经济带布局跨境产业链园区，通过智慧口岸、多式联运联盟提升物流效率。在基础设施建设资金来源方面，可探索推动投资主体多元化，创新“政府协议+多边开发银行+绿色债券”融资组合，吸引东盟国家主权投资基金参与项目投资。

在“软联通”方面，可将数字与绿色标准互认作为短期推进重点。依托RCEP正式生效实施3周年的制度红利，推动中国—东盟数字贸易规则对接，共建跨境数据流动“白名单”，联合制定碳足迹核算标准。企业层面，支持中国大型跨国企业在东盟建立“数字工厂”，推动中国工业互联网平台与东盟本土供应链管理系统深度兼容，形成技术标准输出范例。针对美日技术规则竞争，可联合欧盟国家企业在各类项目建设中开展三方合作，以“中国技术+欧洲认证+东盟场景”模式实现标准融通。

在“心联通”方面，可将“Z世代”作为文明交流互鉴的重要纽带。以全球文明倡议为指引，以“Z世代”群体链接作为突破口，拓展“云端文明对话”新场域。依托TikTok、小红书、快手等社交平台传播中国声音，推进中国与东盟国家民众的对话交流。探索建立“数字丝绸之路青年创客计划”，通过短视频创作大赛、虚拟偶像联袂演出等创新形式，推动中国书法、东盟蜡染等非物质文化遗产的数字化传播。积极推进职业教育融合，在东盟国家推广建设“现代工匠学院”，共同培养合作项目急需的各类技能人才。积极拓展民生领域合作，先期可加强医疗合作，推动中国—东盟医院合作联盟开展远程诊疗试点，并联合制作相关纪录片。加强共同反对霸权霸道霸凌行径的情感叙事，增进各方民间认同，进一步夯实“共同家园”的命运共同体意识。

来源：新时代中国外交思想库