摘要：新修订的《国家突发事件总体应急预案》（以下简称《国家总体预案》）充分吸取近些年重特大突发事件应对处置工作经验和教训，遵循新修订的《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）中关于突发事件预警和应急响应制度设计的要求，建立预警和分级响应机制，细

新修订的《国家突发事件总体应急预案》（以下简称《国家总体预案》）充分吸取近些年重特大突发事件应对处置工作经验和教训，遵循新修订的《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）中关于突发事件预警和应急响应制度设计的要求，建立预警和分级响应机制，细化完善了突发事件预警和应急响应相关要求。

一、《国家总体预案》完善了预警信息发布和预警响应机制

对于可预警的突发事件尽可能早预警、早防范、早准备、早处置，是减少人员伤亡和财产损失的重要措施之一，《突发事件应对法》等法律法规也有明确要求。

关于预警制度，2005年版的《国家总体预案》中仅规定了“预警级别”和“预警信息发布”相关要求，没有规定预警发布后各方的响应措施，缺乏预警“叫应”机制。

近年来，各类突发事件特别是气象灾害的预警信息发布工作有了很大提升，但对预警信息发布后应该采取哪些预警响应措施，在各级政府的总体预案和专项预案中往往缺乏刚性规定和明确要求。这导致一些预警信息发布后，特别是“红色”预警时，没有及时启动预警响应并采取紧急避险、人员疏散和必要的停课、停业、停工、停产、停运等风险防范措施，以致出现一些本可避免的人员伤亡和财产损失，未能真正起到“预警”作用，教训十分深刻。

在此次《国家总体预案》修订时，对“监测与预警”部分进行了细化，对于“预警”，详细规定了预警级别划分、预警信息发布、预警信息传播、预警响应措施和预警解除或启动应急响应等全过程的要求，特别是明确了预警信息发布后，应依法采取转移疏散人员、预置应急力量、调集物资装备、保卫重点目标、保障公共设施安全运行等措施，必要时依据有关规定采取暂停公共场所活动、错峰上下班或者停课、停业、停工、停产、停运以及其他防范性、保护性措施，为各级各类应急预案进一步完善预警响应措施提供了依据和指导。

二、《国家总体预案》完善了突发事件分级响应机制

突发事件应对应当遵循分级负责、分级响应的原则，这是基于对突发事件应对的规律性认识，目的是避免响应过度或响应不足，但在实际工作中，普遍存在将突发事件分级与响应分级混淆的突出问题。因为突发事件的影响范围和严重程度是各不相同的，对其进行应对所需资源与能力也就存在差异，因而需要根据分级的原则确定适当的响应层级和需要调用的资源。在突发事件应对中，通常有三种不同的“分级”，既相互衔接又有很大不同：一是反映突发事件社会危害程度、影响范围等因素的“事件分级”，通常分为特别重大、重大、较大和一般突发事件四个等级；二是突发事件应对组织指挥的“分级负责”，即明确由不同层级的党委和政府负责不同等级突发事件的组织指挥应对，通常是由县级负责一般突发事件、市级负责较大突发事件，省级负责重大和特别重大突发事件，在超出省级应对能力或者涉及多个省级行政区域时，由国家层面（党中央、国务院）负责组织指挥应对；三是某一责任主体在组织应对突发事件时的“响应分级”，例如，国家层面通常分为一、二、三、四级响应（一级最高），地方层面结合本地实际确定应急响应级别，并不简单要求分为四级，体现的是所动用的应急资源与突发事件严重程度之间的“相称性”。例如，对于发生在县域范围的重特大突发事件，县级党委和政府通常需要立即启动一级应急响应（最高级别）开展先期处置，而不是坐等上级党委和政府按应对责任来启动应急响应；而在发生一般或较大突发事件时，也应该根据需要调动资源的不同，分别启动不同级别的应急响应并采取相应的处置措施。

2005年版的《国家总体预案》，仅明确了“分级负责”的原则，对于“响应分级”没有作出明确规定。但在一些国家级专项预案中，明确将“响应分级”与突发事件等级挂钩，即国家启动一级响应、省级启动二级响应、市级启动三级响应、县级启动四级响应，实际上是把“分级负责”与“响应分级”等同起来了，导致在一些特别重大突发事件发生后，下级政府启动低等级的（如三、四级）应急响应，而上级政府反而启动高等级的（如一、二级）应急响应，出现让社会公众难以理解的响应等级“倒挂”现象。

新修订的《国家总体预案》，明确区分了“分级负责”与“响应分级”的概念。在“分级负责”方面明确：初判发生特别重大和重大突发事件，原则上由省级党委和政府组织指挥应对工作；初判发生较大或者一般突发事件，原则上分别由设区的市级、县级党委和政府组织指挥应对工作。涉及跨行政区划的，由有关行政区域联合应对或者共同的上一级党委和政府组织指挥应对工作；超出本行政区域应对能力的，由上一级党委和政府提供响应支援或指挥协调应对工作。必要时，由国家相关应急指挥机构或者经党中央、国务院批准新成立的国家突发事件应急指挥机构，统一指挥协调应对工作。在“响应分级”方面明确：国家层面应急响应级别由高到低分为一级、二级、三级和四级，具体启动条件在国家有关专项应急预案和部门应急预案中予以明确。同时还原则规定了国家层面启动不同应急响应级别的程序和决定主体。要求地方各级党委和政府应当结合本地实际进一步细化应急响应制度，在突发事件应急预案中确定应急响应级别。突发事件发生后，相关党委和政府及其部门立即按照应急预案启动应急响应，并根据事态发展情况及时调整响应级别。对于小概率、高风险、超常规的极端事件要果断提级响应，确保有效控制事态发展。

新修订的《国家总体预案》对“分级负责”与“响应分级”的规定，充分体现了应急预案的科学性、规范性、指导性和可操作性等要求。

●作者简介：李湖生，中国安全生产科学研究院教授级高工。

●本文转载于《中国应急管理》杂志2025年第3期 编辑：韩迪

●编辑：魏思佳

来源：大东北生活资讯