摘要：农业是高风险、资本密集型产业，气候因素影响大。我国是典型的季风气候，近三年极端天气频发且致灾性强，给农业生产带来巨大损失。农业保险作为分散农业生产经营风险的重要手段，是建设农业强国必不可少的“防护堤”。2023年，我国农业保险保费规模达1 429.7亿元(1)

农业是高风险、资本密集型产业，气候因素影响大。我国是典型的季风气候，近三年极端天气频发且致灾性强，给农业生产带来巨大损失。农业保险作为分散农业生产经营风险的重要手段，是建设农业强国必不可少的“防护堤”。2023年，我国农业保险保费规模达1 429.7亿元(1),同比增长17.3%,为超过1.6亿户次农户提供了约4.5万亿元的风险保障，农业保险深度为1.6%,农业保险密度达782.5元/人，已实现农业保险高质量发展的阶段性目标。现阶段，农业保险创新产品不断丰富，但是产品覆盖面较小，主要覆盖事关粮食安全、具有战略意义的作物，针对经济作物、水产养殖等地方特色险种仍然有限。从保障水平看，2024年起在全国范围内全面实施稻谷、小麦、玉米三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险政策，稳定农民收入的作用得到提升，但是不同县市开展两类保险的程度差异大，保障水平还有很大提升空间。同时，农业气象基础设施薄弱、农业保险公司经营管理粗放、农业保险法律制定滞后、保险科技创新投入不足等短板依然存在，农业保险“大而不强”现状亟待转变。

美国是世界上最早探索和建立农业风险管理制度的国家之一，其完备的农业风险管理体系从多个维度帮助农户灾后恢复农业生产，保障国内农产品供应稳定。美国农业部(USDA)实施多项政策帮助农户从干旱、洪涝等自然灾害冲击中恢复生产，包括联邦农业保险、非保险作物灾害救助计划、农业灾害补充救助计划、紧急救助贷款、其他救助以及特别救助计划等。研究美国农业风险管理政策，对完善我国农业政策体系、保障国家粮食安全、稳定农民收入和建设农业强国具有突出的现实意义。本文在梳理美国农业风险管理体系最新概况的基础上，重点分析其运行特点和支撑因素，并提出完善我国农业风险管理体系、发展农业风险减量、助推农业强国建设的政策启示。

风险是影响农业生产经营的一个重要方面，农户面临生产风险、市场风险、制度风险以及社会风险等。鉴于价格、产量、政府政策和国外市场的不确定性，风险管理为农户经营决策发挥了重要作用。

FCIP旨在为遭受自然灾害、病虫害、产品价格波动等保险事故的农户提供损失补偿。FCIP承保大多数大田作物、特色作物(2)和牧场，承保范围根据历史平均产量或收入确定。其中，巨灾保险(CAT)是最普惠的FCIP产品，保费由联邦政府100%补贴，参保农户仅需支付每种作物655美元的管理费。当作物产量损失超过农场平均产量的50%,或者超过县平均产量的35%时，触发CAT赔付。此外，农户还可根据需要选择以5%单位递增的更高保障水平保险产品。

对于未纳入FCIP的农作物，包括用于粮食、纤维或牲畜消费的商业农作物(3),农户可以申请由农业服务局(FSA)管理的NAP。NAP通过商品信贷公司(CCC)(4)获取必要的资金。与CAT承保一样，NAP申请人仅须支付管理费(5)。当自然灾害致使作物损失超过预期产量的50%,或超过35%的面积无法种植时，按作物平均市场价格的55%进行赔付。

美国国会永久授权以下四项农业灾害补充救助计划，农户无须缴纳保费即可参与。

牲畜赔偿计划(Livestock Indemnity Program, LIP)。因恶劣天气、疾病或者动物袭击等原因造成牲畜超过正常死亡率，即展开赔付。保险标的包括肉牛和奶牛、猪、鸡、鸭、鹅、火鸡、绵羊、山羊、羊驼、鹿、麋鹿、鸸鹋和马等。遭受损失的养殖户可获赔牲畜市场价格的75%,以较低价格出售的养殖户也有资格获赔。

牲畜饲草灾害计划(Livestock Forage Disaster Program, LFP)。对遭受旱灾而发生饲草损失的牧场提供补偿。赔付额根据参保牲畜每月饲料成本或受灾牧场的正常承载能力计算，结合牲畜放牧所在县在正常放牧期间处于《美国干旱监测》公布的严重干旱(D2)及以上干旱等级的时间确定。对单个农户而言，LFP的赔付限额为每年12.5万美元。

牲畜、蜜蜂和养殖鱼类紧急救助计划(Emergency Assistance for Livestock, Honey Bees, and Farm-Raised Fish Program, ELAP)。对牲畜、蜜蜂和鱼类的养殖户因遭受疾病、恶劣天气、饲料及水短缺等情况(如野火)造成的未包含于LIP或LFP承保范围内的损失进行赔付(6)。

苗木救助计划(Tree Assistance Program, TAP)。对因遭受自然灾害或疾病而受损的树木、灌木丛和藤蔓的果园和苗圃种植户进行赔付。需要注意的是，只有当死亡率超过15%,才有资格获得赔付。赔付计算方法为：①赔付补种成本的65%或实际恢复成本的50%,②FSA确定最高赔付金额(7)。农户每年可获得TAP赔付的种植总面积不得超过1 000英亩(8)。

当某县被列为灾区或疫区时，FSA为该县无法从商业贷款机构获得信贷的农户提供低息紧急救灾贷款。对于实际损失超过30%的农户，按照要求提供信用记录和抵押物后即可申请不超过实际损失的贷款，贷款限额为50万美元。

紧急农业用地救助计划(Emergency Agricultural Land Assistance Programs)。USDA出台紧急农业用地救助计划，旨在为农户提供资金和技术援助，帮助农户修复灾后受损的土地。

紧急保护计划(ECP)和紧急森林恢复计划(EFRP)。这两项计划均由FSA管理，通过给予农户资金支持，帮助其将土地恢复到生产状态。

紧急流域保护计划(EWP)和EWP洪泛区地役权计划(9)。EWP协助发起人、土地所有者和经营者实施紧急恢复措施，延缓径流和防止侵蚀，以减轻自然灾害对生命和财产造成的危害。EWP洪泛区地役权计划是EWP的子计划，通过对私人土地的永久地役权进行赔付，以恢复和保护土地的自然价值。

协助防止动物疾病传播计划(Assistance to Prevent Spread of Animal Diseases)。根据《动物健康保护法》,USDA有权采取保护措施防止牲畜疾病的传播，即当牲畜病虫害发生而出现异常紧急情况时，扣押、治疗或销毁动物，同时对养殖户提供补偿。

乳制品赔偿付款计划(Dairy Indemnity Payment Program, DIPP)。DIPP向奶牛养殖户和因产品中存在某些化学或有毒残留物而被要求将其牛奶或乳制品撤出市场的乳制品生产商进行赔付。损失事件包括由杀虫剂、核辐射或尘埃、有毒物质和化学残留物造成的污染。此外，为缓解对奶牛体内因存在全氟和多氟烷基物质而很长一段时间无法上市销售的担忧，对受污染影响而可能无法上市的奶牛进行赔偿。

特别灾害救助计划是重要的协调配套机制，为不同地区的农户提供灾害风险救助。

紧急牲畜救助计划(ELRP)。为申请LFP获得批准的养殖户提供额外赔付，以补偿该计划未能覆盖因干旱和野火导致的较高饲料成本(10)。赔付触发条件是发生灾害损失的地区连续8周被美国干旱检测机构评定为严重干旱(D2)、极端干旱(D3)或更高的干旱强度级别。

紧急救助计划(ERP)。对于遭受自然灾害事件影响的多种作物经营提供补偿。ERP计划分两个阶段实施：第一阶段基于农业保险和NAP数据，结合ERP系数调整计算初始赔付；第二阶段是依据纳税年度收入或预期收入计算。

野火和飓风附加补偿计划(WHIP+)。WHIP+为因飓风、洪水、龙卷风、台风、火山活动、暴风雪、野火、干旱、湿度过大和其他自然灾害造成的生产损失提供部分援助金。2020财年，风险事件扩大到包括质量损失、干旱(美国干旱监测强度D3或更高)和过度潮湿。WHIP+的赔付基于以下因素：①作物预期价值，②保险或NAP的保障水平，③“WHIP+”的赔付指数，④收获作物价值，⑤收到的保险赔付。

一是政策制定全面且细致。FCIP为100多种作物提供产量及收入风险保障，并且考虑到不同投保人面临的风险及承担风险的意愿和能力不同，提供不同保障水平的高保障附加险以满足每个农户的风险管理需求。对于不符合参保FCIP的作物，给予NAP等计划帮助农户灾后恢复生产。此外，考虑到灾后可能出现资金周转难、土地恢复难等问题，还为农户提供农业灾害补充援助计划和紧急救灾贷款等计划，为不同需求的农户提供灾后救助，帮助其尽快恢复农业生产。

二是财政拨付充足且灵活。美国政府每年列支充足的预算以满足农业灾害救助的需求。2022年USDA提供FCIP保费补贴占总保费的62.3%。此外，农户可以免费参保CAT,且能够享受大多数农业风险管理政策的扶持。同时，美国根据农业灾害状况变化，适时更新修订农业法案，调整财政资金支持力度，充分保障农户利益。

三是政策操作性强且效果好。美国的农业风险管理政策制定得非常细致，相关计划落实到具体产品、地区、责任机构，对适用于不同情况的农户展开详细分类和描述，包括具体补贴金额比例、赔付金额计算、计划实施步骤、灾害救助限额等农户关切问题。农业风险管理政策具有较强操作性，帮助农户从自然灾害和市场波动中恢复经济，让农户有信心对其农场以可持续生产方式进行长期投资，政策应用效果好。

一是大量数据要素支撑，为政策制定奠定数据基础。美国重视数据要素的统计与应用，主要包括：农场收入与资产数据，通过统计美国和各州分列的联邦政府直接农业支付估计农场收入；商品的成本与收益数据，利用覆盖1975年以来每年主要大田作物和牲畜企业的成本和收益数据开展预测分析；季节平均价格预测数据，利用期货价格预测玉米、大豆、小麦、棉花等季节平均价格，为价格保险赔付提供数据支撑；风险管理部门业务数据，主要为1989年以来参与FCIP的数据，包括投保亩数、负债、保费补贴、赔付金额和赔付率等；气候风险数据，利用物联网技术等智能监控农作物生长情况、土壤情况、气象信息等，更好地支持保险公司评估保险风险、制定保险方案和精准定价。

二是先进基础设施支撑，助力风险预警与减量。数字技术在抵御自然灾害风险和提升农户韧性方面发挥积极作用，是缩小农业保险保障缺口的关键因素。美国相对完善的自然灾害预警系统，数字传感器和数据分析为地震、飓风、洪水等灾害提供早期预警，帮助农户及时做好田间管理等防灾减灾措施。美国农业部借助卫星遥感技术研发农田数据分层系统，对农地使用、作物生长和灾情进行实时监测。保险公司利用数字化手段，例如针对旱灾建立国家集成干旱信息系统，对农业旱灾影响与脆弱性进行评估，并监测、预警、风险分析、减灾管理等方式，提高承保效率，减少经营成本，提升农业保险的可及性和可负担性。

三是完备法律制度支撑，保障农业风险管理稳定运行。美国通过立法的方式，为农业保险提供坚实的支撑，例如形成了以《联邦农作物保险法案》为核心的法律体系，对农业保险计划的制定与实施、保险公司的准入与监督、保险产品的开发与定价、政府支持与补贴等进行明确规范，保障农业保险制度的长期稳定运行和可持续发展。美国农业法案一般每5年制定一次，相关法案的正式通过，支撑着农业风险管理政策作用发挥的有效性。

保障国家粮食安全、稳定农民收入是事关我国经济社会稳定发展的重大问题。自2021年，我国农业保险保费规模超过美国，位居世界第一，但是农业风险管理体系建设方面还相对薄弱，农业生产相关数据积累、产品开发水平等方面仍需要进一步提升。借鉴美国先进经验，提出完善我国农业风险管理体系的政策启示。

相互协调的网状农业风险管理政策体系能够保证强大的政策合力和最优的政策效果。借鉴美国经验，结合我国具体实际，一方面，对农业保险进一步提标、增品，建立不同保障水平的多层次农业保险产品体系；另一方面，研究设计包括灾害损失补偿、土地修复补助、特色作物灾害救助的多元化农业风险管理体系，拓宽牲畜、渔业等养殖灾害风险管理范围，全方位为农户提供风险保障。重视开展“保险+信贷”服务，提高农险保障水平能够增加金融机构放贷信心，更好地缓解农户贷款难问题。

农业风险管理的有效有序开展，稳定农户收益和保险公司农业保险业务稳定经营，必须有完备的法律法规支持。应建立更加细化的农业风险管理法律法规体系，出台明晰的农业保险行业规范与细则等。我国可在已有法律基础上完善农业灾害救助法律法规，加强法律衔接与配套，出台相应的实施细则，制定农业风险管理服务标准，指导农业保险行业规范化发展。同时，对于投保人不履行如实告知义务的应当重视，出台系列规范措施制约其行为，保障农业保险健康的经营环境。

农业风险管理体系建设的关键是农业基础数据有效积累、共享与应用。科学有效的农业风险管理政策建立在对历年农作物产量、农资投入、区域内气象观测、农业保险理赔以及土地确权等数据分析的基础之上。因此，应强化农业基础数据信息化建设、共享与应用，结合现有“农业农村云”基础设施，升级灾害统计报送系统、农业生产数据分析系统、农业全产业链分析系统等，增强农业数据统计分析能力，激发农业数据要素的价值作用，为我国农业风险管理政策制定、精准理赔、风险减量提供必要的数据条件。

保险科技创新是提升农业保险服务质量和效率的重要路径。结合美国农业风险管理体系设计经验，结合我国国情，探索“政府+保险公司+科技公司”合作模式，加大农业保险科技创新投入，在更大范围内开展应用试点，推动农业保险科技创新和应用落地。同时，进一步从政策层面激励保险公司加大农业保险数字化研发投入，拓宽农业保险科技的应用领域，通过农业保险增信、险贷联动等模式，延伸服务链条，以满足新时代农户多元化、多层次的农业风险保障需求。

来源：爱农者言