摘要：35号文及后续相关政策文件的下发，对当下城投企业的投融资和未来发展产生了深远影响，开启了新的后城投时代。为突破融资限制、推进可持续发展，很多城投企业在重组整合基础上推进老企业更名或是新设产业投资集团等方式加速产业化转型，全国各地涌现出越来越多的产投集团。
35号文及后续相关政策文件的下发，对当下城投企业的投融资和未来发展产生了深远影响，开启了新的后城投时代。为突破融资限制、推进可持续发展，很多城投企业在重组整合基础上推进老企业更名或是新设产业投资集团等方式加速产业化转型，全国各地涌现出越来越多的产投集团。
一、城投企业产业化转型的动机
目前城投企业产业化转型动机基本可以概括为以下两种：
1.多数产投集团的成立，通常是考虑符合“35号文”之后系列政策对城投企业融资的相关要求。在所在地政府、财政、国资部门及其他相关部门的支持协同下，通过整合重组内外部资产资源等，调整优化原有城投企业的职能定位、股权架构、资产结构、业务布局、营收结构、利润来源、管理机制等，达到符合相关政策要求和行业实践需要（如基础要求“335”等），成为具备市场化融资能力的产业化企业主体。
2.部分产投集团的成立，是以真正系统化推进产业化转型发展为初衷。通过思考企业自身的经营能力和地方发展需要，立足地方和企业实际，使资源禀赋、产业基础与企业自身的经营发展有机结合，并不刻意追求满足“335”要求，或不以“335”为首要目标，持续推进企业产业化发展、市场化运营。
然而，由于后者实际成效短期难以呈现、城投企业存量债务滚动需要等主客观原因，城投行业推进产业化重组转型的动机往往多以前者为主，或在满足前者的基础上两者兼顾，即短期内尽快成为符合监管要求的产业化主体、获取产业化信用评级，以尽快实现市场化融资目的。在短期目标重点推进的前提下，优化业务发展举措、打造核心竞争力，达到企业长期持续产业化发展、市场化造血的目标。
但2025年3月28日上交所发布《上海证券交易所公司债券发行上市审核规则适用指引第3号——审核重点关注事项（2025年修订）》，对单纯以前者为目标的产业化转型提出了一些制约。不论何种动机，随着行业新时代的加速来临，地方政府和城投企业都需要加快推进产业化转型。
二、城投企业转型六步走策略
结合作者推进城投企业产业化转型实操经验，城投企业产业化转型一般应包含以下六个步骤：
一是全面清查，明确资产资源分布运营情况。对范围内的国有企业、国有产权、国有资产资源（含政策性资源）等进行全面盘点和梳理分析，为满足产业主体指标要求，需同步考虑“资产端”和“收入端”两条线。“资产端”重点考虑国企股权、房产（含保障房）、自然资源、市政公用资源等资产，“收入端”重点考虑经营权、收益权等。通过资产清查梳理，可以明确产业主体构建的素材多少及好坏。
二是推进整合，形成符合要求的财务端表现。根据“335”等要求、行业实践等，结合外部资产资源情况，对企业资产、债务、营收、利润规模与结构进行优化调整。短期内重点可在资产维度、收入维度的选择优化，重点可围绕两个方面：
1.外部重构。在地方政府高位统筹下，推动全域国资国企整合重组、资产资源盘活利用等，包括但不限于地产运营、园区运营、景区运营、水务一体化、交通一体化、市政环卫、垃圾处理、园林绿化、广告传媒、物业管理、民政事业（养老院、殡仪馆、经营性公墓）、智慧路灯、全域光伏、碳汇交易、能源事业（传统能源、新能源）等资源或业务。此外，根据需要还可整合地方融资租赁公司、小贷公司、保理公司、不良资产管理公司、商业银行参股股权等金融产权，快速改善现金流和利润等指标。
2.内部重构。按照交易所、交易商协会等监管要求，结合企业定位和外部资产资源重构情况，对企业股权架构、资产配置等进行内部重构。在此过程中，应充分用好整体划转、资产划入/划出、资产置换、并购重组、债务置换、债务清算等，既要包括优质资产的注入盘活，也要包括无效低效或风险资产的剥离退出。
同时，除了以监管要求与产业体系构建需要推进资产重构、优化报表外，还应紧扣城建类业务、政府性收入、政府补贴等监管关注要点，考虑通过改造优化业务模式、结算方式等进行处理。
三是谋化再造，构建国有企业顶层架构。一方面，需选择合适合规主体，由于隐债名单或3899名单对产业主体的穿透性影响，在设计顶层架构时，需筛查各国有企业是否在隐债名单、3899名单等监管名单内，并避免其成为产业主体上级或下级公司，尤其是对产业主体有重要影响的公司。具体可参考《大家说城投丨如何构建产业类集团？》。另一方面，应明确界面，理顺新旧及上下关系。明确新旧主体与本级政府、财政部门、国资部门及股东之间的管理关系、监管界面、审批流程等。同时，合理合规提出产业主体构建过程中可能出现的债务处置、人员流动、组织架构变动等情况的解决办法。
四是强化培育，切实推进业务产业化转型。在考虑产业化整合重组动机与目的基础上，进行产业集团的战略规划谋划，对业务布局、业务模式、发展路径等进行系统谋划设计，提出关键可行举措。短期内，以提升市场化融资能力为重点，打造优质主体，做强优势产业并延伸产业链，推进经营性收益覆盖运营成本，解决“活下去”的问题。中长期，推进内部业务体系优化升级，围绕城市建设、城市运营、资产经营、产业投资、金融服务等，延伸拓展产业链，构建融资生态圈、投资生态圈、经营管理生态圈的互通互联和良性循环，实现企业“有机生命体”打造，解决“强起来”的问题。
五是优化体系，完善组织管理体系。结合国企改革要求、战略落地需要等，进一步完善职能战略和要素保障，包括切实可行的法人治理结构、母子公司管控模式、组织和部门架构等，进而厘清集团公司和各子公司、各部门、各岗位的权责界面，构建“母强子专”定位布局，做好人力资源保障，充分支撑主体发展和业务再造，实现效率和控制的统筹兼顾。
六是健全制度，构建现代企业管理制度。以制度建设为抓手，以优化流程体系为核心，建立市场化经营机制，激活平台公司在市场化招聘、培训、考核、激励等方面的经营管理，为战略规划落地和企业长期可持续发展提供良好内外部保障。
三、城投企业产业化转型建议
一是紧抓国企职能定位。不论如何转型，城投企业不能脱离地方已基本成为行业共识。城投企业转型后的总体定位依然是服务地方发展的国有企业，应充分发挥与地方政府密切联系的优势，通过为地方新兴产业发展、传统产业转型升级和营商环境改善做好服务等支持地方发展，而不应仅基于经营性业务考虑，利用从事垄断性行业的便利千方百计与民争利。
二是动态构建发展动能。中短期内，为了保证新产投集团在转型初期就具备一定的市场经营能力和融资能力，聚焦资源整合和金融创新，建议尽量整合成熟优质经营性的资源和支持性资源型的业务（主要指投资周期相对较长、投资回报率相对较低但长期有助于提升盈利水平、丰富营收结构的业务）。此类资产和业务，往往拥有稳定现金流，可迅速优化企业经营状况和提升盈利能力，有助于尽快获得金融资源支持。同时，对于整合的资产资源和业务，新企业集团要形成运作力和控制力。一方面，整合盘活内外部资产资源，多措并举，灵活深入推进金融工具创新、资产证券化与资本运作，为新产投集团集聚底气、发挥功能。另一方面，没有控制力的资产和业务不利于存量资产盘活和形成有效增量、不能充分支持市场化融资，实现不了“1+1>2”的协同价值创造。因此，为有效推进产业集团“真转型”和可持续发展，应争取监管部门和股东等支持，在重要资产资源上，应站在系统全局决策上明确其权责界面，体现改革魄力和发展决心。中长期内，聚焦业务升级和模式创新，多维度打造产业集团核心竞争力，助力真正实现产业化转型、形成长期发展动能。国企的核心竞争力主要体现在业务发展水平和资源利用能力上。从业务发展上，推进传统业务的发展模式市场化重塑、发展动力数字化绿色化升级，探索布局、融合发展战新产业和未来产业，实现国企发展“传统产业和新兴产业”双轮驱动。并且推动模式变革驱动业务效能提升，通过产业链纵向整合、数字化转型深化、混改突破、资产证券化、政企协作创新（ABO、EOD等）等举措，把握政策窗口期（如REITs扩容、EOD模式推广），培育出具有持续造血能力的产业板块，实现从“输血式”发展向“造血式”经营的质变。
三是全面提升企业效能。城投公司效能提升本质是市场化能力再造过程，需以系统化思维推动多维度改革，通过现代企业治理升级、市场化经营机制融合、数字化转型与绿色可持续、人才与组织能力建设、风险防控体系重构等形成协同效应。在强化法人化治理与合规管理基础上，健全分类分业、分层分级的市场化经营机制，完善敏捷化组织架构、合规化风险管控，深入推进管理数字化转型，匹配有效的激励机制、容错机制，避免或减少“不想干、不愿干、不敢干”等实干不足、创新不足的情况，形成企业高效运作的内生机制。加大对政策资源、人力资源、体制机制等要素资源的挖掘利用，打造要素与资源高效运作平台。综上，城投公司以战略协同为抓手，在保持公共服务功能基础上，通过治理现代化、业务市场化、运营数字化、人才专业化及风控精准化，实现从“融资平台”向“城市综合运营商”的质变。
四、小结
城投企业产业化转型一般从短期上整合优质资产开始，扩大经营性资产规模，推进营收结构和利润结构等优化，达到尽快符合融资监管要求的优质主体；但从中长期来看，应重视规划引领作用，充分利用好区域内的产业禀赋，做大做强产业链和产业环节，持续做大市场化经营收入，增强企业盈利能力，完善现代化治理体系和市场化经营机制，从而真正实现城投企业产业化转型。另外，打造产业化集团是系统工程，有可能引发国资布局变动、监管局面变化等情况，也需要监管部门站位全局与长远，做好顶层设计与支持监督，适时跟进、科学研判和上下协调，助力地方国企产业化转型发展。
来源：苏苏房产分析