摘要：农村最基层的管理单位是村，村下面是村民自治小组，村以上是乡镇，乡镇以上是县市，在县市与乡镇之间有的还有各种名目的区。这种乡村基层管理体制，其肇始可以追溯到明清时代，经过几百年不断地发展衍化，逐步趋于成熟，再经过民国的进一步改善，到今天已经成为相当成熟的乡村基层
农村最基层的管理单位是村，村下面是村民自治小组，村以上是乡镇，乡镇以上是县市，在县市与乡镇之间有的还有各种名目的区。这种乡村基层管理体制，其肇始可以追溯到明清时代，经过几百年不断地发展衍化，逐步趋于成熟，再经过民国的进一步改善，到今天已经成为相当成熟的乡村基层行政管理体系。本文以泰州为例，对明清以来乡村管理体系的变化发展历程做一个简单的回顾与分析。
明代对乡村行政管理实行的是乡都制。明代为什么会将“都”作为乡村管理的行政单位之一呢？“都”从邑者声，文字本义就具有城市、都市的意思，至于为什么用“都”作为一级行政单位，这可以溯源到《尚书大传》中的一段文字：“古者处师，八家而为邻，三邻而为朋，三朋而为里，五里而为邑，十邑而为都，十都而为师，州十有二师焉。”可见在古代，“都”“里”就曾作为行政区划。照上述记载推算，最早的时候一都有三千六百家，这也算得上是一个不小的行政单位了。唐、五代、宋还曾以都为军队编制单位，以百人或千人为都。这些可能都是明代以“都”作为乡村一级行政单位的源头。
州县以下设乡，乡下设都，都下有里。乡都之外有镇，明代乡都与镇可能是并行的，据万历《泰州志》记载，泰州有东西乡、何垛乡、草堰乡、招贤乡、永吉乡、浦津乡、宁海乡、梁垛乡等八个乡。另有如皋县（明代如皋县在扬州府泰州辖下）的江宁乡、安定乡、赤岸乡、沿海乡等四个乡，这样算下来，泰州全域共有十二个乡。
明代的乡村行政管理体制中，乡、镇都是分别单列的，乡与镇之间应该没有隶属关系，应该都直属州县管辖。泰州有宁海镇、海安镇、西溪镇、樊汊镇、斗门镇、港口镇、溱潼镇、姜堰镇、白米镇、曲塘镇等十个镇，加上如皋县治下的丁堰镇、白蒲镇、石庄镇、西场镇、掘港镇等五个镇，明朝时，泰州共有十二乡又十五镇。
乡是比较大的基层治理单位，其下设都和里。每个乡管辖四到七个都不等。有趣的是，乡是有名字的，都则以数字冠名，如一都、二都……一直到三十六都。与都并行的有场，即乡下管辖的不仅有都，还有场，譬如“宁海乡辖都七场五”，就是说宁海乡下辖七个都五个场，这七个都包括八都、二十九都、三十二都、一都等，同时还下辖梁垛场、富安场、安丰场、栟茶场、角斜场及在城，甚至还包括一个河泊所。
都和场还不是最基层的管理单位，最基层的管理单位叫做里，志书囿于篇幅，没能将每一个里的名字列出来，可能有名，也可能同样是按数字序号排列冠名的。各都、场管辖的里数不等，有的只有一里，有的有八九里，甚至十里。譬如永吉乡，志载：“永吉乡辖都四里二十六。十三都下辖八里，十四都下辖三里，十六都下辖八里，四都下辖七里。”乡、都、里的层级管辖关系及数量一清二楚。
清代基本延续了乡都制的管理模式，泰州在如皋、东台两县析出后，全境划为四个乡：东北乡、永吉乡、蒲津乡、招贤乡，与明代相比较，乡名有延续，也有改变，最重要的是每个乡的管辖范围更广了，几乎与今天的一个县市辖区相当了。也是乡下设都，都下设里。譬如“永吉乡辖都四里二十六。具体为十三都八里，十四都三里，十六都八里，三十四都七里。”（《泰州乡土志》），海安镇及今天海安市大部都在永吉乡境域内。
为什么会推行乡都制的乡村行政管理呢？《泰州志（万历）》没有回答这个问题，雍正年间编纂的《泰州志》以“外史（非正史之外的野史、私家笔记等）氏曰”的口吻回答了这个问题：“夫乡都之设所以覈（hé，核实）生齿粮课，令无伪脱也。越十载一编，册上之地官民以报实，则凡一民一物皆不失其纪矣。”设立乡都，就是为了核实出生情况及课捐纳税，这样可以做到没有假的和遗漏的。每十年就重新编册上报，账册上的土地等信息官民都要以实记载上报，每一个人、每一件物都在有序管理之中。
建立乡都行政管理制度有什么成效呢？回答是：“吾观于乡，而知王道之易易（疑重）也，岂不信哉？彼都人士，比闾聚族，环处一乡，蒸蒸焉襁褓礼仪教化，俾地为人重，如天章阁胡公即以安定名乡，斯有荣施耳。”有了乡都不仅管理更加容易，也有利于礼仪教化的传播，凸显出这篇土地上人文的价值，比如安定乡就是以天章阁胡瑗（别名胡安定）先生的名字命名的，这就是一件荣耀的施政啊。
随着人口的增长，尤其是起自乾隆的摊丁入亩，直接引发了乡村人口的爆发性增长。在广袤的乡村，聚族而居的自然村落不断增加，村落的规模也不断发展，从而形成了许多人口相对积聚的村庄。因为是聚族而居，一个庄子往往只有一个大姓，或者两个较大的姓氏，于是以“姓氏+家+庄”的村庄多了，吉家庄、张家庄、王家庄、景家庄、许王庄、冯徐庄等等，泰州境域差不多有好几百个这样的村庄。这些在广大乡村星罗棋布的村庄渐渐成为清代最基层的乡村管理单位，可以说这些无处不在的村庄是清朝乡都制行政区划的基础。
乡、都、里的层级管理制度延续了数百年，影响极为深远，我们今天还可以看到“里”这个基层管理单位名称的遗存，譬如老名字中有大里、景里，源头可能就是明代基层管理单位“里”，还有二里村、三里闸、五里庙，其名字也可能源自明代这一基层管理单位的历史记忆。
从其管辖级别和管辖规模看，明代乡、都（场、所）、里差不多可以对应于我们今天的区、镇、村，或者更广大。区下有若干镇，镇下又有若干村，数量不一，规模大小不同。志中有一个统计：“以上五乡二十六都十二场并在城及河泊所共一百八十九里。”五个乡就有近二百个里，乡的规模还是很大的。只不过那时候的人口比现在少得多，一个乡的人口也未必比现在一个村的人口多多少。
明清的乡与今天有关区镇的地理位置难以一一对应。譬如明代赤岸乡，可能与今天的李堡镇部分区域有重合，但赤岸的主体更趋于如皋市的东部，主要是东陈镇和丁堰镇，如果追寻赤岸乡在今天海安的境域版图，可能雅周镇、曲塘镇更接近于古赤岸乡的传统范围，但也只能是边缘位置。古今乡区难以对应上，一是几百年的发展变化实在太大了，二是古代乡都划分境域本来就很模糊，并没有现在这么清晰准确，有时候界址就是一棵树、一口井，树倒了，井塌了，边界就没有了。
明清两代有继承也有发展的“乡都”制，到了民国时期又有进一步的衍化和发展，在经过了市乡制的短暂过度之后，很快形成了行政区域划分的区乡制，以及学校教育的学区制，还有治安管理的警区制。乡都制，其实就是后来市乡制、区乡制，包括今天镇村制的肇始与源头。
到了民国，州改县，泰州成为泰县。
民国元年（1912年）实行地方自治，全县划为八市四十乡，也称四十八市乡，俗称“市乡制”，设市（乡）公所处理地方行政事务。八市为城市（泰县县城，今泰州城）、姜堰、海安、坂埨、港口、小纪、樊汊、梅兴，另有曲塘、谢王河、白米等四十个乡。
市乡自治制度实行不过两三年，地方自治事务奉令停办，由各市乡公益员处理其区域事务。民国十二年，奉省令恢复自治。但是嫌原有区域划分太多，就将旧有四十八市乡并为十区，并改组公所。有几个乡的群众认为合并区乡不合法，要求恢复为四十八市乡，呼吁无效之后，提起行政诉讼，为行政区划调整打起了行政官司。民国十六年七月，省府颁行市乡组织大纲，县府依法组织市乡行政局，划定了市区、张家坝、寺巷口、塘湾、梅兴、白米、曲塘、蒋垛、谢王河、海安、港口、坂埨、小纪、樊汊等十五个区。后来调整撤销了张家坝区，设立浦津新区，区域辖境略有调整，全县仍为十五区。区名奉令以数字“序之”，“各区更分若干乡镇，为实行地方自治之本。”是为“区乡制”。
随着行政管理的进一步细化，除了市乡、区乡的行政区划外，民国时还设有警务区域（简称“警区”）和学校区域（简称“学区”）。不要小看学区、警区的划分，这是乡村社会治理的细化，将教育和治安单列，这是乡村行政治理的巨大进步。
警区设立过程中几经变化，后来与市乡行政区相同，但警区管理机构并不与行政公所驻地一致，大多是分列的，甚至是交错的。而学区，一开始以东南西北四境分，后来又与四十八市乡一致，大的学区下面又有若干小学区，譬如海安学区下面又分为九个小的学区。这么多的学区不便于管理，后来干脆以地域将全县重新划分为六个学区，以序号命名，县城（泰州）及城西与城东一部为第一学区，北郊里下河一带为第二学区……由姜堰白米而东，河以南为第五学区，河以北为第六学区，今海安境大部属之。一学区领一市乡或数市乡之地。学校区域划分不如行政区域或警务区域那么严格，边界相对模糊。
民国时期，由于战乱频仍，政权变化交错，各自所划设的行政区域多有堆叠重合。这种情况直到国民党政权彻底覆灭方告终结。
新中国成立后，乡村行政区划经过几度调整变更，基本保持了县市之下为乡镇，乡镇之下有村，村以下有村民小组这种基本的行政管理层级。为了发挥产业集聚的力量，推进城市化进程，有的几个镇并为一个区，原有的镇改建为街道，村建成社区，形成现有乡村较为流行的区镇并行的行政区划。
《民国泰县志稿卷六•行政区域小叙》：“区域之分，以使行政者对于所属易于管辖且专责任也。”划分行政区域，包括划分警区、学区，最主要的目的就是两个，一是方便管理，二是落实责任。从乡都，到市乡、区乡，到今天的区镇，一切行政区域的划分，无不包含在“易于管辖且专责任”的范畴里面。
参考文献：
《泰州志（万历）》
《泰州志（雍正）》
《泰州志（光绪）》
《民国泰县志稿》
《泰州乡土志》
来源：吉利因素
