摘要：我国文化遗产类型丰富、规模庞大、分布广泛，具有管理主体多元、管理内容复杂、保护需求紧迫等特点。现行的分散式立法保护模式难以有效满足文化遗产传承与保护的实际需求。因此，有必要在吸收分散式与统一式两种立法模式优势的基础上，推动中国文化遗产法律保护模式的立法转型。
我国文化遗产类型丰富、规模庞大、分布广泛，具有管理主体多元、管理内容复杂、保护需求紧迫等特点。现行的分散式立法保护模式难以有效满足文化遗产传承与保护的实际需求。因此，有必要在吸收分散式与统一式两种立法模式优势的基础上，推动中国文化遗产法律保护模式的立法转型。
文化遗产分散式与统一式
立法模式的国际分野
保护文化遗产是全球共识，世界各国立足本土文化传统与制度环境开展了多元的立法探索。从国际社会文化遗产保护立法实践来看，尽管具体的立法规范呈现出多样化、个性化特征，但总体上可归为分散式和统一式两种立法模式。
分散式立法的特点是文化遗产保护法律规范呈现多元化与碎片化特征，这一模式通常是特定历史或法律传统的产物。从法律传统来看，普通法系国家倾向于采取分散式立法模式，普通法的演进路径依赖个案裁判和零散的立法积累，因此其文化遗产保护法律往往随着特定保护需求的出现而逐步制定，并针对不同类型的文化遗产制定专门的法律。例如，美国的文化遗产保护涉及的法律高度分散，并没有形成统一的法律保护体系。美国的《国家历史保护法》专注于历史建筑与遗址保护，《考古资源保护法》注重规范考古遗存的发掘和研究，《民俗保护法案》注重对传统民俗事项进行保护。英国作为普通法国家，其文化遗产保护体系也具有明显的分散特征。英国依据《城市文明法》《登录建筑和保护区规划法》等单行法律对建筑、遗迹等进行针对性保护，未形成统一的法律保护体系。除了法律传统的因素，国家的政治架构同样会影响立法模式的选择。在实行权力分散型治理架构的国家，立法权通常由中央与地方政府共享，而文化遗产保护因与地方历史和文化紧密关联，往往由地方政府主导相关立法事务，立法呈现出高度分散特征。分散式立法模式的优点在于能为不同类型的文化遗产保护提供更具针对性的制度，并在实践中形成有效的法律执行机制。但立法的碎片化也导致不同法律之间可能存在重叠和冲突，留下立法漏洞，增加文化遗产保护和管理的制度协调成本。
统一式立法模式是通过综合性的法律对文化遗产进行整体规范，以确保法律执行的统一性与国家文化政策的一致性。这一模式多见于法典化传统较为深厚的大陆法系国家。法国2004年颁布《遗产法典》，确立了统一的文化遗产保护制度，覆盖遗产认定、登记、保护措施、修复管理及国际合作等多个方面。日本同样是推行统一式立法模式的国家，在立法初期，日本主要侧重于物质形态文化遗产的保护，单独颁布了《史迹名胜天然纪念物保存法》《国宝保存法》及《重要美术品保护法》等一系列单行法律。然而，随着文化遗产保护观念的演进，日本开始意识到非物质文化遗产同样具有法律保护的价值与必要，并于1950年颁布《文化财保护法》。这一立法在拓宽文化遗产法律保护范围的同时，实现了由分散式到统一式立法模式的转变。该法将文化遗产保护对象整合为有形文化财、无形文化财、民俗文化财、埋藏文化财、史迹名胜天然纪念物、文化景观、传统建筑物保护地区以及文化财保存技术八大类，从而构建了一个相对完整、系统的文化遗产保护法律体系。统一立法模式的优势在于稳定性和系统性，避免法律之间的交叉、重叠或立法空白，使得文化遗产的法律保护更具连续性。尽管统一立法模式在确保法律协调性和行政执行力方面具有显著优势，但由于统一立法修改程序复杂，故在面对地方文化多样性或特定文化遗产保护需求时，国家可能仍需辅以一定的地方立法或行政授权，以弥补统一立法灵活性的不足。
文化遗产从单体保护到
系统性保护的转变
我国文化遗产保护的制度建设和具体实践在摸索与反思中不断前进，从早期的物质文化遗产保护为主到非物质文化遗产保护逐步得到重视，再到文化遗产整体性保护理念的形成和发展，我国文化遗产保护工作经历了逐步发展与完善的过程。
我国文化遗产保护在制度建设上早期主要聚焦文物的认定与保护。中华人民共和国成立后，文化遗产保护工作得到了前所未有的重视。1950年，中央人民政府政务院颁布了《禁止珍贵文物图书出口暂行办法》《古迹、珍贵文物、图书及稀有生物保护办法》《古文化遗址及古墓葬之调查发掘暂行办法》等文化遗产保护领域最早的一批规范性文件，为文物保护制度建设奠定了基础；1960年通过的《文物保护管理暂行条例》进一步细化了文物保护的具体措施；1982年通过的《中华人民共和国文物保护法》（以下简称《文物保护法》）第一次以法律形式确定了文物保护的基本制度。这一时期，我国文化遗产保护重心集中于文物本体，重点在于抢救文物、应对文物损毁风险，建立了以文物保护单位、文物登记等制度为代表的文物管理体系。
在物质文化遗产法律体系初步建立的基础上，非物质文化遗产（以下简称“非遗”）保护的意识逐步形成，并开启了制度化发展进程。虽然1950年中国民间文艺研究会成立后，即以民间文学、民间艺术、民间文化为主要研究对象，开展了研究、表演、创作、教学、出版、搜集、采风等活动，但非遗保护并未上升至立法层面，非遗的内涵尚未形成如今完整清晰的定义。改革开放后，政府、学术界与民间组织逐渐认识到非遗的历史价值，逐步树立起“抢救性保护”的非遗传承意识。1997年《传统工艺美术保护条例》的颁布开启了我国非遗保护的立法之路，同时全国人大教科文卫委决定在云南省率先开展“先地方，后中央”的非遗立法探索。2000年《云南省民族民间传统文化保护条例》的出台为后续在全国范围推广的非遗立法实践提供了极为重要的参考经验。2011年正式实施的《中华人民共和国非物质文化遗产法》（以下简称《非物质文化遗产法》）是我国非物质文化遗产保护领域的第一部专门法律，具有里程碑意义。至此，历经近30年的非物质文化遗产保护立法发展，我国建立起了以国家为主导的非物质文化遗产法律保护体系，形成以代表性项目名录、传承与传播等制度为基础的保护机制。
随着文化遗产保护范围的不断拓展和类型的日益复杂，系统性保护的文化遗产治理理念逐步确立，并在实践中加速推进。系统性保护理念强调文化遗产保护不仅要关注单个文物或非物质文化遗产项目的保护，而且要关注文化遗产与周边环境的和谐共生以及文化遗产之间的内在联系和相互影响。2005年12月，国务院发布《关于加强文化遗产保护的通知》，提出设立中国文化遗产日，并规划了我国文化遗产的全面保护策略，加快了从“文物保护”走向“文化遗产保护”的发展进程。
近年来，系统性保护成为我国新时代文化遗产保护的关键理念和重要工作要求。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出：“推动文化遗产系统性保护和统一监管。”新修订的《文物保护法》明确了文物的定义，强调了挖掘价值、让文物活起来的工作要求，将文物普查调查制度、不可移动文物保护规划制度等现有成熟做法提炼为法律制度，回应了系统性保护的要求，为文化遗产的系统性保护提供了坚实支撑。
我国既往的文化遗产立法具有单体保护模式的典型特征，即法律针对特定类型文化遗产立法。《文物保护法》《非物质文化遗产法》各类立法之间边界分明，采用名录制度、代表性传承人制度进行资源确权和调配，以便管理、考核与财政支持。治理架构上，不同类型的文化遗产分别归属文物行政部门、文化和旅游部门、住房和城乡建设部门等管理，而不是由单一部门统一监管。
从形成机制来看，为解决文化遗产保护面临大量遗产流失、破坏或消亡的现实困境，中华人民共和国成立以来，立法与行政实践多注重文物单体保护，优先建立重点文物保护单位等制度，形成了以单项确权、个案管理为中心的立法取向。同时，由于早期立法技术和文化资源管理经验有限，普遍采取“分类+目录+审批”的直线式治理结构。这种行政技术路线决定了文化遗产管理聚焦于特定项目，而非整体统筹。
通过20世纪50年代至21世纪初的文化遗产立法与实践，我国逐步建立了以《文物保护法》《非物质文化遗产法》为主干，以《历史文化名城名镇名村保护条例》《世界文化遗产保护管理办法》《云南省民族民间传统文化保护条例》等行政法规、部门规章与地方性法规为枝叶，分门别类管理的法律体系，既有立法主要面向单一文化遗产类型或项目管理。
无论是早期对物质文化遗产的保护，还是后来逐步推进的非物质文化遗产的保护，立法的整体思路和制度安排均体现出单体保护的特征，即以个体项目为单位制定保护制度、划定责任主体。在早期法治化基础薄弱、保护力量有限的背景下，单体保护模式具有较强的操作性与稳定性，是推动制度从无到有的有效策略。单体保护模式有利于政府集中力量保护最濒危的文化遗产，实现有限资源的最大保护效益。这种模式虽然在特定历史阶段发挥了重要作用，但随着文化遗产保护目标从抢救转向传承与发展，这种保护思路需要进一步改变，以承载文化遗产整体治理的诉求。
系统性保护立法模式的
提出与制度安排
随着我国文化遗产保护对象范围持续拓展，新的文化遗产类型不断涌现，传统的单一类型保护模式已难以应对实际需要，文化遗产保护立法呈现出由单体保护向系统性保护转型的趋势，兼顾统一性与灵活性，逐步形成具有中国特色的文化遗产系统性保护立法模式。为此，需要确立统一的基本保护原则和法律规则，制定清晰的分类标准和统一的管理要求，形成文化遗产整体保护的法制基础。同时，文化遗产保护涉及多个部门，需要通过统一的法律框架加以统筹协调，明确事权划分和职责衔接，提升文化遗产保护治理体系的系统性和协同性。
在统一立法框架下，仍需充分发挥地方立法和地方实践的重要作用。我国文化遗产资源丰富多样，许多文化遗产具有鲜明的区域性特征。对此，地方立法能够因地制宜制定细化制度，有效保护地方文化遗产，激发地方保护的积极性。从立法技术角度看，完全刚性统一可能难以兼顾各地实际保护需要。因此，需要在制定统一基本法和核心制度的基础上，授权地方根据本地实际灵活制定实施细则或专项规定，既确保统一框架下的法制一致性，又保留地方灵活性，提升文化遗产保护立法体系的适应性和可持续性。
具体而言，应构建文化遗产保护统一的法律框架，统筹协调现有分散立法，明确文化遗产保护的基本原则、基本概念、管理体系及法律责任，并将物质文化遗产、非物质文化遗产及其他新兴类型文化遗产纳入统一的规范体系。同时，构建国家与地方相结合的文化遗产治理体系。明确国家层面负责统筹各类文化遗产的管理，并加强法律执行与监督，确保一般性法律实施。在地方层面，根据区域特色制定相应的文化遗产保护条例，在国家统一立法框架内形成灵活的地方治理机制。此外，适时推进组建文化遗产保护传承工作协调机构，整合文化遗产保护的行政管理职能，实现文化遗产系统性保护和统一监管。通过构建统一立法、专项补充、行政协同、社会参与的多层次法律体系，推动文化遗产的系统保护与可持续发展。
来源：橙色文化