特朗普禁招国际学生，大湾区教育迎来机遇？

摘要：特朗普政府与美国精英高校的对抗再次升温。5月22日，美国国土安全部撤销哈佛大学SEVP认证，这意味着哈佛大学将无法再招收国际学生。下达“封杀令”的当天，美国国土安全部部长诺姆还声称正考虑在其他大学采取类似举措。

IPP评论是国家高端智库华南理工大学公共政策研究院（IPP）官方微信平台

导语：

特朗普政府与美国精英高校的对抗再次升温。5月22日，美国国土安全部撤销哈佛大学SEVP认证，这意味着哈佛大学将无法再招收国际学生。下达“封杀令”的当天，美国国土安全部部长诺姆还声称正考虑在其他大学采取类似举措。

自特朗普第二任期上任以来，针对美国高校和国际留学生的各种打压愈演愈烈。未来，美国的部分国际学生，特别是来自中国、印度、东南亚等地的留学生很可能转向教育体系相对成熟、安全稳定的地区。在这一背景下，粤港澳大湾区是否具有成为“国际学生再定位”重要承接地的潜力？

IPP研究员余荔就粤港澳大湾区与其他世界一流湾区在高等教育枢纽定位、建设状况、优势与短板等方面展开深入对标分析，并对粤港澳大湾区如何更好地建设国际教育枢纽提出若干建议。

从2019年2月中共中央、国务院印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》将粤港澳大湾区战略定位为“具有全球影响力的国际科技创新中心”，并支持大湾区建设“国际教育示范区”，到2021年9月习近平总书记在中央人才工作会议上强调，要加快建设世界重要人才中心和创新高地，在北京、上海、粤港澳大湾区建设高水平人才高地，再到“统筹推进国际科技创新中心、区域科技创新中心建设”被写入党的二十大报告，粤港澳大湾区在国家科技创新、高水平自立自强本土实践中的作用和在国家发展大局中的重要战略地位愈加清晰。

粤港澳大湾区肩负国际教育示范区、国际科技创新中心、世界高水平人才高地的多重建设重任。这三种定位具有内在一致性和相互支撑性，需通过国际教育枢纽建设统筹推进，形成教育、科技、人才三位一体的倍增效应和耦合效应。

那么，如何加快推进国际教育与科创枢纽建设，落实国家政策部署，已成为亟待解决的重要任务。

世界一流湾区的教育枢纽建设

国际高等教育学者简·奈特将国际教育枢纽划分为三种类型，对应不同国家的建设定位和路径选择，分别是：

学生枢纽（即将教育视为“出口商品”或创收手段，以高性价比吸引国际学生，以马来西亚为典型）；

技术劳动力枢纽（即吸引外国学生、科研人员和高等教育机构、项目，为当地经济发展和产业发展提供高技能劳动力，以阿联酋、卡塔尔为典型）；

知识/创新枢纽（专注于吸引外国学生、机构和公司来设立科学研究和产业创新共生共育的科创体系，以新加坡和美国旧金山为典型）[1]。

新加坡国立大学（NUS）拥有亚洲领先的创业孵化器，吸引众多初创企业在此落地。图源：NUS官网

实际上，这三种枢纽定位并非相互排斥，而是具备迭代升级、共融共生的内在逻辑。

通常而言，国家科技创新中心位于一个国家或区域创新网络中创新要素流动最为频繁的核心节点，与大学、学生项目和要素的流动有千丝万缕的联系。城市科技转型和产业升级依赖于大量高素质、高技能的技术劳动力，高等教育与研发机构实际上就是高端人才的“天然蓄水池”。

以美国纽约为例，纽约高等教育集群通过创新人才培养，为城市高新技术产业发展、金融科技公司提供了大量高科技、创新型人才。《纽约市2030年总体规划》指出，各类高等教育机构将积极调整自身目标以回应新的城市定位，为纽约市科技创新提供更多、更全，并且与纽约市新发展高度契合的高质量人才。

纽约拥有120多所院校，形成包含世界顶尖级大学的“常春藤盟校”大学集群。图源：新华社

再以世界一流湾区——旧金山湾为例。旧金山人才高地的形成与整个湾区和硅谷的崛起相吻合，主要得益于科技创新成果的市场化、商业化和金融、市场、资本对科技研发的投入和孵化。

淘金期和工业化时期，旧金山迎来了大规模的西部移民、工业化基础与劳动力；而以电子信息产业、原子能技术和航天产业著称的硅谷的形成以及创新经济期的出现，则是高等教育产教融合、深度产学研的良性互动以及打通创新全链条所创造出的规模效应、创新集聚效应、高教溢出效应等综合作用的结果。

通过分析对比，笔者认为，单纯的学生枢纽或技术劳动力枢纽并不符合粤港澳大湾区在国家发展大局中的战略定位，我国粤港澳大湾区建设国际教育枢纽应该对标美国纽约、旧金山湾区，直接定位于高阶的“知识/创新枢纽”类型。

据报道，自2011年以来，旧金山每10万人专利注册量增长速度甚至远超硅谷。图源：新华社

粤港澳大湾区与世界一流湾区教育枢纽建设状况比较

自《粤港澳大湾区发展规划纲要》实施以来，粤港澳大湾区人口基数大、高等教育体系完备、创新要素集聚的优势得到了进一步强化，发展也取得了阶段性成就。

表1为世界一流湾区国际教育枢纽发展指标对标分析。与纽约湾区、波士顿湾区、旧金山湾区三大湾区相比，粤港澳大湾区的面积大于三大湾区面积之和，人口超过13000万，在世界一流湾区中大幅领先，展现出较强的“虹吸效应”。

表1：世界一流湾区国际教育枢纽发展指标对标分析

数据来源：本报告数据由笔者根据相关年份的《中国统计年鉴》、《香港统计年鉴》、《澳门统计年鉴》、《中国教育经费统计年鉴》、美国IPEDS、《2022全球创新指数报告》数据整理计算得到。粤港澳地区包含广东省、香港特别行政区和澳门特别行政区。旧金山地区（San Francisco Bay Area）主要包含加州的两个核心统计区，即旧金山-奥克兰-伯克利（San Francisco-Oakland-Berkeley）和圣荷西-桑尼维尔-圣塔克拉拉（San Jose-Sunnyvale-Santa Clara）。波士顿地区（Boston Area）指波士顿-剑桥-牛顿（Boston-Cambridge-Newton）。纽约地区（New York Bay Area）指纽约-纽瓦克-泽西市（New York-Newark-Jersey City）。

值得注意的是，粤港澳大湾区虽然具备发展国际教育枢纽的高等教育基本条件，但在高等教育经费支出和高水平大学排名方面仍有较大提升空间。整体来说，粤港澳大湾区的国际教育枢纽指标在绝对数量上占有优势，但许多人均指标水平与国际水平相比还较为落后。

比如，在学生枢纽指标中，虽然粤港澳大湾区高等教育在校生数量庞大，但人均在校生数远低于其他湾区，尤其是研究生占比偏低；

在高技能人才枢纽指标中，粤港澳大湾区的高校专任教师人数绝对数大幅领先，但考虑到人口基数庞大，其教师密度仍然落后；

在科技创新指标中，大湾区的论文发表和专利申请数绝对数占优，但一些指标的人均数量不及其他湾区。

因此，粤港澳大湾区国际教育枢纽已经具备良好的基本条件和发展态势，在绝对数量方面是超越其他湾区的“巨无霸式”科创集群，未来发展的方向应是瞄准内涵式发展路径，推动高等教育高质量发展。

数据显示，2023年大湾区的R&D经费支出近5000亿元，比2018年增加了2100多亿元，平均年增速超过了30%。图源：新华社

粤港澳大湾区建设国际教育枢纽的优势与短板

不同于其他世界一流湾区，粤港澳大湾区具有“一个国家、两种制度、三个关税区”的区情，独特的地理区位、行政区划和历史文化因素造成粤港澳大湾区在建设国际教育枢纽过程中兼具优势和短板。

粤港澳大湾区建设国际教育枢纽的优势在于，借助港澳高水平、国际化的高等教育机构和国际化学术发展体系，大湾区内部已经具备了一批卓越的高等教育机构。

比如，在2020年QS国际高等教育机构排行榜中，香港大学、香港科技大学、香港中文大学、香港城市大学、香港理工大学等大学均排名世界前50名。[2] 此外，经过近年来在地国际化发展，内地各主要城市快速新建了一批港澳大学分校和中外合办大学。

2025年QS学科排名涵盖全球各地共1700多所大学。香港有9所大学共231个学科打入该排名榜。图源：新华社

这些高起点、高质量的教育资源参与跨境办学，有助于在2035年之前建成若干所区域内新的世界一流大学，产出一批原创性科学成果，成为世界高等教育合作发展和创新发展的先进典范。2023年，香港特区行政长官在《2023年施政报告》中重点阐述了高等教育的未来走向，包括将香港打造成为国际高等教育枢纽的规划，香港充分利用“一国两制”的优势，成为链接内地与国际的枢纽。而在《2024年施政报告》中，香港政府明确提出要分阶段打造“留学香港”品牌，旨在推进香港成为国际专上教育枢纽建设。

但另一方面，粤港澳大湾区建设国际教育枢纽也存在一些短板，主要在于区情蕴含的内生差异，如高等教育体制、办学理念、治理模式、人才培养体系、科研管理等方面的巨大差别和多样性。这背后反映的也是在建设国际教育枢纽过程中，粤港澳大湾区不同利益方主体的动因、目标和行动者举措未能充分统一和统筹。

鉴于目前互联互通的体制机制创新举措未能落实到位，以及优势互补、各展所长的协同创新机制未能明晰，推进区域教育、科创一体化，以及高等教育集群发展存在不少障碍。具体表现在港澳大学办学自主性较强，在高等教育办学体制和治理方面与内地高校差异明显，科研人员和要素流动受到限制（特别是近几年的疫情影响了三地科研人员的跨境流动、交流与合作），港澳青年赴内地创业就业的动机不强烈，港澳与内地科研人员合作积极性欠缺等方面。

除香港外，具备枢纽城市潜在条件的内地城市，包括广州和深圳，还未出台明确的打造国际教育枢纽的城市规划。还需进一步谋划如何利用地理相邻性以点带面建成教育枢纽城市群。

粤港澳大湾区如何建设国际教育枢纽？

粤港澳大湾区应对照其他世界一流湾区，完善教育对外开放战略，稳步扩大教育、科创规则、规制、标准、管理、治理的制度型开放，深度参与全球资源配置、价值链分工变革驱动的教育改革，打造高水平对外开放的国际教育门户枢纽和示范区。

第一，锚定粤港澳国际教育/科创枢纽城市集群统筹发展的战略定位，发挥综合优势。

尽管广州、深圳、香港单独拎出来看与世界一流湾区城市相比仍有一定差距，但如果形成国际教育/科创城市集群，整合起来以创新体制机制和要素自由流动发挥综合优势，就能够在国际上没有先例的“一个国家、两种制度、三个关税区”的客观条件下开辟一条新建设路径。值得肯定的是，三地之间目前既有广深港高铁、港珠澳大桥等联通的“硬连接”，也有“深港通”落地实施、部分职业资格实现互认、“湾区标准”规范衔接促成的“软联通”。

枢纽的互联互通功能为确保国内大循环畅通、塑造我国在国际大循环中的新优势提供重要支撑。建议进一步提升粤港澳大湾区国际教育枢纽建设的合作和协调机制，促进区域内高等教育资源的共享和整合，推动各地区教育发展的协同和互补。