摘要：美国历史本身，就是一部挑战既得利益与制度性障碍的斗争史。无论是共和国初期对精英权力的争议、内战时期的奴隶制对抗，还是20世纪的工运、妇女选举权与民权运动，抑或是本世纪工会组织的复兴， 皆可视为对权力制衡机制的现实回应。
美国体制的未来
美国独特的权力制衡机制不仅未能阻止威权主义的兴起，反而助长了其发展。
美国历史本身，就是一部挑战既得利益与制度性障碍的斗争史。无论是共和国初期对精英权力的争议、内战时期的奴隶制对抗，还是20世纪的工运、妇女选举权与民权运动，抑或是本世纪工会组织的复兴， 皆可视为对权力制衡机制的现实回应。
若美国人能更清晰地理解这一历史进程——包括权力制衡的实际运作逻辑，以及为克服其障碍所付出的不懈努力——那么，对宪政体系的全新想象也将更加容易获得支持。
归根结底，民主的实现不仅取决于全体民众的广泛参与，更依赖于政治机构拥有真正的权力，使人民能够对最根深蒂固的特权群体施加实际影响。 自18世纪制定宪法以来，美国人一直在为这两项任务而奋斗——而这正是我们今天所面临的核心斗争。
作者：丽莎·L·米勒
编辑：阿K
1月底，查克·舒默在参议院发表讲话，谴责唐纳德·特朗普新政府的所作所为。他表示：“这明显是对我们几个世纪以来一直有效服务于这个共和国的制衡体系的攻击。” 舒默此举，恰好契合了美国政治理想中极具号召力的核心叙事。或许没有哪个关于美国政府体制的理念比这更深入人心：宪法制定者以卓越远见，设计了三权分立、司法审查、两院制和联邦制，以限制权力、防止滥用。尤其在政治冲突加剧的时刻，许多美国人援引制衡机制，将其视为防范暴政、保护少数群体的必要屏障。
希拉里·克林顿在特朗普于2016年首次当选后就曾断言，“宪法制衡”是“保护我们免受威权主义弊病侵害的免疫系统”的重要组成部分，这一表述准确反映了广泛流行的主流看法然而，美国这一非同寻常的制衡体系，从未如其声誉所言那般有效地服务于共和国，相反，它往往导致制度性瘫痪。 因此，当民主党人借助这些宪政理念来反对特朗普对政府体系、移民政策及政治对手的持续攻击时，也就不足为奇。
但这些理念在现实中的意义，并不总是清晰可辨。部分人士寄望于法院发挥作用，尽管现实中政府已多次公然无视法院裁决；另一些人则推崇所谓的“进步联邦主义”，鼓励蓝州采取抗拒态度；还有一些人似乎渴望回归某种“正常秩序”，令人联想到特朗普上台前两党合作、宪政运作良好的黄金时代。
这些策略之所以具备直观吸引力，是因为它们借用了对美国宪政制度广泛认可的理想化想象，但它们却未能触及我们政治危机的根本原因，因此也无助于提出有效的应对方案。事实上，舒默和克林顿的诉求本身就存在根本性的问题。美国独特的权力制衡机制不仅未能阻止威权主义的兴起，反而助长了其发展。
无论这些诉求出发点多么善意，在当前危机时刻，继续神化美国宪法美德，反而只会掩盖导致制度失调的结构性问题。如果我们的目标是真正捍卫民主，那么我们必须正视制度中早已根深蒂固的弊病，并提出切实可行的改革愿景，以回应现实挑战。呼吁恢复所谓“正常秩序”的言论忽略了一个基本事实：公众对这种“正常”本就充满不满与质疑。
各政治派别的广大民众早已意识到，现行政府体制未能有效回应他们的基本关切。制度性障碍使得少数精英得以延续自身权力，同时阻挠了诸如全民医保、提高最低工资等广受欢迎、惠及多数的政策举措。当然，特朗普对政治制度的攻击，并非旨在限制精英权力或推进进步政策；相反，在他和诸如埃隆·马斯克等人的操纵下，现行体制正沦为超级富豪与极端理论家的工具，推动的是腐败和盗贼统治。
但不可否认的是，特朗普确实利用了人们对制度崩坏的强烈情绪。 正视制度弊病并不意味着接受某位总统的无限权力，也不等于否定任何形式的制衡机制。相反，这一认知凸显出改革现行制度的必要性与紧迫性，旨在使政府真正回应多数民众的利益与需求。 为了推进这一目标，我们必须坦诚审视所谓“制衡体系”在现实民主政治中是如何实际运作的。传统观点认为，制衡机制能够防止权力滥用，但我们的特定制度对公众权力的限制，远甚于对精英权力的制约。
它通过阻碍重大政治变革，使得既得利益集团得以维持其既有特权。我们不应将这种制度结构视为成就，而应认识到，普通美国人在过去两个多世纪中，一直在为克服这一结构性障碍而努力。 这意味着我们必须拓展对权力制衡的理解，并提出积极的政治议程。
幸运的是，美国历史并不缺乏此类先例。从劳工运动、废奴主义、民权运动，到新政联盟，美国历史充满了打破制度障碍、限制少数人特权、实现结构性改革的集体斗争。
这些社会运动通过动员各阶层民众参与政治，将宪政体制推向更为民主的方向。在当下美国民主面临危险的关头，他们的经验与路径——而非对制度制衡的神圣化呼吁——为我们指明了前行的方向。
美式权力制衡制度的核心价值在于“克制”——旨在防止权力过度集中，防止其为单一集团所垄断。但这种对克制的强调，本身就存在三大深层次的制度性缺陷。首先，权力制衡叙事忽视了“政府不作为”的危险。
民主政府本应致力于保障基本权利、制约私人权力并促进公共利益。然而，对政府权力的限制并未消除权力集中的问题，反而为目标狭隘、资源雄厚的私人利益集团提供了遏制政策改革的机会。
一个设有诸多检查点的政治体系，天然倾向于维持现状，而现状往往对经济与政治精英有利。相比普通民众，这些精英群体更有机会接触并影响政界人士及其他权力掮客。制度中的每一个“制衡点”，实质上都是一个否决权——提供了阻止威胁既得利益的政策改革的政治机会。
与多数民主国家不同，美国宪法设计了极为复杂的否决机制：从众议院、参议院、总统府，到联邦法院及州政府，几乎处处设限。从全民医保到最低工资改革，民众支持的政策屡次遭到精英否决。
结果是制度极度低效。若要推动一项政策成功变革，至少需获得由三个分别选举产生的机构——众议院、参议院和行政部门——中多数（有时甚至是绝对多数）成员的批准。而要阻止变革，仅需其中一个环节有效动员即足够。再加上富有利益集团的积极游说，改革失败几乎成为常态。自二战以来，国会通过的法案比例始终低于5%。在参议院，“冗长辩论”（filibuster）意味着少数议员即可阻止多数意愿；而在众议院与参议院的委员会体系中，复杂的程序与全体投票机制进一步增加了否决点的数量和效力。难怪政治学研究普遍发现，当游说的目标是“阻止”变革时，最为有效。
针对这种批评的常见回应是：制衡旨在促成共识，这是在一个幅员辽阔、群体多元的国家中极为宝贵的民主美德。但问题在于，若强大的利益集团从维护现状中受益，而制度又允许他们轻易阻挠改革，他们为何还要追求共识？正因如此，尽管以下政策得到两党选民多数支持，依旧难以推进：最低工资上涨、全民可负担的医疗保健、强制带薪休假与病假、劳工保护、兼顾边境安全与移民路径的改革，以及枪支购买背景调查等。
即便某些重大政策在政治检查站中幸存，也常被联邦法院否决。二十世纪下半叶，联邦法院曾推动保障少数族裔和女性权利的立法，以制衡保守州政府维护旧等级结构的努力。这一时期促成了自由派精英之间的共识，即法院、宪法和有限政府将成为进步政治的捍卫者。但这一历史阶段具有高度反常性，对法院的过度信任反而压缩了群众政治的空间。从历史上看，联邦法院多半服务于精英利益，近几十年，随着保守派法官的广泛任命，最高法院在医疗、选举、劳工、竞选融资、环境与枪支等领域不断削弱国会的立法权力。
尽管过去十年中，公众对最高法院的信任显著下降，但该机构仍是所有联邦部门中最受信任的，这一事实凸显出“制衡”叙事对美国政治想象力的持续钳制。政府对公众诉求的长期无回应，导致选民对政治问责感到困惑，也加剧了对制度本身的怀疑。而在这种情境下，制衡机制反而成为保护权力不透明运作的工具，使民主问责机制进一步受阻。
制衡理念的第二个缺陷在于，它过分强调保护“政治少数群体”，却忽略了“哪些”少数群体值得保护。1%富裕阶层是政治少数群体，大型企业主、跨国公司高管、拥有巨额慈善资金的利益集团亦是如此——他们往往代表着社会结构中最具影响力的阶层。精英，顾名思义，是少数群体；但他们所获得的制度保护却远远超出了多数普通民众所能企及的程度。
美国屡屡未能建立全民可负担的医疗保健体系，就是这一点的典型体现。其失败并非源于公众支持的缺失。事实上，某种形式的全民医保早在20世纪初就已受到广泛欢迎。自哈里·S·杜鲁门以来，几乎每一任总统都曾向国会提交过扩大医保覆盖的法案。杜鲁门曾说，他1948年竞选的“核心议题”是“全体人民的福祉，反对少数人的特权”。然而，截至今日，美国仍是所有高收入国家中唯一未实现全民医保的国家。它不仅婴儿与产妇死亡率最高、出生预期寿命最低，而且在可通过医疗手段预防的死亡率方面也居高不下——尽管其医疗支出远超他国。
对这一现象的常见解释是强大的医疗游说力量：包括美国医学会（AMA）、保险公司、制药企业和营利性医院等。另一些分析则认为，民调只能说明抽象层面的支持，公众对具体政策提案可能并不那么热衷。
但问题在于，其他富裕民主国家同样存在医疗利益集团、商业反对势力及公众疑虑——然而只有美国未能通过全民医保。美国的特殊之处，在于其制度赋予了政策反对者极其复杂而有效的否决权。阻碍医疗改革的，并非公众冷淡，而是利益集团能够精准地利用制度中众多检查点加以遏制。
20世纪大部分时间里，美国医学会、美国医院协会等团体持续在国会两院争取关键支持，通过在关键委员会中部署反对者，成功阻止了多项法案的通过。与此同时，南方白人民主党人长期希望联邦权力远离其地区的不平等制度，包括医疗体系，因此往往反对本党推动的改革议程。从20世纪初至70年代，民主党控制国会期间，南方民主党人往往担任众议院筹款委员会和参议院财政委员会这两个最具影响力的机构主席。这种“南方白人保守派”与地理分散的商业精英之间的结盟，几乎确保了改革议案在进入全体表决之前就被扼杀。这些势力代表的是少数人的利益，却持续阻挡着对大多数美国人有利的政策变革。
但法案在其他方面也遭遇阻碍。例如在20世纪70年代尼克松执政期间，尽管民主党控制着国会，一项两党合作的医保计划甚至在众议院筹款委员会获得通过，但委员会主席威尔伯·米尔斯拒绝将该法案提交全院表决。他担心该法案无法在众议院获得多数支持，这一决定剥夺了美国公众识别反对者立场的机会。另一个颇为反常的联盟也随之出现：一些有影响力的民主党人及部分工会与美国医学会（AMA）联手反对该法案，理由是其内容不够全面。
在1972年竞选连任期间，尼克松严厉指责国会中的民主党人未能推动医保立法通过，就如1948年杜鲁门曾批评共和党人一样。
经历数十年的努力，《平价医疗法案》（ACA）终于在2010年得以通过。这是一项艰难推进的法案，其制定者似乎接受了那些被反对派频繁利用的否决机制。法案巩固了私人保险体系，将覆盖范围限定于雇员人数不少于50人的企业；要求个人强制参保，却未设立公共选项；并通过州层级的医疗补助计划扩展覆盖范围，进一步强化联邦制架构。
然而，当最高法院裁定扩大医疗补助计划违反了宪法对国会支出权的规定，这一设计成为致命弱点，导致原本应受到覆盖的大量人群被排除在外。
美国公众深知其政治体系长期受到精英阶层的不公平支配。他们一贯反对由最具经济与政治权力的少数群体主导国家政策的现实。这种抵制既针对铁路、煤炭、石油、钢铁等传统产业巨头，也适用于制药公司、医保巨头、房地产资本及科技寡头等新兴力量。
传统政治理论中对“少数派利益”的抽象诉求，掩盖了一个现实：真正能进入制度关卡并施加影响的，往往是强势的少数派，而非弱势群体。
传统制衡理念存在的另一个尤其有害的缺陷，是其对限制政府权力的执着遮蔽了公众在推动符合集体利益的政策制定中所能发挥的积极作用。一些观察者将当前制衡机制的失效归因于共和党对白宫和国会的双重控制，然而事实上，一个统一的政府恰恰是政府履行公众职责的重要前提。
在过去一个世纪中，美国社会保障、医疗保险、最低工资、工会权利和民权等重大政策的大多数扩展，都是在罗斯福新政和约翰逊“伟大社会”时期确立的，当时一个政党全面控制立法与行政分支，并积极回应广泛的社会运动和公众变革的呼声。
正因如此，仅仅呼吁国会对特朗普进行制衡，而未将其与一项积极的政府议程相联系，实为策略上的局限。问题不在于国会共和党人默许总统行为，而在于这些行为本身的性质：它们自利、反民主、倾向专制，破坏民主制度的根基（包括正当程序、言论自由、新闻自由和司法公正），且违背其在竞选期间提升美国工人经济地位的承诺。
在缺乏对政府职责更清晰的愿景时，抽象地诉求“制衡总统”这一主张，反而可能会强化那些政治上强势少数派所惯用的修辞，用以阻挠真正致力于推动有效公共政策的总统。
尽管对政府权力的制衡对于遏制专制主义至关重要，我们却极少将“公众政治”视为其中一项有效的制约力量。事实上，一些政治家将公众描绘为被误导、道德堕落的危险群体，并主张应由更“负责任”的精英机构对其加以限制与纠正。从这种观点出发，大多数美国人被视为问题本身，而今日的共和党精英则仅是在回应他们的诉求。
实际上，特朗普在共和党内的崛起很大程度上源于共和党建制派的冷漠与失职，这一趋势不仅存在于国家层面，也体现在地方政治中。多年来，共和党在其主导的州推动的政策使多数人经济状况恶化，少数人却日益富裕。低税收、联邦转移支付及军事基地的部署帮助路易斯安那州、俄克拉荷马州和南达科他州维持了几十年的经济结构，但当自由贸易和全球化打破这一平衡后，许多共和党州议员非但没有应对危机，反而削减公共服务支出，对医院、大学和基础设施投资严重不足，并采取愈加极端的反监管、反税收政策。
这为普通共和党选民中的极端主义情绪提供了温床。共和党领导层不仅为特朗普敞开了大门，更未能认识到他所激起的怨恨情绪的深度与广度。
与此同时，民主党基本忽视了这些选民群体。他们在政策上采纳了部分共和党的经济主张，却未意识到，公众对精英治理和制度惰性的广泛不满，同样适用于民主党本身。保守派精英长期将经济强势集团伪装成弱小的“政治少数派”，而自由派精英则误以为受过高等教育者比普通民众更了解公共利益，这助长了“多数人暴政”的神话。
要真正记录和应对反民主行为，就必须让那些以精英之名压制民意、破坏民主制度的人承担责任。正如政治学者拉里·巴特尔斯所言：“民主从上层逐渐瓦解。”
因此，遏制美国政治中的极端主义，更应着眼于对精英的约束，而非对多数的怀疑。“制衡”叙事将政府描绘成公众利益的长期威胁，而反对者则被神化为对抗政府扩权的正义力量。但现实却常常相反：政府行为本可用以遏制私人权力的过度集中，却被精英阶层利用复杂的制衡机制予以阻碍。
我们接下来要去哪里？
道路众多，但无一轻松、无一有绝对把握。一些人将美国联邦制本身视为抵御特朗普滥权和防范威权主义蔓延的制度堡垒。大选次日，加州州长加文·纽瑟姆宣布将“与全国各州站在一起，捍卫我们的宪法，维护法治”。他补充道：“联邦制是我们民主的基石，是美利坚合众国。”与此同时，一些学者指出，由于州法院、选举管理和执法等核心职能在美国具有高度分散性，特朗普政府难以在多数州，遑论全部50个州，实现全面掌控。
这或许不无道理。但若美国人希望拥护这种制度安排，他们就不应通过赞美州宪法权威的方式来表达支持，因为这恰恰是有效治理的障碍之一。长期以来，美国式联邦制始终是国家公共利益受阻的根源，它为合法、符合公共利益的国家政策制造法律挑战的空间，并加剧了各州在治理标准和效率上的差异，从而导致制度性不平等。
种族压迫的历史为此提供了最鲜明的例证。早在19世纪40年代，南方奴隶主就提出强有力的宪法论点，主张蓄奴州在涉及奴隶制的问题上享有否决国家权力的权利。即便在内战修正案明确废止相关主张后，州权争议依然存在。联邦制与“州权美德”成为白人种族隔离主义者维持等级制度的核心政治与法律工具。南方白人对国会施加的影响，长期阻碍了联邦层面保障投票权与禁止私刑的立法进展，使得美国黑人处于暴力与法外压迫之中。
内战后，激进共和党人力图通过宪法修正使联邦权力凌驾于南方精英之上。尽管第十五修正案已明确禁止基于种族剥夺投票权，民权运动者仍耗费一个世纪的努力，才逐步将其付诸实施。即便如此，国家反歧视规则的执行仍屡屡遭制衡机制阻碍，尤其是在参议院。由于选区划分失衡与冗长辩论程序，少数参议员拥有远超其民意代表基础的否决权。
例如，1966年试图修改《民权法案》以禁止住房歧视的法案，在众议院顺利通过，却在参议院以54票对42票未能终结辩论，未达三分之二多数票要求。彼时，部分北方共和党人已开始转变态度，伊利诺伊州的埃弗里特·德克森便领导了阻挠行动。
联邦制还加剧了美国在健康和经济结果上的地理性不平等，这进一步巩固了种族间的物质差距。主张将宪法权力下放至州市的观点，假定较小的选区更能抵御私营精英的操纵，然而在地方层面，权力不对称往往更为显著。同时，地方政策偏好之说掩盖了美国人在最低工资、公共安全、可负担住房和优质教育等议题上的广泛共识。
因此，继续强化联邦制的否决特征，从长远来看不但无助于民主问责，反而可能延续制度僵化。
更具希望的路径在于承认当前政治制度与真正民主问责之间的巨大鸿沟，并将宪法改革作为公共议程的一部分。改革无需推翻宪法或违背宪法缔造者原意。反对寡头政治、捍卫法律平等和推进社会正义的历史传统本就根植于宪政精神。
无论短期内宪法修正的可行性如何，现在都是推动相关修正案和立法改革的最佳时机。这些改革可包括：制定全国性投票权法案、限制选区划分操控、废除选举人团、确保选举胜者获得多数票、修改联邦法官终身任期制度、削弱参议院对国家政策的否决权（如仅赋予拖延而非否决权）、扩大众议院规模以增强代表性、赋予国会监管选举资金的权力，以及明确行政权力范围等。
但所有改革应当服务于一个更为宏大的目标：建设一个真正回应普通民众利益的政治体系。倘若这些改革仍可能遭否决机制阻挠，那么，为何不通过宪法修正案赋予普通民众正式宪政地位？例如设立在国会中拥有直接发言权的“公民大会”？政党、利益集团、游说组织以及其他位于收入金字塔顶端的精英，或许会对此惴惴不安——他们对此类改革的抵制，本身就是对民主公众角色的极大轻视。
这些改革方案的设计与推广不可能一蹴而就，但我们绝不能屈从于“我们注定要永远生活在这样一个支离破碎的制度中”这一宿命论。事实上，自1795年《第十一修正案》以来，几乎所有实质性的宪法修正案都旨在提升民主包容性或强化联邦权能。例如妇女选举权，从首次提交国会到最终批准，历时42年。宪法改革在历史上曾屡屡发生，也完全有可能再次成为现实。
拯救美国政治的关键不在于限制政府，而在于围绕普通民众的需求动员大多数人。
无论是此策略，还是其他任何旨在重塑美国政治的战略，核心都在于寻求一个被反复验证有效的办法：通过回应普通美国人的需求而动员他们参与。没有任何替代方式能取代根植基层、能够赢得广泛支持并招募大量选民的政治运动。这种运动本身即是民主的具体体现。美国公众已经广泛支持有利于绝大多数人的社会与经济政策改革，包括少数族裔与低收入群体。
“制衡叙事”的悲剧之一在于，它使人误以为多数群体常常对边缘的少数构成威胁，特别是种族和性少数。事实恰恰相反：如今美国公众普遍支持法律面前的平等、反歧视保护、经济机会与包容性社会政策。即便是特朗普曾攻击的多元、公平与包容倡议，也获得了相当程度的民意支持。美国历史上存在强有力的跨种族组织传统，并屡屡推动重大社会进步。
当改革失败时，问题往往在于国家否决机制过于繁复，而非公众偏好本身。强势的白人精英少数群体往往能高效操控这些否决机制，从而掩盖了民意的真实面貌。
1966年《民权法案》修订失败和20世纪医保立法受挫即是典型例证。特朗普政府的执政模式亦可归入此列：他通过行政命令规避国会程序，既为追求“快速见效”，亦为避免议程在党内遭遇反对。美国错综复杂的权力制衡体系为有组织、资源雄厚的反对者提供了大量阻击点，使得改革步履维艰。
唯有建立一个活跃的大众民主政治，才能迫使主流政党对公众需求负责，进而限制精英权力、遏制极端主义。鉴于共和党的现代历史，这一政治愿景的实现最有可能依赖民主党。尽管自由派与左翼间存在深刻分歧，且大量美国人已疏离于党派政治，但大幅扩大民主党影响力并非史无前例。历史上的重大政治改革，多以党派动员与多数决为支撑。
美国历史本身，就是一部挑战既得利益与制度性障碍的斗争史。无论是共和国初期对精英权力的争议、内战时期的奴隶制对抗，还是20世纪的工运、妇女选举权与民权运动，抑或是本世纪工会组织的复兴，皆可视为对权力制衡机制的现实回应。
若美国人能更清晰地理解这一历史进程——包括权力制衡的实际运作逻辑，以及为克服其障碍所付出的不懈努力——那么，对宪政体系的全新想象也将更加容易获得支持。
归根结底，民主的实现不仅取决于全体民众的广泛参与，更依赖于政治机构拥有真正的权力，使人民能够对最根深蒂固的特权群体施加实际影响。自18世纪制定宪法以来，美国人一直在为这两项任务而奋斗——而这正是我们今天所面临的核心斗争。
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作者
丽莎·L·米勒是罗格斯大学政治学教授。她的下一本书《制衡的神话与美国民主的赤字》已与芝加哥大学出版社签约出版。
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我们是谁
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来源：日新说Copernicium一点号
