摘要：内容摘要：国际组织自我合法化是指国际组织通过发挥自主性来维护或强化其合法性的过程。国际组织的合法性漂移，成员国基于国内议程而对国际组织的政治化，以及国际组织对自身存续和声誉的考量，是其自我合法化的主要动因。作为自我合法化的施动者，国际组织针对其受众主要通过合法

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关键词：国际组织 自我合法化 世界卫生组织 全球卫生治理

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来源：《国际展望》2025年第3期

在政治学中，“合法性”（legitimacy）一词通常是指政府与法律的权威为民众所认可的程度。任何统治都试图唤起并维持民众对其自身合法性的信仰。尽管国际组织的治理与政治学意义上的“统治”不可同论，但国际组织同样需要受众对其合法性的认可。鉴于国际关系领域中的国际组织强制性权力缺位，国际组织的有效运作更取决于利益相关者对其合法性的认可。合法性是国际组织有效参与全球治理，进而在国际政治中发挥作用的法理基础。尽管成员国以组织法或条约的形式明确赋予国际组织相应职责和政治权限，并希冀其能够帮助解决各国面临的全球性问题，但其能否履行职责、发挥有效的全球治理功能，取决于其在受众眼中的合法性。当合法性遭遇危机时，国际组织会通过自我合法化来维护其合法性。此时，国际组织不再只是国家授权的被动接受者，而是主动地以其特定的身份和独立观念成为组织的制度建设者与政策施动者，进而最大化其合法性。自我合法化已成为国际组织增强相关受众对其合法性认可的一种实践。合法性是全球治理机制运作的核心。鉴于合法性和国际组织参与全球治理有效性之间的紧密关联，从合法性的视角探究国际组织自我合法化路径，对于理解国际组织如何应对其面临的合法性危机以及如何强化其合法性具有重要的理论和现实意义。

自我合法化发生在所有国际组织之中，但在具有相互矛盾的任务、目标和组织价值观的复杂组织中尤为突出。作为全球卫生治理领域最重要的国际组织，世界卫生组织（以下简称“世卫组织”）自成立之初就存在政治属性和规范属性之间、规范性（normative）功能和操作性（operational）功能之间内在的张力。世卫组织的这种张力在20世纪90年代之后愈发明显，并因无法有效应对各种全球卫生挑战而遭受合法性危机。全球卫生专家劳丽·加勒特（Laurie Garrett）在《失信：公共卫生体系的崩溃》（Betrayal of Trust: The Collapse of Global Health）一书中分析了世卫组织当时所面临的危机。她写道：“世卫组织曾经代表了全球卫生的良知，但是在20世纪90年代却迷失了方向，毫无领导力，举步维艰。”这些危机“对世卫组织构成了一种分散的去合法化的风险，挑战了该组织的整体权威，从而增加了组织合法化的必要性”。面临合法性危机，世卫组织通过合法性叙事、议题联盟构建以及规范革新，在一定程度上成功实施了自我合法化，维护和提升了其在全球卫生治理中的合法性地位。对世卫组织的自我合法化战略进行分析，有助于理解国际组织的自我合法化逻辑。

国际组织自我合法化的基本内涵和核心要素

二战后，随着全球性问题的日益凸显，国际社会成立了一系列国际组织，并以国际条约或组织法的形式赋予了国际组织合法性。然而，国际组织的合法性并不是恒定的。“特定国际制度的合法性总是处于动态变化和平衡之中”。国际组织的这种动态趋势和平衡度在很大程度上是国际组织自我合法化的结果。自我合法化是国际组织开展的一项重要的固有活动（constitutive activity）。所谓国际组织的自我合法化，是指国际组织在面临来自外部的合法性挑战或出于国际组织存续的本能需求，主动发挥主体作用，针对其成员国、相同治理领域的国际组织和非政府组织等受众而实施的强化其合法性的过程。合法性对于国际组织而言不时处于缺位状态。因此，国际组织的自我合法化不仅是其对外部合法性质疑的被动回应，而且是其达成合法性最大化目标的主动出击。此外，国际组织的自我合法化不仅是对组织合法性的维护，而且是组织合法性的积累过程。国际组织通过开展合法性叙事、构建议题联盟和革新治理规范等方式来进行自我合法化，构成国际组织合法性的内生动力。其中，施动者和受众是国际组织自我合法化的两个核心要素。

（一）国际组织自我合法化的施动者

施动者是国际组织自我合法化研究的逻辑起点。传统的国际组织合法化研究虽将国际组织视为成员国授权的代理人，认为国际组织拥有一定的行动自由来追求其自身偏好，但成员国仍是国际组织合法化的重要施动者。一些国际组织自我合法化研究者沿袭了这一国家主义分析模式，将主权国家作为国际组织自我合法化的施动者，提出国际组织自我合法化的成败取决于成员国的民主化程度。萨拉·比勒贝克（Sarah Billerbeck）则从组织本体分析视角进行组织自我合法化研究，强调国际组织合法化的施动者应该是国际组织本身，因为“自我合法化是一个内生过程，行为体（国际组织）应该手持镜子审视自我，提醒自己并强化自身的规范”。玛格达列娜·贝克赛尔（Magdalena Bexell）则超越了国际组织单一主体的分析框架，将国际组织自我合法化的施动者进一步解构成国际组织的工作人员、国际组织领导人以及其他组织实体等。从传统的“委托—代理”视角来研究国际组织的合法性问题，只明确了国际组织是被动“他者”合法化的施动者，但无法解释国际组织是主动“自我”合法化的施动者。国际组织在外部受众眼中是一个具有中央权威的官僚系统，并且具有统一的形象和整体的规范性，因此需要从国际组织的“主体”属性来研究其自我合法化问题。作为整体的国际组织及其代理人（如国际组织的领导人）是国际组织自我合法化的主要施动者。

（二）国际组织自我合法化的受众

受众是国际组织自我合法化的客体和施动对象。国际组织合法性程度取决于其是否符合相关受众所认为的合法性标准。大多数国际组织既是成员国的代理人，又基于自身的专业服务功能而拥有一定的自由裁量权和偏好。因此，在国际组织的实际运作中，其上述双重身份存在内在冲突。当来自成员国的要求与被国际组织官僚视为适当的行动方针产生偏差时，国际组织官僚不得不在专业知识、独立性和组织价值观方面妥协，结果使得国际组织官僚在组织身份认同方面产生混乱或模糊不清，弱化了对组织合法性的认知。由于国际组织官僚在身份凝聚力上的不足，国际组织因此需要通过自我合法化来选择一个合适的身份，优先考虑一套适当的行为和价值观，进而在国际组织官僚中凝聚其组织身份。在国际组织自我合法化的受众选择方面，萨拉·比勒贝克认为，国际组织自我合法化的受众应局限于组织内的工作人员，“国际组织官僚自身就是与众不同的自我合法化受众”。来自外界的批评是国际组织合法性危机的主要原因，这种批评可能来自成员国内部公众对组织进行的活动或者对组织领导人、工作人员不当行为的指控。公众对国际组织不断增加的争议催生了国际组织自我合法化的需求。例如，费利克斯·安德鲁（Felix Anderl）在世界贸易组织自我合法化的案例研究中认为，公众对世贸组织的批评挑战了世贸组织的合法性。因此，有学者认为自我合法化的受众应当是成员国及其公民。马蒂亚斯·厄哈德（Matthias Ecker-Ehrhardt）等学者则认为，国际组织自我合法化的受众应该包括专家群体、媒体组织、民间团体等其他非政府组织。在国际机制复合体日益复杂、全球治理行为体愈发多元和议题关联度日趋密切的背景下，国际组织的受众也不断扩大，从而造成了受众漂移（audience drift）的现象。国际组织的主要受众不仅包括其成员国及其国内公众，而且包括其他同质性的国际组织和国际非政府组织等次要受众。

国际组织自我合法化的动因

合法性是国际组织的立身之本。国际组织因外部运行环境的变化而导致的合法性漂移（legitimacy drift）和成员国（特别是霸权国家）的政治化操作所引起的合法性危机是其实施自我合法化的外部动因。国际组织为了自身的存续和保持声誉，以及对合法性最大化的主动追求，则是其自我合法化的内部动因。

（一）国际组织应对外部合法性挑战的需要

国际组织的合法性危机主要源自国际组织的合法性漂移和成员国出于国内议程而对国际组织的政治化。合法性漂移是造成国际组织合法性赤字的过程。一般而言，国际组织成立的时间越久，其遭遇合法性危机的概率就越大。在创建之后，国际组织被内嵌于不断变化的环境中，它们可能无法完全适应环境的变化。国际组织适应环境的速度远远赶不上环境变化的速度，这将进一步造成国际组织的治理能力不断下降，最终可能导致其合法性受到影响，从而产生合法性漂移。

随着国际组织职能与使命之间的偏差不断扩大、合法性标准发生变化、受众逐步扩展，受众对国际组织合法性的认知会发生变化。当国际组织治理的绩效不佳或与受众的期待存在偏差时，国际组织的受众就会对它基于绩效的（performance-based）合法性产生质疑。例如，世卫组织在成立之初确立的组织法明确规定，世卫组织“充任国际卫生工作之指导和调整机关”，从而确立了世卫组织在全球卫生治理中的权威地位。然而随着世界银行通过发挥其多元的融资渠道优势，成为全球卫生项目最大的供资方，并促进了全球卫生融资体系的发展，其全球卫生治理功能凸显，而世卫组织则日益被边缘化。甚至有专家认为，世界银行已经从世卫组织手中夺走了全球卫生事务的主导权。世卫组织在全球卫生治理中主导权的下降，就是该组织未能适应全球卫生治理变化而导致的合法性漂移的一种体现。

随着国际组织外部环境的变化，关于国际组织合法性的标准也在发生变化。国际组织的合法性需要符合“规范性标准”以及“社会性标准”。其中，规范性标准要求组织具有输入合法性（input legitimacy），亦即程序合法性，强调组织的代表性和透明度等要素。社会性标准要求组织具有输出合法性（output legitimacy），亦即结果合法性，强调组织的有效性和公正性等要素。国际规范和价值观随时都会发生变化。无论是规范性标准还是社会性标准都不是恒定的，而是随着时间和受众群体范围的变化而变化。因此，当国际组织无法与时俱进符合上述标准时，其合法性漂移就会加剧。由合法性漂移造成的合法性危机会促使国际组织不断通过制度革新与外部环境变化保持一致，以此强化自身的合法性。

国际组织合法性的另一个主要外部冲击就是国际组织的政治化。毋庸置疑，国际组织合法性的首要来源是成员国对国际组织的认可与赋权。但也正因如此，国际组织的合法性最容易受到成员国尤其是霸权国的冲击。在现实主义者看来，国际组织的行为只是反映了霸权国的利益，这也是国际组织被政治化的结果。如果霸权国基于自身狭隘的国内政治议程而将国际组织政治化，那么国际组织本身的规范框架也将受制于狭隘的国家政治标准。霸权国对国际组织的政治化通常表现为两种形式。一是霸权国通过操控国际组织来追求其狭隘的政治利益，结果危及国际组织的中立性，从而使国际组织的合法性受到质疑；二是当国际组织的行为损害了霸权国的利益时，霸权国便开动其媒体机器对国际组织进行政治指控，并配合物质制裁，致使国际组织陷入合法性危机。霸权国对国际组织的政治化导致了国际组织的合法性危机，但同时也为国际组织的自我合法化提供了动力。

（二）国际组织对自身存续和声誉的考量

国际组织成立后，其自我合法化的活动呈现常态化特征。尽管国际组织并非每时每刻都面临合法性的挑战，但其合法性总是处于稀缺状态。面临合法性危机时，国际组织会通过自我合法化来捍卫组织的合法性，这种自我合法化是一种被动回应。当国际组织并未遭遇任何合法性危机时，出于自身存续考量，其也“必须不断努力创造和维护组织自身的合法性”。在国际组织的稳定阶段，其自我合法化的强度也将是一种常量。也就是说，国际组织的自我合法化除了回应性的合法性维护之外，还有组织自身对合法性的主动扩展。海宁·施米特克（Henning Schmidtke）等学者甚至认为，国际组织之所以进行自我合法化，主要是为了实现主动的合法性扩张，而不是被动的合法性保护。

国际组织的自我合法化也是其主动扩展合法性以提升和维护声誉的过程。由于国际组织的声誉至关重要，其会出于对声誉的追求而主动推进自我合法化。作为合法性的来源之一，国际组织的良好声誉会使其行为更具可预测性和稳定性，其声誉越好，合法性就越强，且会促进其规则获得成员国的自愿服从与尊重。因此，国际组织本身对其声誉和合法性具有强烈的内在追求动机。国际组织在业务活动、绩效能力、程序合理性以及道德形象等方面进行规范革新和有效的声誉管理，不仅可以为其行动提供合法性保障，影响员工对组织的认同感，还能加强成员国遵守组织规则与法律的意愿，从而增强国际组织的合法性。此外，国际组织的合法性越高，其治理投入成本就越低，获取财政和政治支持的程度就越高。因此，即使没有遭遇外部的合法性挑战，国际组织也会选择自我合法化。

国际组织自我合法化的路径

国际组织如何实施自我合法化是理解国际组织自我合法化战略的关键。国际组织使用不同的合法化模式来塑造受众对国际组织的合法性认知。总体来看，国际组织通过开展合法性叙事、构建议题联盟和规范革新等方面的实践，缓解国际组织面临的合法性漂移问题和改变国际组织受众对其合法性的认知，进而强化国际组织存续所依赖的合法性基础。

（一）合法性叙事

国际组织的合法性叙事是国际组织针对其受众展开的叙事过程。国际组织需利用话语来强调其自身特征和共同规范的价值观，并凝聚受众对其组织身份、规则和使命的认知和信仰，进而实现其自我合法化的目标。正如一些学者所言，“为了证明其合法性的正当性，国际组织长期以来一直依赖功能性叙述”。国际组织的合法性在一定程度上取决于它是否或多大程度上符合国际共享价值观，亦即国际组织特征与组织受众所持有的社会价值观和规范之间是否具有一致性。价值观等规范性因素是国际组织合法性的重要来源。如果国际组织的合法性受到质疑或者国际组织主观上期望提高其声誉，最直接的自我合法化方式就是通过价值观叙事来强化自身合法性，彰显其行为和价值观与特定领域的“规范性标准”和“社会性标准”的契合。国际组织采用合法性叙事来强调组织的使命与价值观，关注组织行动的意图而非结果，从而为国际组织的行动提供正当性，达到自我合法化的目的。这种通过叙事来强化国际组织合法性的做法也被称为“叙事性自我合法化”（discursive self-legitimation），亦即“由国际组织代表公开发表的对国际组织权威的、基于规范的普遍证明”。

受众对国际组织价值观的认知和认同程度决定了国际组织的合法性程度。任何治理体系权威的合法性不仅取决于其有效性，而且还取决于受制于这种体系权威的行为体对其公正性和合法的社会目的的认知。因此，如何通过合法性叙事来塑造成员国和其他行为体对国际组织价值观的认知和认同，是国际组织自我合法化的重要路径。尽管国际组织的受众可能存在相互竞争的政策偏好，但国际组织可以通过合法性叙事来构建一个含有普遍愿望的框架，以共同价值来凝聚国际共识，从而为制定和重塑全球治理的规则创造机会。

国际组织的合法性叙事本质上是一种沟通过程。它需要经常保持与组织内外各方的有效沟通，以使其政策和程序合法化。国际组织的领导人往往发挥着组织话语塑造最为关键的作用，他们更容易获取话语叙事资源来进行自我合法化的话语传播。因此，国际组织的自我合法化叙事行为通常是由组织的高级官员发起，尤其是国际组织的领导人。他们通过阐释组织身份和目标，使用话语叙事来塑造一种有凝聚力、与组织价值观高度契合的组织身份，并通过这种自我合法化的话语，力图将国际组织面临的争议最小化。就领导人的话语内容而言，国际组织的合法性叙事经常集中于组织目标，即对组织使命、任务和程序等规范性内容的描述，一般会使用包含公平与正义、民主与和平等这些多样化的话语策略，以强调国际组织工作的规范性和共同价值。萨拉·比勒贝克认为，这些“以目的为中心”的叙事符合国际组织的使命与价值观，因此不太会遭到反驳，更有可能得到受众的认可。

国际组织通过话语叙事来提升其道义感召力，强化其价值引领功能，进而夯实其合法性的道义基础。作为国际社会共同价值的倡导者和载体，国际组织对于道义的话语叙事建构超越了狭隘的民粹主义政治，塑造了国际组织的道义合法性。

（二）构建议题联盟

国际组织为了在日益重叠和碎片化的制度环境中强化其日趋式微的合法性，选择与其他行为体构建议题联盟。国际组织建立之初一般都享有特定领域的垄断合法性。然而，随着领域内全球治理行为体的日益增多，会出现制度重叠、拥挤和碎片化现象，导致国际组织的垄断性地位不断受到侵蚀。蒂娜·达辛（Tina Dacin）等认为，在制度环境中，国际组织需要在物质与声誉等方面从其所依赖的其他行为体那里寻求认同，与其他行为体的议题联盟关系可以为其带来合法性。国际组织不但可以通过议题联盟提升其资源获取能力，还能强化自身合法性。

国际组织的议题联盟对象主要包括成员国、相同治理领域内的国际组织和非政府组织等。首先，国际组织自我合法化的过程是其与成员国反复互动的过程。国际组织合法性的关键来源是成员国对其政策的认可和支持，与成员国议题联盟式的互动可以保障其政策在成员国国内顺利推行。其次，国际组织与相同治理领域内的其他国际组织合作有助于强化自身的合法性。毋庸置疑，来自相同治理领域的其他国际组织的竞争也是国际组织合法性危机的来源之一。国际组织的核心地位取决于与其具有竞争关系的国际组织的资源和行为。然而，在面临竞争的既定情境下，国际组织只有与其建立议题联盟，形成“同位”国际组织之间合法性的相互确认，才能借力强化自己的合法性。随着国际组织间竞争的持续，与其他国际组织结成议题联盟、共享资源和共同制定规范，已成为国际组织自我合法化的重要路径之一。国际组织之间的议题联盟能够使其相互协调、支持和共享专业知识，进而通过有效应对全球性问题来提升其合法性。最后，国际组织通过与非政府组织建立议题联盟，不但有助于提升国际组织相关决策的代表性、包容性和透明度等“社会性标准”，进而促进其“输入合法性”，而且还有助于国际组织缓解自身经济压力，通过利用非政府组织的资源来提升全球治理的有效性，进而促进其“输出合法性”。

（三）革新治理规范

随着全球性问题的复杂化和全球治理机制的碎片化，国际组织需要通过内部治理和全球治理规范的革新来实现与时俱进，应对不断变化的国际政治环境和层出不穷的突发性治理危机，满足全球治理新的需求，进而应对自身的合法性漂移问题。乔纳斯·塔尔伯格（Jonas Tallberg）认为，作为获取组织合法性的重要路径，组织的规范革新不仅可以强化其专业身份，而且会提高其治理效率，使其符合特定全球治理领域的“社会性标准”和“规范性标准”。国际组织规范革新的目标不仅是为了满足所有成员的利益、优化解决集体行动的困境以维护组织的“输出合法性”，也是为了提高国际组织的声誉价值。总之，“国际组织可以通过革新规范来提升其合法性”。

国际组织自我合法化的规范革新是在改造自我的同时，与其他行为体就相关问题达成共识，促进各行为体遵守国际组织的规范并执行其决定。国际组织的规范革新既包括对现有规范进行改革，也包括创设新的国际规范来应对全球治理需求。大多数国际组织都具有多重身份，且不同身份之间还存在张力和冲突。萨拉·比勒贝克认为，由于国际组织身份凝聚力不足，且其多重身份层级结构中缺乏明确的身份定位，因此，国际组织员工必须通过自我合法化来选择一个合适的身份，优先选择一套适当的行为和价值观。通过对内部治理规范进行优化和对既定领域的全球治理规范进行革新，国际组织由于“身份扩散”所造成的治理效率低下问题能够得到有效缓解。国际组织通过规范革新来凝聚其主体身份，并通过弱化组织身份之间的张力来提升治理效率，这有助于提升国际组织的合法性。总之，国际组织通过优化内部治理规范提升治理效率，通过国际规范的变革与创新为全球治理建章立制，这有助于提升相关受众对其的认同。

案例分析：世卫组织的自我合法化及其路径

20世纪90年代以来，世卫组织由于未能有效担当全球卫生治理领导者的角色，其合法性日渐式微。世卫组织在全球卫生治理领域的举步维艰凸显了其所面临的合法性漂移问题。甚至有学者认为，“世卫组织就像一台无法修复或翻新的破旧电脑一样，被视为一个不同时代的制度遗迹。”换言之，世卫组织的表现与全球卫生治理的“规范性标准”和“社会性标准”逐渐拉开差距。这充分表明了世卫组织实施自我合法化的必要性。此外，出于维护自身声誉的考量，世卫组织也试图通过自我合法化来提升其在全球卫生治理中的领导地位。格罗·哈莱姆·布伦特兰（Gro Harlem Brundtland）在20世纪90年代末担任世卫组织总干事时曾表示，“我们不能指着《世界卫生组织组织法》说我们有权力成为领导机构，我们必须赢得领导权。”这充分表明世卫组织力图通过自我合法化来强化其合法性的愿望。

（一）世卫组织的合法性叙事：价值观引领

开展共同价值叙事是国际组织自我合法化的重要手段。正如马修·史蒂芬（Matthew Stephen）所言，“由于国际组织的基本结构和原则必须与社会信仰产生共鸣，才能被视为合法组织，因此其合法性取决于内部受众和外部受众的看法和信任。”国际组织通过合法性叙事把自己塑造成共同价值的倡导者和支持者，将会强化受众对其价值理念的信任。因此，世卫组织通过合法性叙事来引领全球卫生治理的公平和正义等国际社会共同价值，以凸显其在全球卫生治理中的道义合法性。

一方面，世卫组织围绕健康权的叙事体系，强调其在全球卫生治理体系中的价值引领作用。针对20世纪90年代世卫组织面临的合法性危机，布伦特兰在上任后注重打造健康权的话语叙事，以强化世卫组织的合法性。她强调，“健康不仅是一种道德义务，而且是一项基本人权。”在陈冯富珍担任总干事后，也力图将健康权叙事与世卫组织合法性进行关联。她强调，“世界需要世卫组织这个健康权的保护者和捍卫者。”谭德塞同样不断塑造健康权的话语体系，以此来提升世卫组织的合法性，他指出，“所有道路都通向覆盖全民的健康——这是世卫组织的首要任务。覆盖全民的健康的关键问题是伦理问题，也是一项人权。”世卫组织领导人对全球卫生治理中健康权的倡导，巩固了该组织合法性的价值基础。

另一方面，世卫组织倡导全球卫生正义，抢占其在全球卫生治理中的道义高地。实现全球卫生正义的前提是消弭南北公共卫生差距和不平等。因此，世卫组织注重从南北公共卫生差距角度来凸显其正义引领功能。世卫组织推动的《世卫组织大流行协定谈判案文提案》（Proposal for Negotiating Text of the WHO Pandemic Agreement）文本中9次提到“公平”，更是充分彰显世卫组织对全球正义的追求。世卫组织关于全球卫生治理的价值观叙事，无疑增进了其与受众在全球卫生治理“社会性标准”方面的趋同，进而促进其合法性。

（二）世卫组织的议题联盟构建：化“敌”为友

全球卫生治理制度重叠和制度碎片化对世卫组织的合法性带来了挑战。在全球卫生治理领域，世卫组织面临其他行为体在合法性方面的竞争。组织外部受众同组织间的互动对组织的自我合法化进程具有重要影响。世卫组织的合法性危机在很大程度上来自组织外部受众的负面认知。对此，世卫组织采取了化“敌”为友的举措，通过构建特定的议题联盟来实现自我合法化。

首先，世卫组织重视同成员国构建伙伴关系。毋庸置疑，成员国依然是世卫组织合法性的重要来源。20世纪90年代，鉴于世卫组织合法性降至历史低点，布伦特兰强调，“世卫组织要想成功，首先需要与成员国建立更强大的伙伴关系。”德国是全球卫生治理领域非常重要的国家之一，因此世卫组织很重视与德国的伙伴关系。在世卫组织不断强化同德国建立议题联盟关系的过程中，德国已然成为世卫组织突发事件应急基金的最大援助国。此外，时任德国总理默克尔还提出“我们需要一个有效的世卫组织作为全球卫生体系的中心”，这在一定程度上反映了世卫组织通过与成员国建立议题联盟而获得自我合法化的效果。

其次，世卫组织通过与其他相同治理领域的国际组织建立议题联盟，来强化其合法性。尽管国际组织间的竞争有时会导致“双输”的局面，但如果能够通过构建议题联盟，则有助于避免组织间的竞争，加速实现组织目标，进而提升其“输出合法性”。世卫组织一方面通过与世界银行建立全球卫生融资体系议题联盟，为其发起的全球卫生治理项目融资；另一方面与其他相关国际组织建立议题联盟，提升其治理绩效。例如，世卫组织与世界银行共同发起了“非传染性疾病和精神卫生可持续筹资问题国际对话”，以促进2030年可持续发展目标的实现。2020年3月，世卫组织与联合国儿童基金会、瑞士慈善基金会共同推动“新冠病毒疫情团结应对基金”（COVID-19 Solidarity Response Fund），以支持世卫组织针对新冠疫情的战略防范和应对计划（Strategic Preparedness and Response Plan）。这些议题联盟的构建还标志着其他国际组织对世卫组织合法性的确认。

再次，世卫组织强化与非政府组织的议题联盟。非政府组织在全球卫生治理中发挥着日益重要的作用，也是国际组织自我合法化的重要受众。世卫组织与非政府组织构建议题联盟，一方面有助于提升全球卫生治理行为体的代表性、包容性和透明度，进而促进世卫组织决策程序的合法性；另一方面有利于世卫组织利用非政府组织的资源来提升其基于治理绩效的合法性。2016年第69届世界卫生大会通过的《与非国家行为体交往的框架》（Framework of Engagement with Non-State Actors）为世卫组织与非政府组织的伙伴关系发展铺平了道路。该《框架》认为，世卫组织与非国家行为体的交往有助于其实现《世界卫生组织组织法》的原则和目标。

此外，世卫组织还专门成立了“世卫组织民间社会委员会”（WHO Civil Society Commission），以促进其与非政府组织定期举行伙伴关系对话。2024年1月10日，世卫组织与盖茨基金会（Gates Foundation）建立伙伴关系，承诺合作利用数据分析来帮助非洲国家抗击疾病。世卫组织还与“国际扶轮社”（Rotary International）、盖茨基金会和全球疫苗免疫联盟（Global Alliance for Vaccines and Immunisation, GAVI）等组织结成公私伙伴关系，共同发起了“全球根除脊髓灰质炎行动”。与非政府组织建立议题联盟有助于世卫组织扩展权力和实现目标，这无疑会缓解世卫组织的合法性漂移问题，进而提升其合法性。

（三）世卫组织的规范革新：基于绩效的合法性提升

通过规范革新来提升治理效能是国际组织自我合法化的重点，也是其应对合法性危机最直接的方式。早在1993年，世卫组织内部就出现了要求改革的呼声。之后历任世卫组织总干事都强调通过改革来应对合法性危机。1998年，布伦特兰发起了“一个世界卫生组织”（One WHO）的活动，首次对联合国体系中的一个复杂机构进行认真反思，以使其在一个与联合国建立之初极为不同的世界发挥作用。布伦特兰的这一改革提升了世卫组织在全球卫生治理中的领导地位，有助于缓解其合法性漂移的问题。

世卫组织在应对2014年西部非洲的埃博拉疫情方面的糟糕表现使其合法性受到重创。此后，其将自身应急机制作为改革重点。2014年，世卫组织在第67届世界卫生大会上推出了改革方案，包括建立专门的“世卫组织卫生应急计划”，设立总额高达1亿美元的“突发事件应急基金”（Contingency Fund for Emergencies, CFE），并提升在应急管理和响应方面的能力等。截至2025年1月，该基金的募资规模已达到3.4亿美元。世卫组织的上述改革提升了其应急能力，促进了世卫组织基于绩效的合法性。此外，世卫组织还通过积极推动《国际卫生条例》（International Health Regulations, IHR）的修订，来提升其在应对未来卫生危机方面的有效性。在世卫组织的主导下，2024年5月召开的第77届世界卫生大会正式通过了《国际卫生条例（2005）》修正案。谭德塞在闭幕讲话中称赞该修正案的通过使世卫组织“创造了历史，强化了国际卫生法的基石”。

融资困难一直是影响世卫组织合法性的因素。世卫组织的融资来源包括会员国缴纳的评定会费和自愿捐款。世卫组织可以灵活使用前者，后者则被用于捐助方指定的用途，这造成世卫组织融资的灵活性和决策的中立性问题。由于20世纪80年代以来联合国系统引入了会费“零增长”原则，导致评定会费在世卫组织核心预算中所占比例不断下降，例如，2020—2021预算年度的评定会费仅占总预算的16%。在2022年5月召开的第75届世卫大会上，各成员国同意改进世卫组织的筹资模式，逐步增加评定会费，并最迟于2030—2031双年度预算周期使其达到世卫组织核心预算的50%。此次世卫组织融资制度革新有助于提升其治理效率，德国联邦卫生部全球卫生司副司长兼世卫组织可持续筹资工作组主席比约恩·库梅尔（Björn Kümmel）评价说：“这一决定事关世卫组织未来在全球卫生领域的作用。此外，这也关系到我们对全球卫生架构的设想，即让全球卫生治理工作更有体系、更协调、更高效并真正具有包容性，以一个从根本上得到加强的世卫组织为核心，发挥其领导和协调作用。”

结束语

合法性是国际组织赖以生存的基础，也是其蓬勃发展的前提。国际组织的合法性总是不完美的。因此，自我合法化已成为国际组织运作过程中的一个常量。自我合法化的动因要么是回应性维护，要么是主动性强化。国际组织的自我合法化不但是一种主观认知，也是一个动态的过程。由于合法化效果在实践中不太容易被观察到，因此难以进行量化评估。但这并不意味着自我合法化效果完全是一个“仁者见仁、智者见智”的结果。评估合法化的因素包括：是否促进了该组织目标的实现，是否公平地分配成本和收益，以使任何国家都不会比没有该机构时明显更糟糕。国际组织自我合法化的效果不但取决于通过自我合法化提升其治理有效性，还取决于国际组织受众对其公平性和合法性的认知。

就世卫组织的自我合法化效果而言，其获得财政和政治支持的程度越高，其合法性就越高，其自我合法化效果就越好。世卫组织通过开展基于卫生正义和健康权的合法性叙事、构建全球卫生议题联盟以及推动全球卫生治理规范革新，进行有效的自我合法化。2022年第75届世界卫生大会通过的关于增加会员国评定会费的决议，不仅表明了成员国对世卫组织的财政承诺，而且彰显了各国对世卫组织合法性的认可。2024年5月2日，第78届联合国大会通过第78/280号决议，确认了“世界卫生组织作为负责卫生事务的首要专门机构的主导作用”。世卫组织在财政和政治方面获得国际社会的强力支持，充分表明了该组织自我合法化的有效性。然而，鉴于全球卫生治理图景的不断变化和逆全球化思潮的回潮，特别是由于美国宣布退出世卫组织对该组织运作构成的史无前例的挑战，世卫组织的自我合法化注定不是一个单向度的动态发展过程。世卫组织的案例也充分说明，自我合法化是国际组织追求存续和发展的必然选择。

排版 | 李雨函

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来源：国政学人