DRC智库建言丨赵峥：持续推进城市更新行动建设高品质生活空间

摘要：城市是经济社会发展和生产生活的重要载体。当前我国城镇化已步入中后期发展阶段，城市发展模式随之发生深刻转变，从大规模增量建设逐渐过渡到存量提质改造与增量结构调整并重的新时期。在此背景下，城市更新的战略地位日益凸显，它不仅是对城市存量空间深度挖掘与高效利用的有效手

■赵峥

城市是经济社会发展和生产生活的重要载体。当前我国城镇化已步入中后期发展阶段，城市发展模式随之发生深刻转变，从大规模增量建设逐渐过渡到存量提质改造与增量结构调整并重的新时期。在此背景下，城市更新的战略地位日益凸显，它不仅是对城市存量空间深度挖掘与高效利用的有效手段，更承载着空间形态重塑与发展模式转型的双重使命，既关乎民生福祉改善，也为扩大国内需求、拉动有效投资、增强发展动能提供了强大动力。

2025年5月，《中共中央办公厅国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》提出了8项主要任务和6项保障措施，并从顶层设计层面明确了城市更新的发展目标，提出要通过城市更新行动的实施，到2030年，使城市更新体制机制不断完善，城市开发建设方式转型初见成效，安全发展基础更加牢固，服务效能不断提高，人居环境明显改善，经济业态更加丰富，文化遗产有效保护，风貌特色更加彰显，城市成为人民群众高品质生活的空间。聚焦城市更新行动目标，建设高品质生活空间，应充分考虑城市更新的系统性、整体性、协调性，聚焦城市更新中的民生、安全、文化、协同等重点问题，统筹改造与民生、发展与安全、保护与利用、中央与地方的关系，系统推进城市更新行动向纵深发展。

以民生为导向

重塑城市宜居环境

城市发展的本质是为人服务，人的居住与生活体验是衡量城市发展质量的核心指标。自“城市更新”在2019年中央经济工作会议上首次提出以来，我国始终坚持以人民为中心，推进民生改善与城市更新协同共进。据住建部统计，2019—2024年，全国累计开工改造老旧小区28万个，惠及居民4800万户、超1.2亿人。持续推进城市更新行动，建设高品质生活空间，需要深入践行人民城市理念，以民生为导向，重塑城市宜居环境。重点围绕好房子、好小区、好社区、好城区“四好”体系，形成从单体建筑到小区、社区、城区的多层级联动的更新格局，全方位提升城市居民居住品质。一是“新旧并行”深化好房子建设。大力推进安全、舒适、绿色、智慧的新型建筑建设，融入现代建筑技术与理念，打造符合新时代需求的“新房子”。加强既有建筑的功能升级，通过加固、改建、重建等多元方式，优化改造“老房子”。二是“软硬结合”推动好小区建设。对老旧小区的供水、排水、供电、供气、道路等“硬设施”进行全面排查与改造。同时，提升小区“软服务”水平，增设社区服务中心、养老服务设施等，增强居民的生活便利性。三是以构建城市一刻钟便民生活圈为目标开展完整社区建设。加强社区基本公共服务设施建设，优化商业服务设施布局，打造公共活动场地，营造安全健康、设施完善、管理有序的社区环境。四是围绕全龄友好功能加强好城区建设。推进城市功能的适老化、适儿化建设与改造。加快公共场所无障碍环境建设，提升老年人与残障人士的出行便利性。增加普惠托育服务供给，建设社区托育中心，缓解育儿压力；发展兜底性、普惠型、多样化养老服务，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。建设全民健身场地设施，满足不同年龄段居民的健身需求。

以安全为根基

锻造城市韧性体系

安全是城市发展的前提和基础。城市是一个复杂的巨系统，城市的发展与演变本身就面临着一系列复杂的安全问题。城市更新作为应对城镇化发展中后期各类“城市病”的重要举措，不仅要治“已病”，不断消除城市发展中积累的安全隐患，更要防“未病”，需要充分考虑城市运行的脆弱性和不确定性，应对未来的风险挑战。持续推进城市更新行动，建设高品质生活空间，要坚持统筹发展和安全，在推动城市功能完善的同时，将安全理念贯穿始终，积极开展韧性城市建设。一是持续推进城市基础设施安全升级。全面排查城市基础设施风险隐患。推进地下空间统筹开发和综合利用。抓好城市燃气、供水、污水、排水、供热等地下管网升级改造。推进新型城市基础设施建设，深化建筑信息模型（BIM）技术应用，实施城市基础设施生命线安全工程建设。二是完善城市应急管理体系。健全应急物资储备体系，合理布局应急物资储备库，根据城市规模与风险特点，储备充足的应急物资，提升城市在突发事件中的应急响应能力。三是推动生态保护与城市更新协同。在城市更新中加强城市生态环境治理，一体推进治山、治水、治城，持续改善城市空气质量、水环境质量和土壤环境质量，推进海绵城市建设，修复城市生态系统。四是在城市更新行动中推进多规衔接与弹性布局。加强发展规划、国土空间规划、专项规划之间的衔接与协调，创新完善以需求为导向、以项目为牵引的城市更新体制机制，构建“专项规划—片区策划—项目实施方案”的规划实施体系，优化空间布局，预留发展弹性。

以文化为灵魂

延续城市历史脉络

文化遗产是城市的根脉，承载着城市的历史记忆与独特魅力。城市更新必须摒弃重开发轻保护的陈旧观念，坚持“保护第一、应保尽保”，同时注重传统文化的创造性转化、创新性发展，通过“以用促保”实现文化遗产的活化利用，推动城市文化遗产保护从被动向主动转变。持续推进城市更新行动，建设高品质生活空间，应深入挖掘城市文化价值，提升城市文化品位，更加注重文化遗产的保护与合理利用，增强城市居民的文化自信和精神认同，推动优秀传统文化的传承传播。一是全面摸清城市文化遗产“底数”。全面开展城市文化遗产资源调查，衔接全国文物普查工作，对城镇老旧小区、街区、厂区内的不可移动文物、历史建筑、传统村落等进行详细排查，建立健全“先调查后建设”“先考古后出让”的保护前置机制。二是促进文化业态融合与价值转化。推进历史文化街区修复和不可移动文物、历史建筑修缮，鼓励将文化遗产与文化旅游、文化创意等产业相结合，丰富商业业态，创新消费场景，既延续城市文脉，又赋予历史空间新的经济价值与社会功能。三是要注重风貌管控与景观营造。在城市更新项目中，加强重点地区与重要地段的风貌管控，保持城市整体风格的协调性与延续性。同时在城市更新项目的公共空间的设计与建设中，融入当地的历史文化符号与传统艺术元素，打造具有文化内涵的城市景观。

以协同为路径

提升城市更新效能

城市更新是一项全局性、系统性工程。同时不同城市的资源禀赋和更新需求差异显著。持续推进城市更新行动，建设高品质生活空间，就需聚焦党中央、国务院对城市更新目标、任务、举措的重大部署，“自上而下”与“自下而上”相结合，加强中央与地方的协同。在国家统筹安排和指导下，充分发挥地方积极性，实事求是、因地制宜地探索城市更新模式。一是要加大国家支持和分类指导力度。充分发挥住建部牵头作用，协同发改、财政、金融等相关部门，围绕加强既有建筑改造利用、推进城镇老旧小区整治改造、开展完整社区建设、推进老旧街区老旧厂区城中村等更新改造、完善城市功能、加强城市基础设施建设改造、修复城市生态系统、保护传承城市历史文化等重点任务加强统筹指导和协调支持。根据不同城市的类型与特点，制定分类更新指南与标准。深入开展不同地区、不同特色的城市更新试点示范城市建设，总结推广成功经验，为全国城市更新提供可复制、可借鉴的模式。二是要因地制宜推动城市更新行动。加强城市体检与城市更新工作的衔接，健全“定期体检、五年一评估”制度，为不同城市制定更新方案提供依据。鼓励和支持地方结合实际先行先试，建立政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式。同时，引导居民积极参与城市更新决策，在城市更新中实现共建共治共享。三是要强化城市更新实施过程监管。建立健全“尽力而为、量力而行”的城市更新评估机制，杜绝“花架子”项目与形象工程。加强对更新项目的实施质量与效益的监管。严格控制政府隐性债务，严禁违法违规举债融资，明确地方政府债务风险低的城市方可申报中央财政支持，防范系统性金融风险。

（作者系国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所综合研究室主任、研究员）