摘要：2025年5 月27日，《外交事务》刊登了美国国防部前印太安全事务助理部长伊利·拉特纳（Ely Ratner）撰写的政策主张文章《建立太平洋防务条约的理由》，提出构建由美国、日本、澳大利亚与菲律宾组成的“太平洋防务条约”（Pacific Defense Pac

IPP评论是国家高端智库华南理工大学公共政策研究院（IPP）官方微信平台。

导语：

2025年5 月27日，《外交事务》刊登了美国国防部前印太安全事务助理部长伊利·拉特纳（Ely Ratner）撰写的政策主张文章《建立太平洋防务条约的理由》，提出构建由美国、日本、澳大利亚与菲律宾组成的“太平洋防务条约”（Pacific Defense Pact），以集体防御机制应对中国在台海、南海及印太区域的态势。

作者主张，美国以现有“四国小组”为基础，推动正式的集体防御安排，将为联合军事部署、情报共享、预置武器、快速响应能力等提供制度性保障。他强调，条约的核心不仅是军事互助，更在于同盟关系的“互惠转型”：美国不再单方面承诺防御，盟国亦需承担对美本土及地区冲突的支持义务。这种责任对等，将增强公众支持，也回应了美国国内对“公平承担”的政治诉求。

尽管特朗普政府可能带来不确定性，中国也势必以“集团政治”与“冷战思维”为由加以抵制，但作者认为四国的国防机构应立即启动条约磋商，为未来政府奠定制度框架。在他看来，条件已具备，只待有远见的领导力将其从构想转化为塑造印太秩序的关键支柱。

图源：Foreign Affairs

*作者简介：伊利·拉特纳（Ely Ratner），现任“马拉松倡议组织”（The Marathon Initiative）主任。2021年至2025年，他在拜登政府中担任美国国防部印太安全事务助理部长。

当前，美国在亚洲构建集体防御体系的时机已经成熟。长期以来，此类条约既不切实际也非必需。然而，在中国不断增长的影响力面前，建立这样的条约不仅变得切实可行，而且是迫切需要的。美国在该区域的盟友已经开始增加自身的防御开支，并加强相互之间的军事合作。但是，如果没有对集体防御的坚定承诺，印太地区可能会陷入混乱和冲突之中。

尽管战略有所调整，北京追求“中华民族伟大复兴”的地缘政治目标依旧坚定不移。若此愿景成真，世界将目睹一个由中国引领的新秩序，而美国则可能成为一个被边缘化的大陆强国，不再充分参与或主导全球最重要的市场与技术体系。

美国已经增加了对先进军事技术和新作战发展理念的投资，并且正在将更多具备高度机动性和强大火力的部队部署到亚洲的关键战略位置。更为重要的是，美国正在对其地区安全伙伴关系进行全面改革。在过去的几十年里，美国主要专注于建立紧密的双边关系。然而，近年来，美国开始推动一种更加网络化的合作方式，不仅赋予盟友更多的责任，还鼓励它们之间加强相互联系。这种转变正在为中国带来前所未有的军事和地缘政治挑战。

然而，迄今为止，由此引发的防御措施仍然显得过于非正式，并且基础薄弱。在中国持续推动军事现代化的背景下，真正的威慑力不仅需要意愿，更需要集体防御机制所能提供的实力。这种联盟——可以称之为“太平洋防务条约”（Pacific Defense Pact）——将把目前在战略理念上最为一致、且已准备好共同应对挑战的国家联结起来：澳大利亚、日本、菲律宾和美国。在条件允许的情况下，未来还可接纳其他成员。

持怀疑态度的人可能会认为，在一个似乎对美国联盟重要性持否定态度的特朗普政府领导下，这样的安排是不可行的。然而，现实情况是，尽管经济和外交紧张局势存在，华盛顿与盟友的领导人仍在推进印太地区的军事合作。就防务事务而言，到目前为止，连续性远大于破坏性。只要当前政府不采取严重损害美国盟友的经济措施，这一地区向集体防御的趋势就有可能得以保持。即便特朗普政府最终未能展现出抓住这一机遇的远见和魄力，各国的防务机构也完全有能力、并且应该为未来的领导人打下基础。

时代变了

这并非华盛顿首次面临构建亚洲安全伙伴体系的挑战。二战结束后，美国在该地区构筑了一张联盟网络，目的是遏制苏联的扩张、巩固其在东亚的军事存在，并减少盟友间的竞争。这张网络由美国与澳大利亚、新西兰、日本、菲律宾、韩国、中国台湾地区以及泰国签订的一系列安全协议构成，长期以来发挥了积极作用。它帮助印太地区的大部分区域避免了大国间的冲突，为数十年的显著经济增长奠定了基础。该体系还证明了其强大的韧性，不仅经受住了朝鲜战争和越南战争的严峻考验，还度过了非殖民化和民主化浪潮的多轮冲击，甚至在冷战结束时依然屹立不倒。

2022年5月，美日印澳领导人举行会晤。图源：GETTY IMAGES

但值得注意的是，这一网络始终未能发展成为一个真正意义上的集体防御体系，而是停留在一组相互分离、几乎完全以双边为主的联盟关系上。在欧洲，美国官员采纳了集体防御的理念：对一个盟国的攻击将被视为对所有盟国的攻击（这正是1949年创建北大西洋公约组织的逻辑基础）。而在亚洲，相似的构想却未能成功推进。美国战后安全秩序设计者之一、后任国务卿约翰·福斯特·杜勒斯（John Foster Dulles）在1952年发表于《外交事务》的文章中写道：

“在目前情况下，尚不现实划定一条线，将太平洋与东亚所有自由人民统一纳入一个正式的共同安全区域。”

就亚洲各国领导人而言，许多人更倾向于与美国保持强有力的双边关系，而非与曾是对手或历史宿敌的国家建立更紧密联系。一些国家担心，集体防御机制会把它们卷入美苏之间的大国冲突；另一些则质疑，任何此类机构都难以克服邻国之间的战争历史和互不信任，难以将那些在地理上和安全关切上相距甚远的成员国凝聚在一起。唯一的表面例外——东南亚条约组织（SEATO）——反倒证明了这一点。该组织成立于1954年，成员包括澳大利亚、法国、新西兰、巴基斯坦、菲律宾、泰国、英国和美国。然而，该联盟结构松散、缺乏统一意志，最终于1977年悄然解散。

但时代已经变了。曾经阻碍亚洲多边对齐的条件，正在让位于对集体防御的新呼声。日本首相石破茂（Shigeru Ishiba）去年上任前就曾警告：

“亚洲缺乏类似北约的集体自卫体系，意味着战争更容易爆发。”

事实上，如今集体防御条约已变得触手可及。有三大趋势支撑这一判断：一是以中国崛起为中心的新战略共识，二是美国盟国间安全合作的新趋同，三是各国对新的互惠机制的呼唤，以及让美国的伙伴承担更多维稳责任。

美国总统特朗普曾多次批评《美日安保条约》。图源：新华社

共同利益

印太地区的领导人正在采取新的防御战略，以应对他们所认为的日益增长的威胁。新的军事投资与行动亦随之展开。

据新加坡《联合早报》网站5月26日报道，日本防卫省首次通报，中国航空母舰辽宁舰在东海进行了舰载机起降演练。 图源：路透社

这一战略重塑最明显的例证莫过于东京。东京正在以放松长期以来对自卫队的政治与法律限制作为回应。早在2013年，日本首度发布国家安全战略，其内容警告称，中国在日本周边的活动“迅速扩展并日益激烈”。不久之后，日本政府重新解释其和平宪法，使自卫队能与伙伴国家的军队开展更深入的合作。近年来，日本启动了一项史无前例的军力扩张计划，承诺将军费支出提升至国内生产总值的约2%。东京不再只专注于防御能力，而是致力于获取并部署“反击能力”，包括数百枚远程“战斧”（Tomahawk）导弹。正如政治学者、日本问题专家格林（Michael Green）在2022年发表于本刊的文章中指出的那样，这些变化正使东京成为“印太地区最重要的安全净输出者”。

菲律宾也正经历类似的转变。几十年来，菲律宾武装部队主要集中于打击南部地区的叛乱势力，其军事投资与行动也围绕这一国内任务展开。而如今，随着国内叛乱势力的削弱，一个外部威胁愈加凸显：即南海地区。

近日，美菲海警首次公开与海空部队在南海举行联合海上演习，地点就在巴拉望和西民都洛附近水域。图源：新华社

马尼拉的视角也随之发生显著变化。自杜特尔特总统（Rodrigo Duterte）执政后期开始，至继任者小费迪南德·马科斯（Ferdinand Marcos Jr.）执政期间，菲律宾军方启动了一项野心勃勃的现代化进程。2024年，菲律宾政府出台了具有转折意义的防务战略，目标是加强国家边缘防卫，投入重点包括战斗机数量的增加、更强的网络防御、以及更多用于情报、监视与侦察任务的无人作战平台。毫无疑问，推动这一战略转型的根本动力，正是应对中国胁迫性行为的需要。

在向南几千公里的堪培拉（Canberra），中国的崛起曾一度被认为是温和且有利于澳大利亚国家利益的。但过去十年来一系列外交与军事事件让许多澳大利亚人意识到，事实恰恰相反。澳大利亚外交部长于2024年表示，澳大利亚已处于“太平洋地区的永久竞争状态”。

面对这一背景，堪培拉也在从根本上重塑其国防优先事项。早在2016年，澳大利亚政府在官方文件中仍认为本土遭受外国军事攻击“仅属极小可能”。而到了2024年，其更新后的国家防务战略则警告称，鉴于印太地区的现实局势，“再也没有10年的战略预警窗口期”。澳大利亚国防军正逐步放弃面向全球广泛应对各种突发事件的传统任务，包括中东地区的反恐任务，转而专注于应对更接近本土的重大威胁。总理安东尼·阿尔巴尼斯（Anthony Albanese）宣布了创纪录的军费计划，其中包括大规模采购关键弹药储备，如远程打击武器、反舰导弹及防空导弹。这一系列改革凸显出这样一种日益强烈的认知：即便拥有有利的地理位置，澳大利亚也已难以独善其身，应对外部威胁需要更主动的防御姿态。澳大利亚公众的态度也趋于一致。

QUAD目标

日本、菲律宾和澳大利亚也愈发意识到自身命运与整个地区紧密相连。这催生了一种前所未有的安全伙伴关系深化趋势，涉及澳大利亚、日本、菲律宾和其他地区强国之间的合作。分析人士指出，澳日之间的防务合作已日益呈现出“准同盟”特征。一项新的《互惠准入协定》（Reciprocal Access Agreement）允许澳日两国军队在对方国家境内开展行动。2023年8月，日本F-35战斗机首次飞抵澳大利亚北部进行访问，数日后，澳大利亚F-35战机也首次赴日本参加军事演习。

日本也正在与菲律宾达成类似的准入协议，近年来菲律宾已成为日本安全援助的最大接收国。今年2月，两国防务领导人宣布了一系列加强安全合作的措施。菲律宾国防部长在讲话中明确表示，马尼拉与东京的“共同使命”是抵制“任何单方面重塑全球秩序的图谋”，这无疑是在影射中国。

这种新近形成的“共同使命”推动了一系列相互交叠、彼此补充的安全倡议——正如2024年美国国防部长劳埃德·奥斯汀（Lloyd Austin）所称，这是“印太地区新趋同现象”（the new convergence in the Indo-Pacific）——它们建立在美国传统的双边关系模式之上，尤其是拜登政府致力于在“辐射-中心”（hub-and-spokes）模型之外，构建一个“盟伴体系（latticework）”的关系网络。美英澳三边安全伙伴关系（AUKUS）使澳大利亚得以在美国和英国的协助下建造核潜艇。作为“印太四方安全对话机制”（Indo-Pacific Quad）的成员，澳大利亚、印度、日本和美国联合开展了海上领域态势感知合作。与此同时，美国官员还加强了与日韩之间的三边安全合作。

在众多合作伙伴中，堪培拉、马尼拉和东京常常作为三边合作的核心枢纽出现。在2024年的三国领导人会议上，日本、菲律宾和美国政府共同宣布了涵盖基础设施投资与技术合作在内的一系列新倡议。同年晚些时候，澳大利亚、日本和美国的防务领导人公布了另一套合作项目，包括三方军事演习及先进防务工业合作。或许最值得关注的是，一个新的多边小组正在逐步形成，其成员包括上述四国——澳大利亚、日本、菲律宾和美国。该小组被非正式地称为“Squad”（以区别于“Quad”），定期在南海开展海军、海事和空军演习，并计划加强信息共享、协力推进菲律宾军队的现代化建设。

2024年4月11日，美日菲三国首次举行首脑峰会，三国领导人在会后发表联合声明，炒作南海问题，声称反对中国“通过武力单方面改变现状”。图源：美国白宫

“良好开端”

印太地区的“新趋同”标志着该地区安全架构发生了深刻变革。但将其视为一个过渡阶段——而非最终的最优状态——才更为恰当。

当前合作机制的局限性依然显著。美国的盟友之间没有任何互保义务，仅与美国自身存在双边防务承诺。也没有一个中央指挥部负责规划和执行多边行动。而这些非正式合作组建的松散性质，也意味着政治与军方之间缺乏日常的协调机制。虽然一些协调确实在进行，但频率不高，因而难以获得必要的重视、资源与优先级。

集体防御条约将能弥补现有机制的缺陷。实现这一目标并不需要一个像北约那样覆盖整个地区的大型安全组织——北约由最初的12个成员国扩展到如今30多个成员。华盛顿更可行的起点，是与战略高度一致且现有军事合作增长最迅速、最密切的三个伙伴结成条约：澳大利亚、日本和菲律宾。

未来，如有合适条件，也可以吸纳其他成员。作为美国在东亚的重要盟友，韩国无疑是最有潜力的候选国，其贡献亦可能十分关键。但前提是，韩国需决定是否愿意与日本展开更深入合作，并将其本国军队（包括驻韩美军）定位为具备更广泛区域职能的力量。新西兰也可能成为潜在成员，尤其是考虑到它已是“五眼联盟”（Five Eyes）成员之一。尽管新西兰近来在对美关系上趋于靠拢，但它是否准备好正式加入集体防御条约，仍属未知。

据外媒报道，部分英国官员已提议建立一个不包括美国的“四眼”情报共享联盟，从而在不会遭到美国否决的情况下分享情报。图源：Wikimedia Commons

像印度和新加坡这样的关键美国伙伴，虽不太可能一开始就加入该条约，但仍可以观察员或其他非成员身份参与部分活动，这在区域合作机制中已属常见做法。至于美国的欧洲盟友，它们目前无论在政治上还是军事上都尚未准备好成为正式成员，但未来若条件合适，也可考虑这一选项。前提是欧洲大陆自身维持安全与和平，欧洲国家扩大军费开支后，或可发展出更具全球部署能力的军队。

考虑到挑战的迫切性，美国无法等待所有伙伴完全一致后再采取行动。如今已经有一个核心小组具备基础，并可在未来考虑扩展成员。因此，应立即启动准备工作。鉴于美国已与上述三国存在双边军事条约，首要任务应是促成澳大利亚、日本和菲律宾三国之间的互保机制。这将需要高超的领导力与艰苦的谈判，但更强的威慑力与更大的安全保障将超过结盟所带来的风险。况且，就澳大利亚和日本而言，当下的防务合作与真正的共同防御之间，实质差距已日益缩小。

从作战层面看，集体防御条约可以建立在现有合作项目基础之上，包括情报共享、海洋态势感知、联合训练与演习，以及指挥与控制体系等领域。例如，“双边情报分析中心”（Bilateral Intelligence Analysis Cell）是美国与日本在横田空军基地（Yokota Air Base）新建的一项合作机制，专门用于监视东海状况。美日双方可以将该中心收集的情报分享给澳大利亚与菲律宾，同时这两国也可派遣人员进驻基地，并利用其无人水面与空中平台提供数据。

同样，位于马尼拉附近、刚刚启用的“美菲联合协调中心”（U.S.-Philippine Combined Coordination Center）也可扩展至澳大利亚和日本，为南海地区提供类似功能。

目前，美军在日本拥有大型常驻基地，在菲律宾拥有若干准入点，同时也在澳大利亚开展常态轮换部署。如果能建立法律基础——例如推动上述三个亚洲盟友之间签署互惠准入协议——那么这些安排就可扩展为四国联合使用。事实上，已有计划将日本自卫队纳入美军在澳大利亚的军事行动之中。

四国还可在联合军事设施建设方面加大投资。涉及不同组合的双边与三边军演，也可以全面升级为四国参与。四方可更便捷地在战略位置预先部署武器弹药，以确保一旦发生冲突能拥有足够储备，从而增强威慑力。设立“太平洋防务条约组织”的总部，以及建立相应的指挥控制机制将是重中之重。

日本可作为总部潜在设址地之一。2024年7月，美国宣布将提升其驻日美军司令部地位，使其能与日本自卫队共同规划并指挥更多地区任务。随着支持该目标的新设施与通信链路逐步建立，美日两国官员应确保届时可纳入澳大利亚与菲律宾的军事指挥人员。其他候选总部地点包括澳大利亚或夏威夷的美军印太司令部（U.S. Indo-Pacific Command）。

此外，四国还应设立多个工作组，处理围绕更高一体化所涉及的全部政策与法律问题。来自四国防务与外交部门的军事和文职人员可共同制定治理机制与决策流程，包括人员结构与磋商机制，这些将成为联盟日常运作的“引擎”。任务之广泛，只会进一步突显出尽快启动磋商的重要性。

位于夏威夷檀香山的美国太平洋司令部。图源：Wikimedia Commons

“人人为我”

除了深化彼此之间的集体合作外，美国的盟国们还需要重新平衡它们与华盛顿之间的双边安全伙伴关系。目前这些双边安排反映的是一个已经过去的时代，其特征是美国的军事主导地位看似不可撼动且无可替代。那时，美国在本地区的双边条约被限定在特定的地理范围内，而盟国军队的职责也被刻意局限于本国自卫。简而言之，美国承诺提供保护，以换取盟友在军事准入、政治与经济上的合作，但却不要求盟国对美国承担对等的保护义务。

只要美国仍主导地区军事局势、外部威胁仍被遏制、盟国的能力也局限于本国防务，这种框架尚可维持——无论在战略上还是政治上。但今天，以上三个前提都已不再成立。美国在亚洲的盟友如今也已跻身全球最富裕、最先进的国家行列，具备在威慑与战争中发挥重大作用的能力。要适应这一现实，美国的联盟体系就必须从“非对称”转向“互惠”基础。

美国国内政治也要求实现更高程度的互惠。虽然多数美国人原则上支持军事同盟关系，但愈来愈多的人希望盟友在实际中承担更多责任。特朗普总统尤其强调“盟国需要支付‘公平份额’”，并对是否愿意保护那些未达标的北约成员提出质疑。美国的确需要盟国增加军费投入，但“互惠”不仅仅意味着更多的军事预算。

美国盟国还需承诺与美国之间更深层次的相互义务。例如，美国与日本的安保条约仅适用于“日本管辖下的领土”。这一不对等关系在几乎所有重要的双边峰会中都显而易见：美国领导人总会重申将防卫日本，而日本领导人却从未明确表态，在其他地区的危机中会否协助美军。未来，美国的盟友应当承诺，不仅在本区域危机中支持美国，还应在防卫美国本土时予以支援。

这种新的互惠将进一步强化集体防御。更高的相互义务将使美国盟国能够承担起新任务的角色，尤其是在其自身军力持续扩充的基础上。这也将开辟一系列当前尚未充分形成的合作路径：

条约成员国可以共同制定联合军事作战计划，更有效地将各自的国防支出聚焦于特定、互补性强的军事能力，并通过有针对性的联合演习与联合作战提升协同效能。这些措施将极大增强美国同盟体系的集体实力与威慑力，而这在当前松散的机制下是难以实现的。

更高程度的互惠也应体现于军事战略家所称的“准入、驻军与飞越权”（access, basing, and overflight）上——即美国军队在盟友领土及周边的行动能力。考虑到印太地区的巨大空间距离，前沿部署的美军对于快速响应与战时持续作战至关重要。确保美国军队的行动权限更明确，将有助于增强西太平洋的威慑力，确保美军在合适的位置部署合适的兵力与能力。更明确的准入权利也将推动更多基础设施投资与先进装备部署，从而进一步增强相关地点的战略价值。虽然不应期待盟国为美军提供“空白支票式”的全面准入，但若要真正落实“太平洋防务条约”，就必须赋予美军更灵活、更加稳定可靠的行动空间。

核心四国

集体防御涉及主权与条约义务等高度政治化的议题，这需要艰难的谈判与巧妙的外交手腕。倘若特朗普政府继续推进惩罚性关税或其他损害华盛顿与该地区盟友关系的措施，这一挑战将尤为严峻。但即使在外交关系紧张的背景下，各国的国防与军事机构仍可以、也应该继续为集体防御打下基础。只要未出现重大决裂，这四个伙伴国就应尽其所能，将安全合作与经济和外交分歧加以“隔离”。因为赌注实在太高，不容拖延。

值得强调的是，在美国国内，无论党派立场如何，要求建立更加互惠的联盟关系已成为一个既政治上必要、又战略上迫切的议题。

迄今为止的种种迹象表明，美国及其印太盟友正在设法在政治与经济逆风中加深防务合作。这很大程度上要归因于三个趋势：一是来自外部的威胁日益严重，二是地区各国持续要求美国维持军事存在，三是亚洲内部的安全合作正日益深化。当然，不排除特朗普政府因分裂、分心或过于对抗而错失当前手中这张“王牌”。但即使如此，许多建设性基础工作依然可以为下一届政府所继承。鉴于任务繁重，即使是在政治意愿强烈的情形下，该条约也很可能要等到下一届美国政府上台后才能最终敲定。

就澳大利亚、菲律宾和日本的领导人而言，他们也必须赢得本国民众的支持。除了以国家安全与威慑战略为理由外，美国也可以通过强调条约给其盟国国内民众带来的潜在益处来助力这些国内讨论。例如技术转让、基础设施投资、应对灾害能力的提升等，都是可以向公众强调的现实好处。在美国国内，对于条约的怀疑者，则可以明确告知他们：该防务条约并不会给美国军方带来超过现有承诺的新增义务，反而会减少对美国本土与美军的威胁。

鉴于这一安排的历史意义，华盛顿还应准备好应对印太其他国家的反应与关切。美国官员应强调，“太平洋防务条约”只是其地区战略中的一部分。在话语和实践层面，华盛顿都应继续支持多层次、相互补充的区域机制网络，包括“印太四方安全对话”、“东盟”，以及与日韩之间的三边合作。该条约应以“自由开放的印太”为公开目标——这一理念几乎得到本地区每一个国家的广泛支持。

此外，该条约应始终专注于防务事务，而不应取代或包揽其他重要机制在经济与外交领域中的作用。事实上，该条约若能辅以强有力的区域贸易议程、积极主动的外交努力与有效的对外援助计划，其成功机会将更为可观。美国还应协助其盟国做好准备，抵御破坏亚洲集体防御安排的企图。

当然，这一切都不容易。但必须看到，华盛顿的盟友们已经在许多原本被认为“不可能”的国防与安全议题上迈出了历史性步伐，不仅认识到外部势力带来的威胁，也在自身军力、对邻关系以及与美国的联盟方面，投入了前所未有的建设力量。如今条件已具备，只待有力的领导者，将这一曾经被视为幻想的“亚洲集体防御条约”，转变为未来地区和平与繁荣的决定性保障机制。

本文编译：张乐词（IPP特约编译）

IPP公共关系与传播中心

排版｜周浩锴

审阅｜刘 深

终审｜刘金程

破碎的经济秩序——如何在特朗普时代重构国际体系

关于IPP

华南理工大学公共政策研究院（IPP）是一个独立、非营利性的知识创新与公共政策研究平台。IPP围绕中国的体制改革、社会政策、中国话语权与国际关系等开展一系列的研究工作，并在此基础上形成知识创新和政策咨询协调发展的良好格局。IPP的愿景是打造开放式的知识创新和政策研究平台，成为领先世界的中国智库。

来源：IPP评论