摘要：2025年5月1日，《中华人民共和国农村集体经济组织法》正式施行，标志着我国农村集体经济组织进入依法治理新阶段，为健全农村治理体系和实现共同富裕提供有力法治保障。村规民约作为乡村治理的重要载体，不仅是村民自治的重要体现，更是法治乡村建设的组成内容。当前，我省通

2025年5月1日，《中华人民共和国农村集体经济组织法》正式施行，标志着我国农村集体经济组织进入依法治理新阶段，为健全农村治理体系和实现共同富裕提供有力法治保障。村规民约作为乡村治理的重要载体，不仅是村民自治的重要体现，更是法治乡村建设的组成内容。当前，我省通过建立完善相关法治长效机制，使村规民约更加契合法律精神，取得了相当成效，但仍有一些重点、难点问题亟待突破。

一是村规民约内容与法律法规衔接不够通畅的问题。2022年，中共中央、国务院即已在《关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》中提出：完善村级重要事项、重大问题经村党组织研究讨论机制，全面落实“四议两公开”制度，对村规民约的制定程序作出明确指引。然而部分基层治理人员认为，只需证实村规民约的制定已经过“四议两公开”等民主程序，便可证明村规民约的内容具有正当性，将程序的正当性与内容的合法性相混淆。这导致实践中有大量村规民约仍然规定有“出嫁女”“离婚女”群体不具有村集体组织成员资格，从而不能参与村集体经济利益分配等内容，引发大量涉农纠纷甚至司法诉讼。

二是对村规民约的监督存在立法制度空白的问题。村民自治是现代乡村治理体系的核心，既是民主制度又是一种法律制度，理应匹配以与之相适应的监督机制。尽管现有的规范体系内已经明确了基层纪检监察组织、村务监督委员会、乡镇人民政府等监督主体，但由于村民自治的基层性和民主性，对其监督仍然存在较大难度。司法实践中村民如对村规民约不服提起民事诉讼的，多数均以“村民自治事项不属于受案范围”为由不予立案或裁定驳回起诉。其中，有部分村民又根据《村委会组织法》第二十七条和第三十六条请求乡镇人民政府对村规民约履行“责令改正”职责，但是现行的法律法规体系中，关于“责令改正”的具体实施和救济问题却存在着相当的制度空白：乡镇人民政府对村规民约的审查标准是怎样的？村委会对于“责令改正”不予回应或不予处理，乡镇人民政府应如何行为？乡镇人民政府只“责令”不“改正”应负哪些责任？这些问题目前尚缺失法律法规的明文回应。

三是村规民约实施的配套机制仍不健全的问题。村规民约的实施不仅需要基层政府的监督，更需要指导或主导制定相应的配套机制。然而村规民约实施的配套机制体系化和完整性程度在不同地区差异较大。例如，由于农村“空心化”等原因，本身留守乡村的可参与自治决策的村民在数量、基本素质等方面均无法达到制定科学性和合理性兼备村规民约的标准。再如，村民代表会议的监督作用不足，村务监督委员会独立性仍有待加强，无法达到“村三委”分工负责、相互配合的效果。司法所、人民调解、乡村法律顾问、法律援助等机构之间统筹协调、有机配合的程度还不够高，导致村规民约可能被随意曲解或选择性执行。

为破解村规民约的“合法性”困局，应继续推动村规民约法治化，让法治在乡村治理现代化中真正发挥“固根本、稳预期、利长远”的作用。具体举措包括：

一是重视法律与道德规范共同作用保障村规民约内容合法性。“德治”作为我国的“本土资源”，不仅是乡村治理的文化传统，也是“法治”不可或缺的重要补充。在包括村规民约制定在内的一切乡村自治活动中，都面临着道德观和价值观的衡量问题，推进村规民约法治化，不能机械地适用法律或单纯片面地强调合法，而是在法律逻辑和价值判断之间作出谨慎地权衡，实现法律效果与社会效果的统一，让村规民约既符合法律与政策的基本精神，又符合村民群众朴素的法治观和道德情感。因此，应明确村规民约的制定底线，既要明确现有的法律规范框架，尽量详尽列举重点保护的村民人身权利、民主权利和财产权利，又要明确政策导向，宣讲解释党和国家的最新政策与文件精神。同时，村规民约的制定中更多指向农业、农村、农民生产生活中的实际问题和迫切需求，充分考虑当地的风俗习惯和人情世故，立足于日常生活反映村民真实意愿，强化村规民约内容的本土血脉性和基层文化性。

二是通过司法个案填补立法空白加强村民自治监督。以我国《村委会组织法》第二十七条为例，其中规定乡镇人民政府对村规民约中“与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”具有“责令改正”的职责。目前已有部分省级人民法院发布参考性案例指出，乡镇人民政府履行“责令改正”职责时，必须对村规民约进行合法性的实质审查并作出是否合法的明确结论，之后将审查结论通知、送达村委会，并后续跟进、监督村规民约合法性的落实。近年也有部分地市政府制定规范性文件，要求村规民约制定后报乡镇人民政府备案，同时对备案的村规民约内容进行合法性审查。对此可以考虑以个案为抓手，加强人民法院司法建议对乡镇人民政府的指导作用，同时要求在审查中必须邀请上级政府、专家、学者或法律顾问参与提供专业意见，增强审查结论的科学合理性。

三是完善村规民约配套机制发挥村民自治效能。具体包括：(1)保障村民实体参与机制。利用宣传栏、村广播等形式宣传、鼓励、引导村民实质性参与村规民约的制定，畅通参与、反馈渠道，在全过程人民民主的指引下要求村委会必须收集村民意见并对意见作出解释说明与回应，对于常年在外务工的村民要利用信息技术等线上线下相结合的方式征求其建议。村规民约备案时必须提供全体村民签字的具体意见及村委会的解释说明。(2)健全村规民约执行机制，明确职责分工，发挥村民代表会议、村民大会、村务监督委员会作用，确保村规民约贯彻落实。(3)法律顾问及专家论证机制。要求村规民约制定时必须有村居法律顾问的参与、论证环节，并鼓励邀请高校、党校、科研机构等提供专业意见，加强外部监督和引导。

中央全面依法治国委员会印发的《关于加强法治乡村建设的意见》中提出，应围绕乡村振兴战略实施过程中面临的新情况、新问题，加强制度建设，充分发挥法治的引领、规范、保障和推动作用。村规民约作为乡村治理的重要载体，其法治化水平直接关系到乡村振兴战略的有效实施。推进乡村治理现代化是一个系统工程，其与乡村振兴战略紧密相连，必须将村规民约的制定、实施与农村经济、政治、文化、社会、生态及党的建设有机结合，推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。实践证明，法治具有固根本、稳预期、利长远的作用，是规范村规民约内容、完善监督机制、保障村民权益的关键所在，也是推进乡村治理现代化的有力保障。只有坚定不移走中国特色社会主义法治道路，深入贯彻实施宪法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，才能确保村规民约在法治轨道上充分发挥作用，推动乡村治理行稳致远。当法治成为全社会包括乡村社会的价值追求和行为习惯时，村规民约的诸多难题自然会迎刃而解。为此，应继续坚持全面依法治国，加强村规民约相关的法治宣传教育，提高村民和基层干部的法治意识，强化村规民约的合法性审查和配套机制建设，逐步在村民中树立法律权威，确保其合法、公正、有效运行。尤其是作为推动村规民约实施的“关键少数”，基层领导干部必须带头遵守法律法规，加强以法治规范自治、促进发展、化解矛盾的能力。过程中需时刻牢记农民是乡村治理现代化的主体，充分调动其参与村规民约制定和监督的积极性，为乡村治理现代化和乡村振兴的深入推进贡献力量。(作者：魏小雨，中共河南省委党校法学教研部，副教授、法学博士)

来源：时代报告网