摘要：美国放松金融监管将导致风险溢出效应。金融稳定作为公共物品，意味着其效益是共享的，且往往是非排他性的。当一国维持金融稳定时，其他国家也能间接受益。而美元作为全球储备货币，其金融体系的稳定性尤其直接影响到全球金融稳定，这决定了其维持金融稳定的动机天然地低于全球合意

美国放松金融监管将导致风险溢出效应。金融稳定作为公共物品，意味着其效益是共享的，且往往是非排他性的。当一国维持金融稳定时，其他国家也能间接受益。而美元作为全球储备货币，其金融体系的稳定性尤其直接影响到全球金融稳定，这决定了其维持金融稳定的动机天然地低于全球合意水平。尤其是在当前美国经济增长压力较大，债务负担加重，中美竞争持续升级的背景下，存在放松监管，促进国内创新和经济发展，并通过溢出效应转移潜在风险的内在倾向，这也正是其金融监管一直坚持“效率优先”的根本原因。因此，需要警惕美国放松金融监管带来的潜在风险。

放松金融监管是特朗普2.0时期重要的政策调整方向之一，旨在降低金融业运行成本和合规成本，提升监管效率，激发市场活力，维护美元霸权，这与拜登政府时期的严监管形成鲜明对比。特朗普新政府的金融监管改革举措的内在逻辑是什么？具体包括哪些主要政策措施？这对美国和全球金融稳定、全球金融监管导向将会产生什么影响？本文拟对此进行系统性阐述。

01

特朗普2.0金融监管政策的优先事项

美国两党都承认金融监管“效率优先、兼顾金融稳定”的基本逻辑，但在侧重点上有所不同，民主党在金融危机后更强调风险防范和消费者保护；共和党则偏向减少政府干预，释放市场活力。尽管监管的基本逻辑不变，但对监管加强与放松的权衡则随美国经济走向、不同利益集团需求变化和政权更迭呈现“钟摆”式波动。无论是奥巴马时期的《多德—弗兰克法案（2010）》、特朗普第一任期的《放松监管法案（2018）》，还是拜登时期重新加强合规和消费者保护，都是在遵循基本监管逻辑的基础上，通过调整力度来应对国内外环境的变化。

从外部环境看，为了在与中国竞争中占据有利地位，美国将金融监管效率摆在更加优先的位置，通过溢出效应转嫁潜在金融风险的内生动力增强。为此，特朗普新政府希望通过监管放松给予华尔街和金融科技企业更大发展空间，保持金融创新能力并维护美元霸权地位。特朗普2.0较1.0时期两党政治格局变化显著，第二任期共和党的国会控制力增强，党内更趋“特朗普化”，立法阻力大幅降低，独立监管机构权威下降，最高法院保守派优势扩大。因此，第二任期金融监管政策调整会更加激进，涉及政策面也更广。第一任期主要针对中小银行，第二任期则扩展至监管层面的权力架构调整以及大中型银行资本监管和高风险业务限制、加密货币、金融科技和衍生品市场监管等多重领域。

在以上诸多领域中，特朗普团队的优先政策可能更侧重加密货币和金融监管权力结构调整。前者关联美元主导地位，后者事关监管效率和市场活力，其中美联储的权力调整亦与美元地位直接相关。此外，巴塞尔协议Ⅲ终局版的大幅修订涉及国际协调且资本要求提升已成定局，虽可能有局部性放松或延迟实施，但逆转成本过高；2023年美国中型银行风险爆发也会制约银行资本和高风险业务限制的放松空间。

02

特朗普2.0金融监管改革重点

（一）加密货币监管：联邦法律突破与比特币波动性成最大变量。

金融监管有三大目标，即提高效率、维护金融稳定和消费者权益保护。加密货币监管侧重于提高效率。特朗普新政府可能推出加密货币的全新监管框架。特朗普的竞选主张提到“结束民主党人对加密货币的打压”，而现任证券交易委员会（SEC）主席加里·盖斯勒于2026年1月届满，且可能提前离任，这为特朗普落实这一主张提供了时间窗口。

加密货币部分监管职能可能转移至商品期货交易委员会（CFTC）。2024年5月，《21世纪金融创新与技术法案》（FIT21）已在众议院获得通过，明确规定CFTC对去中心化加密货币的监管权力，并对SEC的监管范围做出限制。法案还规定，去中心化交易所和钱包可在满足特定条件下免于SEC监管。这一规定符合特朗普的政策倾向，新政府可能为加密货币交易所提供监管豁免，以鼓励去中心化金融（DeFi）创新，实施可能性较高，可能通过行政命令快速推进。新政府主张将CFTC的权力扩大至包括比特币和以太坊的现货市场及相关交易所，同时收缩SEC的监管范围，后者已开始缩减加密执法团队规模。

央行数字货币（CBDC）明确受禁，加密立法时间窗口有限。2025年1月23日，特朗普上任之初就签署了行政命令《加强美国在数字金融技术领域的领导地位》，明确禁止在美国境内发行或推广CBDC，认为其威胁个人自由和市场竞争力。该行政令还决定成立“总统数字资产市场工作组”，旨在制定数字资产交易的联邦监管框架，由白宫“人工智能和加密货币沙皇”，前美国在线支付服务商PayPal高管大卫·萨克斯领导。2月4日，参议员比尔·哈格蒂发布了《指导和建立美国稳定币国家创新法案》（简称“GENIUS法案”），将对稳定币发行者提出准备金要求，并明确联邦和州机构的监督责任，旨在建立美元支持的稳定币监管框架。稳定币立法和 FIT21如获通过，将是美国迈向更清晰的加密资产监管框架的重要步骤，但立法的时间窗口有限，如果加密相关立法在2025年底前没有通过，则可能需要等到下一届国会。5月20日，美国参议院通过了GENIUS法案的程序性投票，这提高了法案最终获得国会通过的可能性，但仍需关注众议院动向和可能的修正。

比特币战略储备主要受限于联邦层面法律障碍和资金来源。3月6日，特朗普签署行政命令，授权联邦政府建立“战略比特币储备”，用于储存通过执法行动合法没收的比特币资产，此外，还将设立“美国数字资产储备”，用于储存其他类型的数字资产。根据《联邦储备法》，美联储持有比特币需要国会修改法律。尽管FIT21法案在众议院通过，但参议院审议可能面临两党分歧。州层面的行动比较灵活，目前已有15个州提出相关立法。但联邦还处于研究和提案阶段，联邦层面的阻力较大，尤其是国会两党的意见分歧，短期内法律突破的难度较大。资金来源的潜在方案包括动用财政部外汇稳定基金（ESF）、发行新债或出售黄金储备，但均面临阻力。ESF虽灵活但规模有限（约2000亿美元），而发债需国会批准，两党分歧可能阻碍通过。此外，比特币的高波动性可能威胁储备稳定性，安全风险和监管难题也降低其作为战略储备的可靠性。

美元稳定币面临监管不确定性挑战，比特币作为储备对美元是把“双刃剑”。美元稳定币为用户，尤其是发展中国家用户，提供了对抗本币贬值和资本管制的工具，有助于进一步巩固美元在全球贸易和投资中的主导地位，但可能加大全球跨境资本流动风险，特别是主张非法交易的跨境资金流动，其背后的监管缺失和安全性依然是关键挑战。此外，GENIUS法案对消费者的保护仍不足，可能无法有效应对市场潜在波动风险。5月21日，中国香港立法会正式批准《稳定币条例草案》，预计将于2025年内生效，为稳定币发行人设立了发牌制度。该条例允许稳定币与“非港元法定货币”挂钩，体现了更加包容性的设计；坚持“相同活动、相同风险、相同监管”的原则，重点是以风险为基础的监管方法，提升全球稳定币市场的透明度和稳定性。这一举措可能促使其他国家和地区采取更为严格的稳定币监管措施，进而重塑全球稳定币竞争格局，对美元稳定币的发展进程也会产生显著影响。而比特币作为储备虽然可以作为美国对冲通货膨胀和债务侵蚀的工具，但也使国际货币体系增加了多元化的选择，削弱美国对全球金融体系的控制力和美元地位，综合影响较为复杂。

（二）金融消费者保护遭遇冲击较大，美联储独立性受到侵蚀。

特朗普1.0对金融监管机构的削权力度相对温和。特朗普第一任期曾成功推动小幅削弱消费者金融保护局（CFPB）职能，削减其预算，国会曾就取缔CFPB进行投票，但最终因票数不足而失败。他曾促使SEC减少对华尔街金融企业的处罚力度，并推动《JOBS法案》放松中小企业融资限制。特朗普多次公开施压美联储要求降息，并于2019年试图提名保守派经济学家朱迪·谢尔顿进入美联储理事会，后因参议院反对未果。2018年任命布莱恩·布鲁克斯为美国货币监理署(OCC)首席法律顾问，推动批准加密托管银行牌照，首次将加密业务纳入联邦银行监管框架。这一阶段的调整为特朗普2.0政府推进更激进的监管重构奠定了基础。

CFPB的执法权受限，部分权力下放到州。2月10日，CFPB在华盛顿的总部被临时关闭，员工需要远程办公。4月16日发布的一份内部说明指出，CFPB将优先考虑“针对消费者的实际欺诈”，尊重联邦制，执法和监督事务转移到各州，并将其重点从非银行机构转移出来，加强对大型银行和存款机构的监督。未来可能推动立法或行政令，限制CFPB的执法权、借贷、数据隐私等监管权限，削减其预算，推动其从独立机构变更为向国会直接报告。这一调整需国会配合，但可通过任命保守派领导间接削弱其职能。

缩减SEC执法团队。特朗普新政府已通过行政手段成立工作组，SEC已开始缩减加密货币执法团队规模。特朗普可能要求SEC减少对市场操纵、内幕交易等行为的主动调查，转而依赖行业自律，降低企业合规成本。SEC主席加里·根斯勒的任期至2026年1月，不过在此之前，特朗普可能通过提前解雇或施压迫使其离职，同时可能提名亲加密货币的保罗·阿特金斯接任。SEC减少事前监管势必显著影响金融市场上的信息透明度和信息的有效性，也会削弱对个体金融消费者的保护。

美联储核心决策独立性受到的侵蚀相当时期内无法完全修复。特朗普团队认为，美联储在利率决策上应该征求总统的意见，并更有力地利用财政部制衡央行，他们希望特朗普迫使鲍威尔在四年任期结束前离职。美联储前副主席迈克尔·巴尔在2025年2月底提前辞任，并将继续担任理事至2032年1月。现任主席鲍威尔任期至2026年5月，届时也很可能继续留在美联储理事会至2028年1月。但在此之前特朗普仍可对美联储的部分非核心决策产生影响，比如，最近特朗普下令在政府范围内冻结招聘后，美联储决定停止招聘长期员工。更为关键的是，美联储核心的货币政策决策独立性面临的不确定性上升。特朗普近期曾表示在研究是否可以解除鲍威尔的职务，在市场剧烈动荡后，他又一改口风，称无意解雇鲍威尔，但其多变性决定了美联储独立性受到的侵蚀至少在相当时期内无法完全修复。根据《联邦储备法》，总统只能在有“正当理由”时解除美联储主席职务，单纯的政策分歧不足以构成解除的理由，历史上也没有总统因政策分歧而解雇过美联储主席。但即使无法合法解除鲍威尔的职务，特朗普仍可能通过提名亲信担任美联储理事改变美联储的决策结构；提前提名鲍威尔的继任者，即设立“影子主席”，或公开施压等方式，直接或间接削弱美联储核心决策的独立性。

OCC倾向于放松金融科技和加密货币监管。OCC主要负责监管全国性银行和联邦储蓄银行，其监管的银行控制了美国银行业大部分资产。特朗普提名乔纳森·古尔德出任OCC署长。OCC近年来曾允许全国性银行提供加密托管服务，并探索稳定币与银行体系的融合。古尔德曾在特朗普第一任期内担任OCC高级副署长兼首席法律顾问，在其任期内OCC首次批准金融科技和加密货币银行牌照，确认加密业务的合法性。古尔德近期反对“Chokepoint 2.0”政策，并主张为加密企业提供公平的银行业务准入。3月初，OCC发布的一封新的解释函明确，受其监管的银行将不再需要获得许可即可从事某些类型的常见加密货币相关活动。

整合银行监管机构，影响具有双重性。特朗普新政府正在讨论整合银行监管机构，将美国联邦存款保险公司（FDIC）并入财政部，并合并其与OCC监管职能，旨在削减监管冗余并强化财政部对银行业的控制，提升监管协同性。此举可能通过行政令实现，无须国会批准。OCC于4月16日宣布了一项组织架构重组，包括将其中型和社区银行监管部门与大型银行监管部门合并。这有助于降低成本，加强监管协调，但将规模、复杂性和风险状况差异显著的机构统一监管，容易导致监管政策缺乏针对性，同时可能削弱FDIC的独立性，影响银行监管的公正性，进而增加潜在风险。

（三）其他主要政策调整展望：侧重金融稳定和金融效率。

其他调整主要涉及中小银行资本监管和高风险业务，非银金融机构监管，金融科技监管和衍生品业务监管，其中第一个领域的政策调整希望兼顾金融效率和金融稳定，后三个领域则侧重提高金融效率。

巴塞尔协议Ⅲ终局规则草案和银行高风险业务限制。2024年9月10日，美联储前副主席巴尔提出调整巴塞尔协议Ⅲ终局规则草案，降低资本要求，并保留分级监管模式。未来可能会在2024年修订版本的基础上进一步放松，尤其是针对中小银行，因为特朗普团队和美联储对于中小银行监管的分歧较小。2018年，共和党主导的国会通过《金融选择法案》（Financial Choice Act）放宽了“沃克尔规则”的多个条款，特别是放松了对银行自营交易、投资对冲基金和私募股权基金的部分限制。新政府可能进一步放松“沃克尔规则”，比如，将适用范围扩大到更大规模的银行，或允许更多中小银行业金融机构免受此规则的限制。即使共和党未完全控制国会，亦可通过行政命令、金融业游说等方式实现部分放松。

非银金融机构监管趋向灵活性和差异化。特朗普新政府对非银金融机构监管可能会延续其第一任期的放松趋势，尤其是在减少对非银金融机构的监管负担方面，同时将趋向灵活性和差异化，以维护美国资本市场的全球竞争力。但对于具有系统重要性的非银行金融机构，可能依然会保留必要的监管措施，以防范系统性风险。

金融科技监管放松利好大型金融科技企业。放松反垄断监管、放松并购交易限制可能直接促进大型金融科技企业的并购整合，进一步提升行业集中度。1月20日，特朗普就职当天就签署行政命令，撤销了拜登于2023年10月30日签署的《安全、可靠和值得信赖的人工智能开发和使用》（Executive Order 14110）行政命令，旨在消除美国在AI领域发挥领导地位的障碍，允许金融科技企业更自由地开发AI驱动的信贷评估、风险管理工具，而无须强制向政府提交安全测试数据。未来特朗普可能推动数据共享，放宽使用限制，比如，可能放宽《加州消费者隐私法》（CCPA）等法规对金融科技企业的数据使用限制。

衍生品业务合规成本有望降低。衍生品业务政策调整可能主要体现在三个方面。一是可能放宽对非标准化衍生品（如场外互换合约）的限制，允许更多场外衍生品交易免于中央清算，降低保证金要求。二是修改“沃克尔规则”，进一步放松银行自营交易与对冲基金业务，间接扩大衍生品市场参与主体。三是调整“互换交易商”门槛，降低中小机构合规成本。从落地可能性看，需协调CFTC和SEC，民主党及部分温和共和党人可能会反对，需国会配合或面临司法博弈。实际落地措施可能会有所妥协，或者在执行层面遇到阻力。

美国金融监管框架发生根本性改变的可能性不大。特别是许多关键的监管政策是由国会立法建立的，如果没有两党的支持，仅依靠行政命令无法修改，尤其是在涉及金融稳定等敏感领域时。尽管特朗普的政策方向可能会影响部分监管措施和执行强度，但根本性的立法改变是一个长期且复杂的过程。

03

警惕特朗普金融监管放松的潜在风险

（一）美国放松金融监管会增加其国内的金融风险。

与特朗普第一任期相比，第二任期内监管调整将更具进攻性，涉及传统金融与新兴领域的双重放松，政策组合风险更高。监管放松主要通过四个传导渠道提高美国国内的金融风险。一是如果CFPB的权力削弱力度较大，可能导致消费者和投资者保护不足，加剧信息不对称，增加金融机构道德风险。二是加密货币市场风险传导。如果将加密货币纳入银行监管体系，导致加密市场与传统金融体系过度关联，可能创造监管套利，进而导致暗池交易量激增，并因价格波动上升引发连锁反应。三是与大银行相比，中小银行的风险承担行为受监管放松的影响更为显著。放松监管可能刺激中小金融机构加大风险承担，刺激高风险借贷，甚至开发掠夺性金融产品。四是可能导致对一些新兴金融科技服务的监管空白。

（二）可能引发其他国家的金融监管竞次（Race to the bottom）效应。

欧盟的《加密资产市场监管法案》（MiCA）更强调投资者保护，将类似银行的监管要求扩展到加密资产发行商和中介机构，特别是稳定币与流动储备1∶1的比例要求给非欧盟美元计价稳定币发行商设置了壁垒。但2024年以来，欧盟内部放松金融监管的呼声也日益高涨，并将放松管制统称为“竞争力”。意大利前总理恩里科·莱塔和马里奥·德拉吉在2024年发布了两份重要报告，呼吁彻底改革欧洲金融体系，减少过度监管，提高市场活力和效率。法国央行行长加尔豪在2024年11月警告说，“放松管制之风”可能会重塑全球监管格局，并呼吁在不颠覆全球标准的前提下简化欧盟规则。因此，美国监管放松可能进一步强化欧盟的跟随动机。事实上，2024年，欧盟已将全球银行资本规则改革的核心要素推迟一年至2026年1月，以确保与美国竞争对手的公平竞争。亚洲的一些新兴经济体也希望推进金融自由化。比如，2024年9月，印度证券交易委员会（SEBI）允许资产管理公司提供高风险产品，目前印度的资产管理公司正在落实。

（三）美国放松金融监管的政策组合加大全球潜在金融风险。

2008年全球金融危机后，金融体系经历了一系列结构性严监管改革，显著提升了金融体系韧性。因此，单纯的局部性监管放松本身不太可能直接引发一场类似于全球金融危机的大规模系统性崩溃。尽管如此，如果金融机构加杠杆，衍生品和加密货币市场监管放松和高风险投资同时发生，可能吸引更多资本流入美国，推高全球资产价格或加剧市场波动，增加全球金融系统脆弱性。国际清算银行（BIS）近日警告称，特朗普放松金融监管是全球金融稳定的主要威胁之一。如果考虑到他国的监管竞次效应，将进一步降低全球金融体系应对外部冲击的韧性。2023年3月的区域性银行危机表明，机构资产负债表的脆弱性可能成为金融体系风险传染的根源，即便是非系统重要性的大型和区域性银行风险也可能蔓延导致重大系统性风险。一旦经济进入下行周期，美元利率优势面临陡峭变化，多重因素叠加，将加大金融危机发生的可能性。

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来源：人大重阳