摘要：2025年8月25日，中国人民银行、金融监管总局和国家林草局联合印发《关于金融支持林业高质量发展的通知》（以下简称《通知》）。《通知》全面贯彻习近平生态文明思想与“绿水青山就是金山银山”理念，是落实《深化集体林权制度改革方案》的具体举措。《通知》作为我国首份专
林业产业，金融支持
2025年8月25日，中国人民银行、金融监管总局和国家林草局联合印发《关于金融支持林业高质量发展的通知》（以下简称《通知》）。《通知》全面贯彻习近平生态文明思想与“绿水青山就是金山银山”理念，是落实《深化集体林权制度改革方案》的具体举措。《通知》作为我国首份专门针对金融支持林业发展的全局性指导文件，明确金融是推动林业高质量发展的关键力量，从机制创新、融资工具、风控机制到生态产品价值转化全面提出15条具体措施，对于破解林业融资难、加快推进绿色转型和乡村振兴具有里程碑意义。
《通知》从深化集体林权制度改革金融服务、强化林业重要战略实施金融保障、加大林业产业高质量发展金融投入、建立金融支持生态产品价值实现机制、完善政策配套体系及保障机制等五个方面提出对应措施，主要内容如下。
（一）深化集体林权制度改革金融服务。《通知》分别从增强融资、收储评估、管理处置、流转交易四个方面提出措施。在增强融资方面，《通知》扩大了林木抵质押范围，提高金融可触达性；在收储评估方面，逐步完善收储评估机制；在管理处置方面，加强林权抵押贷款协议签订，明确违约处置流程；在流转交易方面，推动完善流转机制和基础设施，以提升经营规模和效率。
（二）强化林业重要战略实施金融保障。《通知》重点对国家储备林和“三北”工程的发展提出了金融支持举措。对于前者，《通知》提出加强信贷支持和通过“国家储备林+N”建设模式更好地吸引投资。对于后者，通过多元化投资机制和拓展碳汇收益，实现国家战略与市场运作的有效衔接。
（三）加大林业产业高质量发展金融投入。《通知》对林业产业的发展提出三方面的举措，包括加大林业适度规模经营金融支持力度，创新金融支持林下经济发展模式，促进林业一二三产业融合发展。综合各项林业产业发展支持手段，重点聚焦在林下经济产业和林业上下游产业发展，加强二者的金融支持力度。
（四）建立金融支持生态产品价值实现机制。《通知》提出“支持林业生态产品价值转化”和“优化林业生态产品价值融资服务”。而其中的主要内容包括林业碳汇资源的开发利用和加大金融科技在生态产品价值的评估、跟踪、风控、交易过程中的使用。
（五）完善政策配套体系及保障机制。通知从资金支持、保险创新、风险管控、组织协调四个方面为金融支持林业发展构建了系统性支撑和保障体系。
未来，金融机构可从以下几个方面推进金融支持林业发展工作：一是建立与地方政府/林业主管部门的常设对接机制；二是推出适配林业周期与风险特征的产品线；三是探索混合融资模式；四是建设数字化管理服务体系；五是加强内部制度和能力建设。
事件
2025年8月25日，中国人民银行、金融监管总局和国家林草局联合印发《关于金融支持林业高质量发展的通知》（以下简称《通知》）[1]。
点评
《通知》全面贯彻习近平生态文明思想与“绿水青山就是金山银山”理念，是落实《深化集体林权制度改革方案》的具体举措。《通知》作为我国首份专门针对金融支持林业发展的全局性指导文件，明确金融是推动林业高质量发展的关键力量，从机制创新、融资工具、风控机制到生态产品价值转化全面提出15条具体措施，对于破解林业融资难、加快推进绿色转型和乡村振兴具有里程碑意义。
一、主要内容
《通知》从深化集体林权制度改革金融服务、强化林业重要战略实施金融保障、加大林业产业高质量发展金融投入、建立金融支持生态产品价值实现机制、完善政策配套体系及保障机制等五个方面，提出15条具体措施，以发挥金融力量推动林业高质量发展。
1.1 深化集体林权制度改革金融服务
《通知》分别从增强融资、收储评估、管理处置、流转交易四个方面深化集体林权制度改革金融服务。
1.1.1 推进林权抵押贷款增量提质扩面
《通知》提出“推进林权抵押贷款增量提质扩面”，因此在林权抵质押贷款工作方面将首先要开展以下几项工作：丰富林权抵押贷款产品和服务供给，拓宽可抵押林权、树种的范围，延长贷款期限，优化定价机制和优化定价机制和放贷程序。通过上述工作，给予融资主体更好的抵质押贷款服务。其中，鼓励将幼林、毛竹林、果树、设施花卉、苗木等纳入抵押范围这一说明突破了传统林权抵押限制，大大扩展了可融资林业资源的范围，提高金融可触达性，降低准入门槛。
在不同业务模式的贷款中，《通知》给出了不同的指导意见：
● 基于林业经营收益权、林下空间经营权的融资模式，以及林权按揭贷款、“林权抵押+森林保险”等产品服务模式，要“审慎探索”；
● 农户信用评价和林权抵押相结合的可循环信用贷款，可以“稳步推行”。
1.1.2 完善林权收储担保和评估机制
在开展林权收储工作中，《通知》鼓励有条件的地区根据实际需要推动成立林权收储机构，规范林权收储业务，鼓励社会资本开展林权收储担保服务。林权收储机制是金融支持林业发展一项非常重要的环节，可以成为金融机构开展金融服务非常重视的风险防控手段。
在实施林权评估工作中，《通知》鼓励各地优化评估机制，统一评估准则，提升评估质量，拓宽评估主体。以广西为例，在开展抵押林权价值评估时，参考《关于加快推进林权收储担保机制建设的指导意见》（桂林发〔2022〕22号），可根据贷款金额大小采取不同评估方法。贷款金额在30万元以上（含30万元）的林权抵押贷款项目，具备专业评估能力的银行机构及林权收储机构可自行评估，也可依照相关规定、通过森林资源调查和价格咨询等方式进行评估；贷款金额在30万元以下的林权抵押贷款项目，参照当地市场价格自行评估。
1.1.3 强化抵押林权管理和处置
《通知》加强了对林权的风险管理和后续处置。对于前者，《通知》明确重点工作，在制度上加强管理，减少风险发生的可能。例如《通知》提出“鼓励金融机构、抵押人签订林权抵押贷款协议”，以此明确责任与管理边界，提高处置效率与法律保障，督促抵押人在林权抵押期间做好林木管理和培育。而之所以强调协议签订，是由于目前不签订林权抵押贷款协议的情况在部分地区仍然存在，其原因一方面是因为林权流转和确权情况复杂，导致金融机构和林农难以签订正式的抵押贷款协议；另一方面是因为林农往往担心失去林地经营权，不愿意签署抵押协议。
此外，《通知》还提出鼓励抵押人投保森林保险，以及禁止林业主管部门在未经抵押权人同意的情况下对所抵押林木批准或发放林木采伐许可证这两种方式，来保障抵押林权价值，缓解林权减值所带来的违约风险。
此次《通知》对抵押林权贷款出现违约后做出了明确的处置说明，可按照合同约定，通过竞价交易、协议转让、林木采伐或诉讼等途径进行处置。
1.1.4 促进林权流转交易服务
为了推动集体林地规模经营、提升经营效率，《通知》多措施促进林权的流转与交易：一是要健全完善林权抵押登记机制，提高相关工作效率；二是鼓励各地结合实际探索建立省级生态资产资源经营管理平台，或依托国有林场、林业龙头企业、林业专业合作社等现有资源；三是探索“林地入股”“林木变现”“托管分红”等多元化合作模式；四是鼓励地方探索建立健全林业数据库和交易流转平台。其中，第四点是落实今年4月国家林业和草原局发布的《集体林地经营权流转管理办法》（林改规〔2025〕2号）中对林地经营权流转的重要举措。该办法要求，县级以上地方人民政府林草主管部门探索建立林地经营权流转管理台账、流转合同网签、林权收储机构名录、林业经营者信用档案等制度机制。通过建立数字化系统可以大大提升相关工作效率。
1.2 强化林业重要战略实施金融保障
《通知》在“强化林业重要战略实施金融保障”中重点对国家储备林和“三北”工程的发展提出了金融支持举措。
1.2.1 提升国家储备林建设金融支持
国家储备林是指在自然条件适宜地区，通过人工林集约栽培、现有林改培、抚育及补植补造等措施，营造的工业原料林、珍稀树种和大径级用材林等优质高效多功能森林。建设国家储备林具有多方面的积极意义：（1）有助于提升我国森林面积和质量，提高我国木材供给能力，全面保护天然林；（2）是落实生态文明建设，推进林业供给侧改革以及推进林业产业发展的重要手段；（3）可以有效提升区域环境质量和人居环境质量；（4）有利于带动地方经济发展和就业，落实乡村振兴战略；（5）有效弥补生态建设绿化资金缺口，缓解地方财政压力；（6）是落实我国温室气体自主减排的重要措施。对此，原国家林业局在2018年发布了国家储备林建设重要发展规划文件——《国家储备林建设规划（2018-2035年）》（林规发〔2018〕33号），对国家储备林的建设目标、建设内容、资金筹措、保障措施等方面做出了详细的说明。
国家储备林建设投资需求大，根据《国家储备林建设规划（2018-2035年）》（林规发〔2018〕33号），国家储备林营造林和支撑体系建设总投资需要4118.54亿元。综合来看，全国大多数储备林项目平均每亩综合投资在6000~12000元/亩左右[2]。为此，国家先后出台了众多政策，引导创新多种金融手段以支持国家储备林的建设。常见的国家储备林项目建设资金来源主要包括四类：财政资金、银行信贷、PPP模式和其他类型资金支持。在财政资金支持有限，严控地方政府隐性债务的情况下，支持国家储备林建设的资金将更多依赖银行信贷和其他类型的资金支持。
在银行信贷方面，《通知》提出：“加强国家储备林建设项目融资需求对接，优化贷款审批手续，积极提供信贷支持。鼓励各类金融机构在依法合规、风险可控前提下，在业务范围内加大国家储备林相关贷款投放力度，合理确定贷款期限。”通过加强金融机构内部对国家储备林建设的政策倾斜，以促进国家储备林的建设发展。目前，包括国家开发银行、中国农业发展银行两家政策性银行以及中国农业银行、邮政储蓄银行、兴业银行等国有大行和商业银行都提供了国储林专项贷款。其中，政策性银行贷款期最长可达30年（不超过8年宽限期），商业银行未来可根据林业项目实际情况，适当延长贷款期限。
在其他类型的资金支持方面，《通知》提出：“指导金融机构聚焦‘国家储备林+N’建设模式，按照市场化、法治化原则开展业务，围绕“国家储备林+特色经济林、林下经济、生态旅游、森林康养”等经营模式加大金融产品和服务创新力度。”因此，国家储备林项目应依靠自身项目优势，依靠自身林木资源开发多类型的产业和商业模式，以创造更好的收入，改善项目收益率，以更好地吸引金融机构投资。同时，金融机构也应通过创新产业投资基金、信托融资、项目融资、融资租赁、绿色债券等多种融资工具，积极配合国家储备林的建设发展。
1.2.2 探索金融赋能“三北”工程
针对“三北”工程等重点生态工程，《通知》提出要“探索多元化投入机制”，“积极提供项目融资方案、资金结算以及带动林农牧民发展生产贷款等综合金融服务”。2024年5月，财政部和国家发改委联合发布的《关于财政支持“三北”工程建设的意见》（财资环〔2024〕31号）也提到要“健全市场化多元化投入机制”。具体包括：允许安排地方政府专项债券支持符合条件的项目建设；鼓励金融机构按市场化方式加大对“三北”地区生态保护修复项目融资支持力度；利用多双边开发机构资金；依托特许经营权等积极有序引入社会资本，构建高品质、多样化的生态产品体系。此外，《通知》还提出要“拓展碳汇收益”，通过引入碳汇收入，加大项目融资支持力度。
通过上述方式，既突破了传统单纯依赖财政投入的模式，实现国家战略与市场运作的有效衔接，还将生态保护与碳汇开发、产业发展的深度融合，拓宽了生态产品价值实现路径。
1.3 加大林业产业高质量发展金融投入
《通知》对林业产业的发展提出三方面的举措，包括加大林业适度规模经营金融支持力度，创新金融支持林下经济发展模式，促进林业一二三产业融合发展。综合各项林业产业发展支持手段，其重点工作方向有以下两个。
1.3.1 加强林下经济产业发展
林下经济对推动绿色发展、促进乡村全面振兴等具有重要意义。国家林业和草原局从2021年开始先后发布了《全国林下经济发展指南（2021—2030年）》（林改发〔2021〕108号）、《林草产业发展规划（2021—2025年）》（林规发〔2022〕14号）、《林草中药材产业发展指南》（办改字〔2022〕7号）等文件，明确做强林下经济、木竹加工、森林旅游康养等链条，带动投融资与金融服务需求增长。同时，“发展林下经济”也在今年首次写入《政府工作报告》。目前，全国林下经济规模化经营和利用林地面积6亿多亩。林下经济从业人数达3400万，拥有各类经营主体95万个，年产值超1万亿元[3]。
针对林下经济产业发展，《通知》提出：“重点围绕林菌、林药、林菜、林禽、林蜂和森林康养等林下产业发展需求，鼓励金融机构在商业可持续、风险可控前提下，合理确定贷款期限和利率，加大信贷投入”；“加大对经济林果等森林食品、林草中药材、林草苗种、花卉、木竹、油茶等产业信贷支持力度”；“鼓励金融机构支持森林旅游、森林康养基地等设施建设”。因此，金融机构可以在商业可持续、风险可控前提下，不断探索丰富对林下经济产业的金融产品和服务。此外，可引入贴息、担保、保险等方式，降低银行贷款风险，提升贷款意愿。
1.3.2 林业产业上下游产业发展
针对林业产业上下游发展，《通知》提出：“推动‘产供销’一体衔接，聚焦林下产品生产、加工、销售、运输等各环节，提供差异化金融服务，积极满足林下特色产业培育、原料收储及精深加工、转型升级、冷链保鲜和物流等融资需求”；“鼓励金融机构支持……果壳饼粕、木材旧家具、废建材等废弃物回收利用”；“加大对林业机械设备研发升级改造的金融支持力度，推动林业加工业向自动化、智能化方向发展”。通过对林业产业的生产、加工、运输物流、处置、设备研发与制造的金融支持，促进林业产业的不断发展。
中国已成为全球最大的木材加工、木制品生产基地和出口国，占全球木材贸易量的30%以上。数据显示，2023年国内木材产量超过1.1亿立方米，产业链覆盖从原木采伐到终端家具制造的完整体系[4]。在需求端，国内木材消费以建筑、家具、装饰材料为主。在供应端，受我国《森林法》等相关法律法规约束，我国木材依赖进口。受到国际环保政策、国际贸易环境等影响，未来将对我国木材行业的供应带来不确定性影响。在废料利用方面，木材加工剩余物综合利用率将从45%提升至70%，用于生产生物质颗粒燃料、木塑复合材料等高值化产品。在林业机械市场方面，截至2022年，中国林业机械市场规模约为562.8亿元，而农林机械整体市场规模达到了2978.38亿元[5]。未来随着技术的不断发展，农林机械将朝着绿色环保、多功能、集成化、自动化、智能化方向发展。
1.4 建立金融支持生态产品价值实现机制
在林业价值实现方面，《通知》提出“支持林业生态产品价值转化”和“优化林业生态产品价值融资服务”。而其中的主要内容包括加强林业碳汇资源的开发利用和加大金融科技在生态产品价值的评估、跟踪、风控、交易过程中的使用。
1.4.1 加大林业碳汇资源的开发利用
目前林业产业的收入来源可以分为七大类：（1）木材，通过主伐、间伐商品林，销售木材及薪材获得收入；（2）苗木，通过培育种苗、大苗、植株进行销售获得收入；（3）经济林作物，通过采集销售果品、油品、调料等林产品获得收入；（4）林下经济作物，通过销售林下中药材、食用菌及禽畜等获得收入；（5）政府补贴，方式如中央及地方政府的林业贷款贴息，地方政府对造林绿化奖补资金和PPP项目可行性缺口补助；（6）生态旅游，通过门票、住宿及设施租赁等方式获得收入；（7）林业碳汇，森林碳汇经核证后上市交易获得收入。
随着我国“双碳”工作不断深入，林业碳汇有望在未来成为林业资源的重要收入来源。对此，《通知》提出“聚焦林业碳汇资源经营和开发环节，探索创新融资产品与服务模式，按照市场化、法治化原则，支持国家储备林项目建设，促进‘国家储备林+碳汇’的生态产品价值实现”。
为促进林业碳汇资源的开发和价值实现，以林业碳汇为基础的碳金融在近几年得到了充分的发展和应用，开展了如林业碳汇债券、林业碳汇质押贷款、林业碳汇保险、林业碳汇基金等产品和实践。而在林业碳汇质押贷款业务模式中，还可以细分为多种融资模式，如“碳汇量”质押、“碳汇+产业收益（如农业、林业等）”质押、“碳汇预期收益权”质押、“碳汇预期收益权+产业预期收益权”质押以及“林业碳票”质押。国内如兴业银行、建设银行、中国农业银行等诸多银行均开展了相关实践，推出了相关金融产品。
需要说明的是，为了规范林业碳汇抵质押业务的规范开展，《通知》提到“积极应用中国人民银行征信中心动产融资统一登记公示系统做好相关动产和权利担保质押登记和公示”。这与2024年10月中国人民银行等四部门联合发布的《关于发挥绿色金融作用服务美丽中国建设的意见》的要求一致。在该文件中，其要求具体描述为：“完善碳排放权及国家核证自愿减排量（CCER）担保制度，加强注册登记机构与中国人民银行征信中心动产融资统一登记公示系统业务合作，实时共享有关信息，做好碳排放权及CCER担保登记、公示和标识、冻结等工作。”未来在开展林业碳汇抵质押业务时预计将实施“双登记”，即既在林业碳汇签发机制下的注册登记系统完成登记冻结，同时也要在中国人民银行征信中心动产融资统一登记公示系统完成抵质押登记。
1.4.2 加强金融科技使用
针对林业资源分布分散、地域差异大、林木种类多、观察监测困难、实施周期长等特点，《通知》特别提出要加大金融科技的投入和使用，提高了数据透明度、风控能力与融资效率。通过探索通过卫星遥感、大数据、人工智能等技术手段，加强可信数据的获取、比对与管理。通过数字化技术的运用，优化信贷流程、信用评价和风险管控，提升对应资产价值的可得性、便利性和安全性。
1.5 完善政策配套体系及保障机制
《通知》构建“资金支持-保险创新-风险管控-组织协调”四位一体的保障体系，为林业金融提供系统性支撑。
（1）加大资金支持。一是用好支农支小再贷款、再贴现、碳减排支持工具、科技创新和技术改造再贷款等货币政策工具；二是加大对林业领域信贷支持力度；三是鼓励符合条件的企业发债融资；四是支持金融机构发行小微、“三农”、绿色等金融债券；五是支持社会资本探索林权盘活与金融服务相结合的模式。
（2）创新保险产品。一方面是持续创新探索保险产品体系和保险业务；另一方面是鼓励创新“森林保险+”模式，发挥保险服务林业高质量发展和融资增信等作用。
（3）加强风险管理。对此，金融机构应建立对应的风险管理机制、完善信贷审批流程、加强贷后管理、设立风险预警机制，优化不良贷款处置方式。对此，金融机构可以通过数字化系统的使用，可以实现有效贷后管理，跟踪抵质押的生态产品价值，识别并预警潜在生态环境风险和资产减值风险，通过及时补充抵质押产品及其他的风险防范和缓解措施，降低金融机构资产风险；还可以跟踪贷款资金用途，确保资金用于林业发展，防范非法集资。
（4）强化组织保障。《通知》提出“各地要建立金融支持林业改革发展工作会商机制”，并对中国人民银行及其分支机构、各级金融监管部门、林业主管部门提出了相关具体工作要求。
二、主要障碍与建议
2.1 金融支持林业发展的主要障碍
现阶段，金融支持林业产业发展中面临多重障碍，主要包括以下几点：
一是森林资产特殊性带来的抵押价值与处置难题。林地、林木等属于生物性资产，产权不清晰、变现渠道受限，使金融机构在评估其抵押价值及处置路径时面临极大挑战。此外，森林经营周期长、回报缓慢，存在自然风险（火灾、病虫害、气候事件等）风险难以转嫁，降低了金融机构放贷意愿。
二是林业金融产品单一、机制不成熟。目前，虽然林权抵押贷款、绿色信贷及林业保险有所推进，但整体金融产品目录仍不足以覆盖林业全链条需求。尤其缺乏中长期贷款、生态债券、绩效挂钩贷款等创新工具，金融服务尚难满足生态与产业融合发展的复杂需求。
三是信息不对称与金融风险难以量化。缺乏系统、标准化的林权登记、生态资产与碳汇价值数据库，难以准确评估项目风险与收益。这增加了银行尽职调查成本，也加剧了信贷风险的不确定性。此外，跨部门协调渠道尚不畅通，进一步加剧信息壁垒。
2.2 未来工作建议
未来，金融机构应把支持林业高质量发展作为绿色金融与乡村振兴战略的一部分，既要对接三部委的政策导向，也要在风险可控前提下通过产品创新、混合融资与能力建设逐步提高信贷供给。具体可以从以下几个方面开展工作。
一是建立与地方政府/林业主管部门的常设对接机制。金融机构可设立相关领域工作小组，与省级林业局、财政、地方再担保机构/收储平台签署信息共享与尽职合作备忘录；在重点省份（如试点县）共同设计标准化尽调表单、抵押登记流程与处置预案以减少现场尽调与处置摩擦。
二是推出适配林业周期与风险特征的产品线。金融机构可以提供中长期贷款，将贷款期限延长至10~15年，以与林木生长期匹配，同时针对林业项目类型设置合理贷款利率，降低项目融资成本。此外，还可以运用“保险+担保”叠加的风险缓释条款，降低资产损失风险。
三是探索混合融资模式。单靠银行自有资本难以承受林业项目长期且高不确定性的风险，混合资本可放大规模并分担首损。例如与地方财政、发展性金融机构（如农发行）、国际/多边机构或社会影响基金合作设立“林业风险缓释基金”，以吸引商业银行参与授信。
四是建设数字化管理服务体系。金融机构可联合地方政府、第三方技术商与林草局推动数字化管理系统的开发、监控模型的建立和信息服务平台的搭建，通过数智化的手段优化项目评估、信贷流程、数据跟踪、风险预警、服务对接。
五是加强内部制度和能力建设。一方面要不断优化金融机构内部对林业项目的政策支持和业务流程，制定相关考核激励办法，不断推进对林业产业的金融产品和服务支持。另一方面，成立相关的工作小组，配备林业相关领域的专家，通过不断培训学习，提升相关领域业务能力。
注：
[1]资料来源：中国人民银行金融监管总局国家林草局联合印发《关于金融支持林业高质量发展的通知》，中国人民银行 [EB/OL]，2025/08/25[2025/08/26]，http://www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/5817065/index.html
[2]资料来源：【智汇五院大家谈】国家储备林建设与投融资分析，/OL]，2022/04/02[2025/08/27]，https://mp.weixin.qq.com/s/ob2gVO8LyrGo9A3mE-0yqA
[3]资料来源：发展林下经济首次写入《政府工作报告》我国林下经济年产值超1万亿元（数说美丽中国），人民网 [EB/OL]，2025/05/07[2025/08/27]，https://paper.people.com.cn/rmrb/pc/content/202505/07/content_30071698.html?utm_source=chatgpt.com
[4]资料来源：2025年木材加工行业现状与发展趋势分析，中研网 [EB/OL]，2025/03/12[2025/08/28]，https://www.chinairn.com/hyzx/20250312/102649402.shtml
[5]资料来源：2024年林业机械行业发展现状、竞争格局及未来发展趋势与前景分析，中研网[EB/OL]，2024/11/28[2025/08/28]，https://www.chinairn.com/hyzx/20241128/1020116.shtml
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来源：鲁政委
