全球塑料公约，为何又没谈成？

摘要：在瑞士日内瓦，万国宫前的广场上多了一处艺术装置：象征着地球母亲的雕塑前，各类废旧塑料制品铺了一地；一位 “思考者”坐在地球上，看着眼前的景象陷入了沉思，他左手还托着一个小婴儿，吸引了不少路人驻足拍照。

当地时间2025年8月14日，瑞士日内瓦，联合国办事处，全球塑料公约谈判的最后一天，与会者在会议厅外等待结果。视觉中国|图

在瑞士日内瓦，万国宫前的广场上多了一处艺术装置：象征着地球母亲的雕塑前，各类废旧塑料制品铺了一地；一位 “思考者”坐在地球上，看着眼前的景象陷入了沉思，他左手还托着一个小婴儿，吸引了不少路人驻足拍照。

一块写着“塑料公约”（Plastics Treaty）的黄色标牌，揭示了这件艺术作品的展出背景——不远处的万国宫里，从2025年8月4日开始，183个国家的代表围绕 “终止塑料污染”这一命题，再度展开为期两周的激烈谈判。

塑料制品虽给人便利，但在生产、使用和废弃处理阶段，都可能产生健康和环境风险。医学杂志《柳叶刀》在2025年8月3日发布的最新研究指出，超80 亿吨塑料正在污染地球的环境，全球每年因塑料污染导致的健康相关经济损失，可达1.5万亿美元。这份研究的第一作者、流行病学家及儿科医生Philip Landrigan教授向万国宫里的谈判代表喊话：“我们有责任采取行动。”

日内瓦的谈判不仅要回应沉重的期待，还面临着时间压力，因为它是一场“加时赛”。从2022年底开始，“全球塑料公约”政府间谈判会议已先后开展5轮磋商，但至今仍未能就塑料污染治理达成一份有法律约束力的国际文书。

遗憾的是，因分歧过大，先后推出的两版主席案文，均被大多数国家拒绝接受。塑料公约未能依照原定计划在两年内完成谈判，接下来的谈判进程如何安排，也暂未公布。

回顾此次日内瓦续会，第一周谈判节奏缓慢，最后两天又陡生波澜，两版建议案文因踩到不同国家的“红线”而遭拒绝，塑料公约诞生的希望再度落空。中国代表团在闭幕会上指出，“塑料污染问题的复杂性远超预期”，或许是对当前困境最贴切的注解。

难上加难的日内瓦续会

日内瓦的万国宫是联合国的欧洲总部，也是联合国的前身“国际联盟”的总部，见证了国际多边机制的萌芽与发展。

“每当我走进日内瓦万国宫的会场，总会感到无比振奋。这座城市是现代多边主义的发源地……见证了这样一个崇高理念的萌芽：各国可以携手解决问题。”联合国环境规划署执行主任英格·安德森在谈判启动时说道。

2025年8月13日，万国宫会场，代表陆续到达，等待会议召开。姚喆/图

日内瓦续会的上一站是韩国釜山。2024年11月底在釜山，经历了一周的谈判，主要国家的立场基本没有变动，谈判陷入僵局，只能暂时休会。（详见南方周末2024年12月26日报道《全球塑料公约难产背后：各国立场“一厘米都没动”？》）

在釜山会议和日内瓦续会之间，各国为塑料公约进行的外交沟通并没有停止，但无明显迹象显示僵局得以突破。同期，国际政治中还有一个不得不提的大变化，那就是美国总统特朗普的再度就职。不论是大幅削减对联合国资金的支持，还是退出《巴黎协定》与世界卫生组织，特朗普政府的一系列举措，正在削弱国际治理的有效性，也影响着其他国家的决策。

特朗普与塑料有着一层特殊的连接。早在他的上一个任期，他对塑料产业和塑料制品的喜爱，就成为他区别于民主党价值观的一个重要标志。特朗普的这一任期内，美国从各类环境领域的国际机制中全面撤退，但却派了代表团来参与日内瓦的塑料公约谈判。

在会议召开前夕，美国国务院回复路透社的官方声明表示，他们支持一份塑料条约，前提是该条约不会对生产商施加过重的限制，不会阻碍美国企业的发展。就此看来，美国仍不想放弃塑造国际规则以保护自身利益的机会。

而在特朗普这一不确定因素的影响下，本就在僵局中的塑料公约谈判，可谓难上加难。

谈判进程“似曾相识”

为了尽可能为完成谈判争取时间，日内瓦的会务组织做作了调整——会议时长从一周延长至两周，并在第二周设置了部长级会议，以期必要时提高磋商的政治规格。

尽管有了此番调整和万国宫历史的“加持”，但日内瓦的谈判仍未能“焕然一新”。在第一周，不管是国家立场还是谈判推进形式，都让人觉得似曾相识，甚至是原地踏步。

在核心争议问题上，主要国家的分歧并不见缩小。塑料公约的治理措施，是否应该覆盖塑料的全生命周期，即覆盖塑料生产、消费、回收、废弃物管理的整个链条？这是塑料公约谈判启动两年多来，主要国家始终争执不下的核心问题。

而这个问题早已不只是环境问题，而是牵涉了大量的国际间政治、经济博弈，成了横亘在谈判路上的一座大山。

欧盟、小岛屿国家以及众多拉美与非洲国家认为，塑料公约的治理应该覆盖全生命周期，并形成了一个围绕谈判的沟通机制，自称为“高雄心联盟”。这一联盟主张塑料公约除了推动回收及废弃物管理之外，也应限制初级塑料聚合物、特定塑料制品和化学添加剂的生产或使用。另一边，包括主要的塑料生产国和油气出口国，倾向限制塑料公约的治理范围，尤其不能包含生产环节，并主张国家自主的、自愿性的治理模式。

美国是全球最大的塑料消费国和第二大生产国，此前在拜登政府下，美国的立场暧昧，甚至曾一度暗示将考虑支持生产减量措施，而现在，美国让塑料谈判中保守一派的力量更加壮大了。

除了谈判格局，似曾相识之感还体现在谈判的推进形式下。分歧依旧大量存在，谈判怎样推进、如何产出一份能体现共识的案文？

日内瓦谈判的起点，是去年底釜山会议上形成的一版22页的案文。在第一周，谈判委员会选择继续做“加法”，也就是大量吸收各国提议，汇总到一个整合的文件上。这意味着同样的条款下，充满了立场不同的各类选项，读起来就像走在一条不停分岔的路上，有太多排列组合的可能性。

“案文又变得没法读（unreadable）了。”一位代表叹气道。过去几轮的谈判都显示，单纯的意见汇总无法引向共识。

到了第一周结束时，作为谈判基础的案文，从22页重新膨胀到34页，并且还留下了1488对方括号——每一对方括号，就意味着一处分歧。

方括号下尚存分歧的文字有长有短。短的往往是关于措辞的选择，比如在界定缔约方的责任时，动词的选择是“shall”还是“should”？在国际法中，两者的约束力大不相同，前者意味着缔约方需要承担实质的义务，后者则仅意味着推荐、鼓励缔约方去做。也有很长的方括号，比如关于塑料制品的第3条款、关于资金机制的第11条，所有内容都在方括号下。

两版案文均被拒绝

会议进入到第二周，参会者都到了“拼体力”的阶段。

在第一天的开幕会后，谈判涉及的议题和条款被分为四组，参会国在四个对应的联络小组下进行谈判，联络组会议也对观察员公开。联络组会议上谈不拢的问题，参会国可以再通过闭门磋商继续谋求解决。

第二周一开始，联络组的会议就开到晚上11点多，接着还有闭门的磋商。几乎所有人都能感受到，时间不够了。

不管最后结果如何，推进谈判进程的必要一步，是缩减案文。8月12日晚，谈判委员会主席、来自厄瓜多尔的外交官Luis Vayas Valdivieso发出通知，表示将亲自执笔，在原定日程的倒数第二天（8月13日）公布他的最新建议。

进程至此，向观察员开放的联络组谈判已经结束，只有闭门磋商还在悄悄进行，这些闭门会只邀请有限的国家。8月13日中午，当观察员们正焦急地等待案文时，一位同行打趣说： “别着急，我刚看到德国代表团的一位主要成员，她也在会场里游荡呢！她说自己也不清楚下一步怎么安排。”

当天下午，主席的建议案文终于揭开面纱，立刻引发了轩然大波。这版案文将篇幅缩减到10页，删除了大量存在争议，却具有实质意义的内容。

比如，在第二条款“定义”下，只对什么是“缔约方”和“区域经济一体化组织”作了解释，完全不涉及跟塑料污染相关的实质内容。这版案文也不包含任何用于限制塑料生产和有害化学品的措施，不仅主动收缩了塑料公约的治理范围，也选择采用国家自愿参与的形式。

主席原本希望这版案文可以作为会议成果的基础，但在随即召开的全体会议上，他的建议却遭到了众多国家的激烈反对，智利、欧盟、加拿大等国家代表都表示完全不能接受此版主席建议案文，不能将其作为最后阶段谈判的基础。

巴拿巴代表Juan Monterrey 保持了一贯的犀利观点和卓越口才，他在发言中提醒，谈判的目标并非“不惜一切代价达成协议”，而是为了终结塑料污染。言下之意是各国不应为了追求形式上的共识而过度妥协，甚至忘了初心。

这场风波之后，距离原定的会议结束时间只剩一天了。案文需要回炉重造，而会场里的多数人又陷入了等待。闭幕会召开时间从8月14日下午3点改到6点，又改到更晚。观察员们索性来到会场的草坪上休息等待。

直到8月14日晚11点半，这时距原定的截止时间只剩30分钟了，主席终于出现在闭幕会场，快速启动会议后又立马宣布暂停，全过程只有短短的32秒钟。主席这么做，只是为了在既定的结束日内开启闭幕过程，而幕后的博弈和拉扯还在继续。

之后的很多事，就在不少参会者的睡梦中发生了。8月15日凌晨近1点，主席公布了他的第二版建议案文；凌晨2点，主席开展了与所有代表团团长的磋商；早上6点，闭幕会终于又开始了。

经过最后一天的修改，主席的建议案文有限地加入了管理塑料生产和有害化学品的表述，也为未来执行中，通过“多数投票” 解决争议保留了空间。这些内容是为了体现“高雄心”国家的诉求，但却踩在立场保守国家的红线上。第二版案文没有逃离被拒绝的命运。

至此，所有的尝试都未能找到谈判的落脚点。闭幕会一直开到8月15日上午9点多，在美国和沙特代表的催促下，满脸疲惫的主席宣布本次会议暂停，择期继续。

“固守强硬立场，只会让我们停滞不前。把所有讨论都简化成输赢对抗，最终只会让所有人沦为输家。”闭幕会议上，澳大利亚代表团团长 Kate Lynch 直言。

闭幕会迟迟不开，2025年8月14日晚9点多，观察员们索性来到会场外的草坪上休息等待。姚喆/图

下一次会更好吗？

日内瓦谈判的结果让人失望，但也并非在意料之外。

当前国际合作的整体环境趋于悲观，不利于任何突破性进展的达成，再叠加谈判进程安排中存在的不公开、不透明的问题，更是让不少参会国代表产生抱怨与猜疑。

当然，更直接和根本的原因，在于主要阵营的立场依旧泾渭分明，并未出现一个中间地带。目前的格局下，也不存在有足够影响力的国家或国家集团能够推动各方将分裂的立场向中间收拢。没有这个基础，任何搭桥或者妥协的方法，都很难成功。

下一次续会的时间、地点都还未知，但可以预见的是，届时国际合作的大环境不会有明显改观。后续的谈判进程，很可能是一场“持久战”。至于主要国家，尤其是持保守态度的国家，其立场能否有所松动，也要画一个大大的问号。

塑料公约未能依照原定计划在两年内完成谈判，但也并不等同于失败。必须承认，塑料公约谈判涉及政治、产业、社会与就业、技术等众多因素，其复杂性远超现有的很多环境公约。拥有三十多年国际环境法倡导经验的非营利组织国际环境法研究中心（CIEL）指出，对比其他国际环境公约的诞生历史，两年是一个相当短的时间期限。很多环境公约的诞生都是“晚产”，我们也不能过于苛责塑料公约。