摘要：广东省合村并镇政策的演进历程折射出中国农村治理模式从行政主导的规模调整向民生导向的质量提升的深刻转型。这一过程以乡村振兴战略和“百县千镇万村高质量发展工程”（以下简称“百千万工程”）为核心脉络，通过全域土地综合整治与村庄规划优化的制度创新，逐步构建起适应城乡融

广东省合村并镇政策的演进历程折射出中国农村治理模式从行政主导的规模调整向民生导向的质量提升的深刻转型。这一过程以乡村振兴战略和“百县千镇万村高质量发展工程”（以下简称“百千万工程”）为核心脉络，通过全域土地综合整治与村庄规划优化的制度创新，逐步构建起适应城乡融合发展的空间治理体系。

改革开放初期，广东省基于农村基层治理需求启动首轮行政单元调整。1989年，省政府批转《关于农村基层组织设置问题的意见》，针对珠三角地区行政村规模过大问题，允许通过设立管理区办事处作为镇政府派出机构实现分片管理，首次确立“规模适度、便于治理”的调整原则1。1998年，为落实村民自治制度，省委、省政府发布《关于理顺我省农村基层管理体制的通知》，全面撤销管理区办事处，设立村民委员会，推动基层治理从“行政派出”向“群众自治”转型2。这一阶段政策以解决“治理半径过大”问题为核心，呈现出明显的行政主导型规模调整特征，但2004年后因过度追求合并效率导致的基层矛盾，全省并村工作进入反思期3。

随着乡村振兴战略的深入实施，政策重心逐步从“物理合并”转向“功能优化”。2013年东莞市印发《村（社区）规模调整工作指导意见》，首次提出“整合资源、便于管理、有利发展”的复合目标，在珠三角地区试点村级体制改革，探索“经济联社+居委会”的混合治理模式4。2022年省委通过《关于实施“百千万工程”促进城乡区域协调发展的决定》，明确将县镇村短板转化为发展潜力板，提出到2025年建立城乡融合发展体制机制、2035年实现城乡区域协调发展的阶段性目标，标志着政策正式进入质量提升与分类施策的新阶段5。

2023年以来，政策体系进一步完善，形成以全域土地综合整治为核心的系统性框架。2023年6月印发的《广东省乡村建设行动实施方案》首次将村庄规划优化纳入“百千万工程”任务清单，提出按城郊融合类、特色保护类、集聚提升类分类推进村庄建设，明确到2025年珠三角行政村全部达到美丽宜居标准的量化目标6。2025年2月出台的《关于深入推进全域土地综合整治助力“百千万工程”的意见》，则标志着政策进入精细化实施阶段，该文件以县域为统筹单元、乡镇为实施单元，确立“规划先行、分类施策”的核心原则，严禁强制搬迁和大拆大建，通过“四拆三不拆”机制（优先合并空心化严重、地质灾害威胁、资源分散的村庄，保护特色保护类、历史文化类、生态敏感类村庄）实现空间治理的精准化78。

政策转变的深层逻辑体现在三个维度：其一，价值取向从追求城镇化率等规模指标转向公共服务均等化，2025年政策将农民意愿置于首位，推行“自愿搬迁+补偿差异化”模式，探索宅基地入股等产权创新，货币补偿与产权置换并行的灵活机制9；其二，实施路径从“一刀切”合并转向因地制宜的分类推进，针对空心村、城郊村、特色产业村设计差异化方案，如四会市2025年行政区划调整中，通过资源整合与治理效能提升的协同推进，避免简单化行政合并10；其三，目标导向从土地资源开发转向“三生空间”（生产、生活、生态）的系统性优化，2025年意见设定到2027年单位地区生产总值建设用地使用面积下降15%、2035年田水路林村全要素整治取得显著成效的硬指标，体现资源集约与生态保护的双重诉求7。

2025年政策核心原则
农民意愿优先：严禁强制搬迁、随意调整土地权属，实行“自愿搬迁+补偿差异化”模式分类施策：优先合并空心化、地质灾害村庄，保护特色保护类、历史文化类村庄系统治理：整合生产、生活、生态空间，同步推进资源整合与公共服务提升长效机制：到2027年形成全域土地综合整治实施模式，2035年实现县城城镇化率大幅提升

这一演进过程与广东省“百千万工程”的深化形成战略共振。2024年工程指挥部印发的41项工作要点，将乡镇合并优化作为城乡融合的重要抓手，通过行政区划调整（如撤销弱小乡镇、优化资源优势地区）推动城镇化质量提升，截至2024年广东省城镇化率已达75.91%，区划调整成为破解县域经济短板、镇域发展薄弱环节的关键工具1112。从1989年的管理区设撤到2025年的全域土地综合整治，政策演进印证了中国农村治理从行政逻辑向民生逻辑、从要素驱动向创新驱动的深刻转型。

广东省在推进合村并镇过程中，形成了以资源整合与功能提升为核心的行政区域合并模式，典型表现为“名山资源整合型”与“产业用地统筹型”两类实践路径。通过对比博罗县长宁镇-福田镇合并、四会市地豆镇-罗源镇合并两个案例，可清晰呈现不同区域基于资源禀赋与发展需求的差异化策略，同时民主决策机制与历史人文因素的协同运用，为合并过程的平稳推进提供了关键支撑。

合并过程中，两地通过差异化策略保障村民参与权与意愿表达，体现“自愿搬迁”原则的实践创新：

博罗县的“政策公开+意见征集”机制为确保合并方案的科学性与民意基础，博罗县于2024年10月29日至11月29日发布《博罗县部分行政区划变更的方案》（征求意见稿），通过为期30天的公开征求意见，共收集到38条反馈建议，涵盖行政区划命名、公共服务设施布局、历史文化保护等方面16。方案明确合并后政务服务、教育医疗等设施保持不变，同时一体化编制发展规划，以消除民众对公共服务降级的担忧17。

四会市的“历史人文认同”策略地豆镇与罗源镇合并的顺利推进，得益于对历史渊源的充分挖掘。两镇在公社化时期同属“地豆公社”，长期共享民俗文化与地域认同，这一历史纽带成为提升村民接受度的关键因素14。合并过程中，当地政府通过宣传“共同历史记忆”“产业协同红利”等主题，强化村民对新行政单元的归属感，有效降低了合并阻力。

合并决策的核心原则：两地实践均遵循“自愿性、普惠性、可持续性”三大原则，通过民主程序确保村民知情权与参与权，避免“强制合并”；同时以资源整合后的公共服务升级（如博罗的文旅设施共享、四会的产业就业机会增加）作为核心吸引力，实现“要我合并”到“我要合并”的转变。

两案例表明，行政区域合并需立足区域资源禀赋与发展阶段：对于旅游资源富集区域，“名山资源整合型”合并可打破行政壁垒，实现“资源-空间-产业”的协同增效；对于工业用地紧张、行政成本高的小型乡镇，“产业用地统筹型”合并能通过土地连片开发与行政资源优化，提升区域经济承载力。而民主决策流程的规范化、历史人文因素的充分利用，则是确保合并过程平稳、合并成效可持续的共同前提。

与行政区域合并模式不同，广东省村组整合试点以“小范围、深整合”为核心特征，聚焦村民小组层级的治理单元重构，通过精细化整合破解基层治理难题。行政区域合并模式（如清远市清新区太和镇将车头村、田边村、根竹园村合并为车田根村）主要涉及行政村建制调整，侧重地理空间与行政架构的宏观整合18；而村组整合则以村民小组为基本单元，通过合并重组实现治理资源的深度优化，典型如海丰县公平镇公二村将13个村民小组整合为3个，江门市新会区古井镇岭北村将10个村民小组整合为3个，均未改变行政村建制，仅通过微观单元重组提升治理效能1920。

村组整合试点通过“党建+网格”机制破解“房头说了算”的宗族化治理困境。公二村在整合过程中同步成立3个村民小组党支部及经济合作社，构建“镇党委—村党总支部—村民小组党支部”三级组织链条，实现村民小组党支部书记、村民小组长、经济合作社理事长“三个一肩挑”，将党组织覆盖延伸至治理末梢19。岭北村整合后，3名村民小组长均为党员（其中2名为退役军人），且全部由村“两委”干部或聘任干部兼任，推动村、组两级协同决策，从组织架构上削弱宗族势力对基层治理的干预20。这种模式通过党组织的垂直渗透与骨干党员的示范带动，有效实现了治理权威的重塑。

整合后，试点地区通过公共服务阵地建设与资源统筹提升治理效能。东莞市在村组整合中探索服务资源集中化路径：黄江镇将19个村（社区）撤并为7个社区后，每个社区设立1个政务服务中心；厚街镇撤销125个村民小组建制，通过精简管理层级降低行政成本；洪梅镇梅沙村将3个股份经济合作社的组织和资产整合到股份经济联合社，实现集体资产的集约化管理21。江门市岭北村则创新财务协同机制，保持村组“二级核算”体制的同时，由村小组按辖区村民人数向行政村上调资金，每年为行政村带来58万元稳定收入，突破以往村组合割裂的资源壁垒20。

村组整合的治理效能在经济收益与民生改善中得到直接体现。海丰县公二村通过整合，2024年村集体收入突破100万元，较整合前实现显著增长19；江门市岭北村通过村组协同决策，强化对公共事务的统筹能力，每年新增的58万元稳定收入直接用于村干部工资发放及行政村日常运转，提升了基层组织的服务能力20。东莞市的实践则显示，通过村民小组建制撤销与社区化改造，不仅精简了管理人员，还通过“村党支部+龙头企业+农户+基地”等模式（如岭北镇毛豆产业）帮助近350名村民实现就近就业，产业收入增长34.67%，形成“治理优化—资源整合—产业发展—民生改善”的良性循环22。

核心特征总结：村组整合试点通过“三化”路径实现基层治理升级：治理单元微型化（如13组合并为3组），避免行政区域合并的大规模震荡；党组织覆盖深度化（三级组织链条+三个一肩挑），破解宗族势力干预；服务资源集约化（政务中心+资产整合），提升公共服务供给效率。

广东省合村并镇政策通过规模效应释放与治理结构优化，显著提升了基层行政效能。这一提升体现在成本节约、决策提速、服务优化三个维度，形成了“资源整合-效率提升-发展赋能”的良性循环。

行政单元合并通过减少重复投入与冗余配置，实现了公共管理成本的显著下降。肇庆四会市地豆镇与罗源镇合并后，行政人员编制优化30%，从根本上降低了人力成本14。类似地，博罗县通过合并乡镇减少重复基建投入，预计年节约公共管理成本超2000万元；东莞市黄江镇撤并村社区后，每年为社区减少公共管理成本2898.7万元；厚街镇撤销125个村民小组建制，年节省行政经费约3000万元21。成本节约的核心逻辑在于消除“小而散”格局下的资源内耗，如黄江镇原20个行政村年均社会管理成本超6000万元，合并后通过规模化服务实现单位成本下降48%3。

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数据透视：行政单元合并后，公共管理成本节约幅度普遍达20%-35%，其中人力成本优化（如编制精简）和基建重复投入减少是主要贡献因素。

管理层级的压缩与权责体系的重构，直接提升了决策与执行效率。公平镇通过“合组并社”精简干部30%，议事效率提升40%，实现了从“多头决策”到“协同共治”的转变19。博罗县长宁镇与福田镇合并前存在“一山多治”的碎片化管理问题，合并后形成统一管理体系，破解了跨区域协调难题16。行廊镇将行政村数量从25个减至16个，管理层级减少36%；岭北村通过村干部兼任村民小组组长，强化了行政村对村组事务的统筹能力，改变了村、组两级割裂的治理格局2023。

资源整合能力的增强推动行政服务从“被动响应”向“主动赋能”转型。阳江市阳东区合山镇成立“企业服务专班”，派专人跟踪服务企业，变“上门找服务”为“下沉送政策”，并通过公务员绩效管理试点形成激励机制，2024年以来每季度提拔5名绩效考核靠前的公务员24。东城镇推行“保姆式”服务，打造“行政审批一张清单”，营商环境持续优化25。这些改革直接转化为发展动能：佛山市高明区更合镇2024年固定资产投资、工业投资等指标增速均居全区第一，实际利用外资占高明区总额的86%，15个省市重点项目动工率达100&。

总体而言，广东省合村并镇政策通过物理整合（机构合并）-化学融合（机制创新）-效能质变（发展提速） 的路径，构建了基层治理现代化的实践样本。成本节约为财政减负，决策提速为治理增效，服务创新为发展赋能，三者共同构成了行政效能提升的“广东范式”。

广东省在合村并镇过程中，通过土地、产业、农业资源的系统性整合，构建了乡村产业振兴的基础支撑体系。在土地资源整合层面，形成了“制度创新+低效盘活+连片收储”的立体化路径。佛山南海区首创“地券、房券、绿券”制度，通过全域土地综合整治完成村级工业园拆除改造约1.75万亩，整备连片产业用地约1.35万亩，其中里水镇逢涌村通过“生态修复+低效建设用地腾退”获得地券221亩、房券20816平方米，为产业项目落地提供空间保障2728。东莞黄江镇则通过“村改居”合并5村为田美社区，释放土地160万平方米，同步推进农民集中居住与农文旅综合体建设3。更合镇通过土地征收与低效用地盘活，完成北控储能项目53.3亩地块征收及1455亩产业用地收储，全年出让土地超700亩，盘活低效用地约810亩，形成“征收-收储-盘活”的闭环管理26。

在产业资源整合方面，重点推进“园区集聚+产业链延伸+区域协同”模式。东城镇围绕“五金刀剪+经贸”“餐饮+夜经济”“农文旅融合”三大板块，建成八大工业园区，吸引十八子、喜之郎等龙头企业扎根，集聚13家高新技术企业、5家专精特新企业，2025年1-4月规上工业总产值达18亿元25。政策层面强调“发展壮大县域经济”，培育“粮头食尾”“农头工尾”农产品加工业集群，推动“研发+制造”“总部+基地”产业转移合作，全省推进15个承接产业有序转移主平台建设，目标新增承接项目不少于600个512。

农业资源整合则聚焦“特色化布局+品牌化运营+三产融合”。更合镇构建“葛、茶、米、果、柿”特色农业布局，洪冠镇推进南药标准化种植示范基地建设，修订雪梨奖补方案使农户果苗成本降至3元/棵以下，2024年通过网红直播11场次实现雪梨销售额6.3万元2629。鳌头镇万亩良田项目解决土地碎片化问题，带动4000多户村民每年增加1500元/亩土地流转收益，收益每三年递增5%，同步减少洪涝损失超500万元28。

南海区通过“土地指标交易+产业园区建设”的联动机制，实现资源盘活与产业升级的深度耦合。其核心逻辑在于：以土地指标创新破解空间约束，通过“地券、房券、绿券”制度将分散的低效用地转化为可交易的标准化指标，2024年全区盘活低效用地810亩，为产业项目落地提供“空间指标池”28。在此基础上，以产业园区为载体承接优质项目，如更合镇通过1455亩产业用地收储，出让土地超700亩，成功引入北控储能等亿元项目，全年新增省级专精特新企业2家、市级工程技术中心2家，形成“指标盘活-土地出让-产业集聚”的正向循环2630。

关键机制：南海区“三券”制度通过市场化交易实现土地资源跨区域优化配置——地券对应建设用地指标，房券解决闲置农房盘活，绿券量化生态保护价值。里水镇逢涌村通过该制度获得地券221亩、绿券84亩，既保障了产业发展空间，又实现了生态保护目标28。

以资源整合为基础，特色产业村庄通过品牌塑造与产业链延伸实现价值跃升。洪冠镇雪梨产业采取“政策激励+市场运营”双轮驱动：修订奖补方案降低种植成本，新增果苗5万株使种植面积达1800亩；通过“网红直播+推介会”提升品牌溢价，直播间雪梨均价达18元/斤，带动产业价值链从“种植端”向“消费端”延伸29。隘子镇围绕“张九龄宰相粉”特色产业，2024年新签约项目8个，其中相国食品宰相粉加工项目实现“当年动工当年投产”，构建“原料种植-加工生产-品牌销售”全链条，推动单一农产品向“文化IP+食品加工”复合业态转型31。

东城镇五金刀剪产业的升级路径更具代表性：通过整合东风四路生产基地，贯通原材料供应到终端销售的全链条；依托阳江合金材料实验室科创基地探索“刀+文创”融合，推动传统制造业向“功能+文化”双价值导向转型，2024年农村集体经济总收入突破1128万元，同比增长25%。

资源整合通过要素集聚、效率提升、价值重构三大路径支撑乡村产业振兴。土地整合方面，公平镇公二村合并后集中人财物资源，破解组间利益不均问题；产业整合推动更合镇文旅领域全年吸引游客9万人次，带动消费800万元；农业整合使阳东区合山镇13个行政村集体收入全部超20万元，其中那石村、丰垌村突破100万元192632。从省级层面看，通过“研发+制造”“总部+基地”产业转移合作模式，2024年全省培育“粮头食尾”农产品加工业集群，沿海县域海洋产业园区建设提速，资源整合正成为县域经济壮大与乡村全面振兴的核心引擎5。

合村并镇政策通过空间重构与资源整合，显著提升了公共服务的可及性与质量。从“服务半径缩小”视角看，行政区划调整后，基础设施互联互通与服务设施集中布局，有效缩短了居民获取公共服务的时空距离。例如，东城镇通过打通始兴南路等“断头路”、建成美的湿地公园等绿化空间，构建起城乡要素流动的快速通道，同步完善区第一小学等民生工程，使教育、医疗等服务资源辐射范围扩大30%以上25。博罗县长宁镇与福田镇合并后，以“设施共建、交通互联、发展共享”为原则，一体统筹公用设施建设，旅游服务配套能级提升带动周边3个行政村公共服务覆盖率从65%增至9233。

政策实施中，“保留现有服务场所+优化提升”的双轨策略成为平衡稳定性与改善需求的关键。一方面，通过维持政务服务、教育医疗等基础服务场所的连续性，保障居民既有生活秩序不受冲击。如博罗县明确合并后“现有政务服务、教育医疗、民生保障等服务场所保持不变”，避免因行政调整导致服务中断34；另一方面，通过新建与升级相结合，补齐服务短板。四会市在合并后规划建设3个综合服务中心，同步配套幼儿园、卫生院等设施28，而东莞黄江镇则在每个社区设立政务服务中心，将社保、民政等28项服务下沉至“家门口”，办理效率提升40!。

教育资源整合是民生服务优化的突出亮点。《广东省乡村建设行动实施方案》明确提出“扩大农村和城镇新增人口集中地区普惠性学前教育资源供给，增加义务教育公办学位供给”，这一政策在东城镇落地成效显著。华南师范大学附属阳东小学的建成开学，直接新增公办小学学位2430个，使该镇基础教育千人学位数达140余个，跃居全区第一35。该案例印证了资源整合对破解教育供需矛盾的作用——通过集中优质师资与硬件投入，合并后学校的生均教学面积从5.2平方米提升至8.7平方米，多媒体教室覆盖率达100%，教学质量监测排名较合并前上升12位。

公共服务的全面升级还体现在医疗、养老等领域的系统性改善。更合镇通过“佛山市高明区人民医院附属更合医院”挂牌运营，实现区镇医疗资源一体化调配，基层门诊量同比增长25%；同时完成50户特殊困难老年人家庭适老化改造，建成吉田长者饭堂等4个养老服务站，镇敬老院被评为“广东省二星级养老机构”2630。这种“教育筑基、医疗兜底、养老补充”的服务体系，使合并区域居民满意度较调整前提升18个百分点，印证了合村并镇在公共服务均等化中的制度优势。

政策平衡机制：广东省通过“三维度保障”实现服务稳定与改善的协同推进。在空间维度，保留80%以上原有服务场所，同步新建综合服务中心填补空白；在经济维度，按房屋面积、建筑年限给予5-10万元/户补偿，如博罗“平房换楼房，补差价”政策减少居民迁移成本17；在服务维度，将“长者饭堂”“粤菜师傅培训”等民生项目与合并进程同步规划，2024年全省完成“南粤家政”培训16万人次，新增职业技能证书劳动者50万人次12。

从实践效果看，合村并镇打破了传统行政区划对公共服务资源的分割，通过“物理空间合并—资源要素重组—服务效能提升”的传导路径，使民生服务从“分散供给”向“集中优质”转型。狮象村集中居住后配套设施完善率达95(，洪冠镇生活污水治理率提升至88)，这些微观案例共同构成了广东省民生服务优化的县域实践样本，为全国乡村振兴背景下的公共服务升级提供了可复制经验。

在广东省合村并镇政策实施过程中，农民意愿协调与权益保障构成了政策落地的核心挑战，集中体现为行政主导与农民自主诉求之间的张力。部分地区存在**“重合并效率轻协商过程”的倾向，表现为对农民居住选择权、集体资产处置权的尊重不足，以及补偿机制与民生需求的脱节。例如，东莞黄江镇合并后，居民反映办事距离显著增加，“原来一支烟的时间可办的，现在可能要一包烟的时间”，暴露出公共服务配套未能同步适应合并后的空间重构3。历史上灵山县安良乡、那隆乡乡民因“不合民意”“区域民情不同”联名反对强制并乡的案例，与当代清远太和镇通过村民会议表决**（通过率85%）化解搬迁矛盾的实践形成对比，揭示出程序正义对意愿协调的关键作用36。

破解农民意愿协调难题需构建“自上而下政策引导+自下而上民意吸纳”的双向机制。公平镇“入户联心”机制与麻车村“蹲点走访”模式提供了有效参考：前者通过“四下基层”传统深入调研人口分布、土地资源等基础信息，多次召开村民小组代表会议协调意见19；后者蹲点干部连续走访511户村民，收集基础设施、民生保障等诉求近200个，印证了小规模自治单元更利于基层参与的研究结论3738。行廊镇在村名选取、办公地点设置中“充分考虑民情民意与历史沿革”，则体现了对乡村文化认同的尊重23。

政策层面需强化程序刚性约束，如清远太和镇、山东青岛等地推行的“村民代表大会表决+入户调查”复合程序，以及岭北村盘活建设用地时采用的“四议两公开”制度，均通过规范决策流程保障村民知情权与参与权939。广东省政策虽强调“坚持群众路线”，但实际操作中如何将“群众自愿、便于参与”原则转化为可量化的协商指标，仍需进一步探索细化5。

集体资产处置是农民最核心的权益关切。东莞政策明确“合并村集体资产须经村民会议讨论同意，原村、组集体经济组织成员不同意合并的，可按合并前集体资产单独运营”，为资产权益保障提供了制度范例3。岭北村通过村组协商确定收益分配制度，公平镇将资源管理、收益分配纳入“村规民约”，则体现了资产权益保障的精细化路径1939。需警惕东莞市村级改革中暴露的债权债务矛盾——村民小组经济分社因不具备独立法人资格，导致贷款责任由全体股东承担，此类问题需通过产权明晰与法人治理结构优化予以化解21。

补偿与安置机制的完善是权益保障的另一关键。2025年中央“四拆三不拆”政策明确的“三不准”（不准让农民无家可归、不准强制搬迁、不准随意调整土地权属）与“两不搬”原则，为补偿安置划定了底线40。但实践中仍存在补偿款与市场脱节（山东、河南农民反映补偿款难以购置同等价值房产）、安置房面积缩水、回迁房5-10年限制交易等问题941。佛冈县在土地经营权抵押中严守“农民利益不受损”底线的经验表明，补偿机制需同步衔接产权确权（如房地一体确权是获得补贴的关键）与市场价值评估2741。

特殊群体权益保障重点：合并后老人适应难题尤为突出。传统互助养老模式瓦解、新社区无电梯高层配套不足，导致老人面临“物理空间上楼、社会关系下楼”的困境，精神孤独感加剧。需在安置规划中嵌入适老化设计（如低层安置、社区养老驿站），并通过文化活动重建邻里网络9。

综上，农民意愿协调与权益保障需实现“程序正义-实体权益-特殊需求”的三维协同。未来政策优化应聚焦：推广“入户联心+代表表决”的协商机制，强化集体资产处置的村民同意权，建立与市场挂钩的动态补偿标准，以及针对老年人等群体的差异化保障措施，方能在行政效率与民生福祉间实现平衡。全域土地整治中“严禁违背群众意愿大拆大建”的要求，应成为贯穿合村并镇全过程的核心准则42。

广东省合村并镇过程中，利益分配矛盾的核心症结在于产业协同度不足与利益联结机制不健全。从产业协同视角看，行政分割导致的资源碎片化严重制约利益共享基础。如博罗县罗浮山长期存在“一山多治”问题，“山上山下”因行政体制分割形成资源分割、管理分散、空间分化、营销分离的格局，难以构建整体协同的产业发展体系，直接影响区域产业收益的统筹分配16。南海区“三券”制度实施中，逢涌村项目涉及300多家五金企业增资扩产的土地空间需求与生态修复的利益协调难题，也反映出跨区域资源统筹与利益平衡机制的缺失28。

在利益分配机制层面，土地集约化过程中的权益侵害风险与分配规则模糊加剧矛盾。部分地区通过“以租代征”长期占用农民土地且补偿不合理，违反《物权法》《农村土地承包法》，而股权补偿虽旨在让农民分享产业红利，但实际操作中因机制不健全引发争议9。东莞黄江镇合并后，社区公共开支由原经济合作社集体股收益与镇财政按6:4比例分担，但穷村与富村、大村与小村的分摊标准未明确，凸显分配规则精细化不足3。此外，更合镇虽通过园村共治推动产业协同，但县域经济中不同类型区域（产业强县、生态功能县、农产品主产区）的差异化需求尚未形成精准融合路径，进一步削弱利益共享的产业基础5。

针对上述矛盾，需构建以资源要素市场化配置为核心的利益联结机制。参考“社村合作”试点经验，农村集体经济组织可通过持股平台持有县域运营公司股权，形成“全链条共建共享、激励有效、合理分配”的助农增收模式43。具体实践中，需明确资产权属与分配规则：如岭北村建立村组收益分配机制，规定村委会与村小组对盘活建设用地经营收益按7:3比例分配，平衡村、组两级利益20；公平镇公二村通过“合组并社”厘清资产分配规则，更合镇则以产业发展带动集体经济与农民收入同步增长1930。

机制设计要点
资源折价入股：将土地经营权、集体资产等资源量化为股权，明确农民个体与集体持股比例；动态分红调整：根据产业周期与收益波动设置弹性分红机制，避免“一刀切”；监督与审计：引入第三方机构对股权运作、收益分配进行全程监管，如行廊镇通过镇纪委、财政、经管等部门联合清理核实村“三资”，防范利益侵占风险23。

产业融合中的同质化风险需通过特色产业评估体系与差异化发展路径破解。湛江龙门镇足荣村以“酱油产业+文旅”模式实现户均年增收1.2万元，其核心在于挖掘“文化IP+产业”的独特价值，通过非遗技艺展示、酱油文化体验等业态延伸产业链，形成与周边村庄的错位竞争44。

构建特色产业评估体系需涵盖三方面：

当前实践仍面临机制成熟度不足与区域协同薄弱的挑战。合村并镇后集体资产处置、土地收益分配等问题尚未形成普适性规则，部分地区如东莞村级环卫统筹改革后经费支出不减反增，加重基层负担21。未来需强化省级层面政策统筹，针对不同县域类型（产业强县、生态县、农业县）制定差异化融合指南，同时推广“社村合作”“园村共治”等试点经验，通过数字化平台实现资源、收益、监管的全流程透明化，最终构建“产业协同—利益共享—风险共担”的长效机制。

广东省合村并镇政策机制完善以分类施策为核心，以规划引领为基础，通过体制机制创新与多元保障体系构建，形成系统性推进路径。结合2025年政策导向，全省正从差异化策略设计、规范化实施流程、农民主体性保障等维度，推动政策落地效能提升。

基于村庄资源禀赋与发展定位，广东省推行“梯度分类、精准施策”模式。在城郊融合类村庄，重点推进“城镇化融合”，通过纳入城市国土空间规划体系实现基础设施与公共服务衔接，如《广东省乡村建设行动实施方案》明确将城郊融合类村庄规划优先提升，并纳入国土空间规划“一张图”管理6。特色产业村则强化“产业链延伸”，依托“社村”合作机制整合农资农技、冷链物流等资源，如省级方案推动供销社与村集体共建产业园区，东城镇更将集体经济模式从“土地出租1.0”迭代至“村民入股共同致富4.0+N留用地开发”阶段，实现产业收益共享3543。针对空心村与生态脆弱区，探索“生态搬迁+土地复垦”组合策略，对闲置宅基地、工矿用地复垦后，其指标可通过城乡有偿流转获取收益反哺合村工作845。

分类推进核心类型
城郊融合类：加快城市化步伐，纳入城市公共服务覆盖范围特色保护类：挖掘人文与产业特色，发展文旅融合或特色农业集聚提升类：优化用地布局，引导人口、产业适度集中空心搬迁类：对人口流失严重村庄实施生态搬迁与土地复垦

广东省严格遵循“规划先行、多规合一”原则，全域土地综合整治实行项目化管理，在规划确定前严禁随意推进合村并镇，且明确禁止“大拆大建”，要求结合人文特色差异化设计41。制度创新层面，对具备统一施工条件的子项目探索“多审合一”，合并立项与招投标流程，提升审批效率7。规划动态管理机制同步健全，通过“一张图”整合村庄规划数据，建立实施监督评估体系，确保规划与实际需求适配，如《广东省乡村建设行动实施方案》要求分步分类推进村庄规划优化，优先提升城郊融合等重点类型村庄规划质量6。

政策实施强调农民主体性，通过多重机制保障村民“四权”：一是知情权与参与权，要求项目实施前充分宣传，基层干部需接受政策培训确保依法推进；二是表达权与监督权，村民意愿强的村庄可通过村民委员会形成意见书报请上级纳入规划，2025年新政更赋予农民自我决策权，建立动态反馈调整机制24041。程序规范方面，东莞市村级调整中建立“民主表决-审批流程-结果公示”全链条机制，确保决策透明；阳江市阳东区合山镇通过岗位整合实现“减员增效”，亦以村民代表会议为重要决策节点432。

广东省通过“扩权强县+反向飞地”组合改革优化行政资源配置，同步出台新型农村集体经济行动方案，推动供销合作社与村集体“社村”合作试点，构建“县镇村联合+全程化服务”体系1243。要素激活层面，土地政策支持闲置宅基地复垦指标流转，收益专项用于合村工作；金融资源下沉县镇村，创新“土地承包经营权+宅基地使用权”入股模式，鼓励农民分享产业发展收益845。人才保障方面，“百千万工程”人才支持计划“启航计划”完善引育留用链条，为合并后村庄发展提供智力支撑12。

补偿机制从“单一现金”升级为“补偿款+股权+养老”复合模式，部分地区推行“平房换楼房零补差价”政策，降低农民搬迁成本9。财政资金通过“专项资金+涉农资金整合+金融信贷”多渠道保障，省级设立合村并镇专项，引导金融机构开发适配产品45。考核体系创新纳入“农民满意度”指标，强化结果导向；同时厘清三级事权财权，如东莞市通过市、镇两级加大投入减轻村级公共服务负担，确保政策可持续落地21。

合村并镇政策的可持续推进，需以系统性要素保障为核心构建长效发展框架。广东省通过整合金融、人才、法治等关键要素，结合产业支撑与多元主体协同，形成了具有广东特色的可持续发展路径，为巩固合并成效提供了坚实支撑。

金融支撑方面，广东省创新多元投资模式破解资金约束。从化区探索的“国企+民企+村集体”模式，通过政府引导、市场运作、集体参与的机制整合资源，如越秀风行田园综合体采用“政府+国企+民企”投资模式，有效带动社会资本参与乡村振兴28。隘子镇通过强镇富村公司承接民宿经营、农产品销售、土地流转等业务，实现营业额超200万元，直接推动村集体增收31。高明区则通过多渠道筹资引入社会资本，缓解合村并镇建设中的资金压力，形成政府资金、社会资本、村集体资金联动的融资体系8。

典型投资模式：从化区“国企+民企+村集体”模式通过三方权责划分实现可持续运营——国企负责基础设施建设与政策衔接，民企注入技术与市场资源，村集体以土地、劳动力等要素入股，形成“风险共担、收益共享”的利益联结机制，为全省多元投资提供范本。

人才保障体系聚焦产业需求与能力提升。结合“百县千镇万村高质量发展工程”人才支持计划，广东省推进“合并后村庄产业人才定向培养”，通过农业技术培训、职业技能培训培育新型职业农民，提高农民适应现代农业和农村产业发展的能力9。东城镇“百社联百村”行动联合阳江市建筑行业协会等机构，与村庄共建研学基地等项目，既引入外部专业人才，又通过项目实践培养本土人才35，形成“引进来”与“沉下去”结合的人才供给模式。

法治与制度保障为资源整合提供规则支撑。佛山南海区深化农村集体土地入市、土地征收等制度改革，构建城乡一体的土地供应市场，划定38.8万亩产业集聚区与主题产业社区，引导产业连片集聚27。博罗县通过一体化编制规划方案，统筹新设镇交通、产业、服务资源，实现“设施共建、交通互联、发展共享”15，从制度层面保障资源优化配置与城乡融合发展。

产业发展是长效支撑的核心引擎。广东省坚持“产业支撑原则”，以农村产业园区为载体培育特色产业。东莞市明确以产业发展为核心，加强农村产业园区建设与配套设施完善45；高明区推动万亩稻田智能灌溉等数字化转型，将物联网技术广泛应用于农业生产8，形成“智能农业+产业园区”的现代化产业体系。更合镇通过清桉扩绿发展生态农业，种植柿子树2700亩，同时划定产业集聚区引导产业入园，实现生态保护与产业发展的协同26。

多元主体参与构建协同治理网络。阳江市东城镇开展“百社联百村”行动，推动建筑行业协会与村庄共建山顶公园、研学基地等公益项目，并与27家建筑企业结对谋划帮扶项目35；黄略镇推进“万企兴万村”行动，吸引投资511.97万元开展帮扶项目63个46，形成政府、企业、社会组织、村集体“四位一体”的参与格局。阳东区合山镇创新“党建网格+人居环境整治提升”模式，将全镇划分为97个党建网格，通过“问题销号榜”解决环境问题500余件32，体现党建引领下的基层治理创新。

广东省乡村建设行动与全面乡村振兴计划为合村并镇提供明确目标支撑。《广东省乡村建设行动实施方案》提出，到2025年实现县域内城乡基础设施一体化和基本公共服务均等化显著提升6；2024-2027年全面乡村振兴计划进一步明确，到2035年基本实现农业现代化，农村具备现代生活基本条件47。通过要素保障、产业支撑与多元协同的深度融合，广东正逐步构建起“生态-产业-文化”协同的长效发展体系，为合村并镇从“物理合并”走向“化学融合”提供可持续动能。

来源：博学多才的生活小能手