【视频更新】国际能源署：谁在为世界供电？——国际能源治理的幕后调度者

摘要：还记得小时候玩《模拟城市》时，最让人崩溃的是什么吗？不是交通堵塞，也不是税率太高，而是——突然电力不足，全城陷入一片黑暗。随着电网瘫痪，工厂停产、居民抱怨、城市发展被迫按下暂停键。回过头来看，这种看似虚拟的危机，其实是对现实世界某种深层焦虑的真实映射：能源安全

国际能源署：谁在为世界供电？——国际能源治理的幕后调度者

还记得小时候玩《模拟城市》时，最让人崩溃的是什么吗？不是交通堵塞，也不是税率太高，而是——突然电力不足，全城陷入一片黑暗。随着电网瘫痪，工厂停产、居民抱怨、城市发展被迫按下暂停键。回过头来看，这种看似虚拟的危机，其实是对现实世界某种深层焦虑的真实映射：能源安全。

【文案】秦祖瑶

【配音】秦祖瑶

【剪辑】李婉莹

【审核】陆霜滢、魏楚乔、张曈

2025年初，国际能源署（IEA）在其最新发布的《全球关键矿产展望2025》（Global Critical Minerals Outlook）中发出预警：全球对新能源技术所依赖的关键矿产——如锂、钴和稀土——的供应正变得高度集中，对极少数出口国的依赖可能导致系统性风险。在此背景下，IEA同时预测，2025年全球核能发电量将创下历史新高。这一趋势背后，是各国出于电力结构多元化和零碳目标的现实考量，也是人工智能、数据中心和电动车等新兴产业对电力需求迅猛增长的直接反映。

在能源地缘政治愈加复杂、绿色转型充满不确定性的今天，一个并不直接参与能源生产的国际组织，却频繁出现在各国政策文件、行业论坛和气候峰会的引用之中。这个不发电、不开采、没有能源管道，却被称为“全球能源调度中枢”的机构，正是国际能源署（International Energy Agency, IEA）。

IEA成立于1974年，其诞生直接源于1973年爆发的第一次石油危机。当时，部分阿拉伯国家对西方实施石油禁运，油价暴涨，能源供应一度陷入瘫痪。面对突如其来的能源冲击，发达国家意识到，仅靠市场机制难以应对全球性的能源风险，因而由经济合作与发展组织（OECD）主导设立IEA，意在通过信息共享、政策协调和战略储备机制，共同提升成员国能源安全水平。IEA总部设于巴黎，其创始成员国包括美国、法国、日本、德国等主要经济体。目前，中国虽非成员国，但自2009年起与IEA建立合作伙伴关系，并在多个能源数据、绿色金融与能源转型议题上持续深化交流。

简而言之，IEA的三大核心职能可以概括为：能源数据监测、政策研究建言、危机协调机制。其中最广为人知的成果之一，是其每年发布的《世界能源展望报告》（World Energy Outlook），这份报告通过系统建模与趋势判断，对全球未来几十年的能源格局做出预测，广泛影响了各国政府、能源企业、投资机构及学术界的战略判断。此外，当国际市场面临突发性能源危机时，IEA也能够发挥关键作用。例如，在2022年俄乌冲突导致全球油价剧烈波动之际，IEA组织成员国协调释放了创纪录规模的战略石油储备，以缓解市场恐慌，稳定国际能源价格。

但问题也随之而来：IEA自身不掌握任何能源资源，也没有强制执行力，它凭什么能在全球能源体系中拥有如此大的影响力？这就需要借助不同视角的国际关系理论来理解其运作逻辑与功过得失。

从自由主义视角来看，IEA是国家间制度性合作的产物，代表着国家愿意通过规则、信息和信任机制，克服“能源囚徒困境”，实现集体安全。其作用在于降低信息不对称与交易成本，提高多边协作效率。

但现实主义者则认为，IEA更像是发达国家的战略工具。自成立之初，IEA的制度设计与成员结构就体现出明显的西方中心主义，至今仍未吸纳中国、印度、巴西等关键能源消费国为正式成员。这种结构性不平等削弱了其全球代表性，也使其政策建议在部分国家面临质疑。

而从建构主义及其延伸的后结构主义视角来看，IEA的重要性并不在于其掌握了多少能源资源，而在于它如何在全球范围内构建并传播“能源意义”。这不仅体现在其对“能源转型”“净零路径图”等概念的定义方式上，也体现在它所确立的可再生能源与传统能源之间的价值逻辑与叙事框架中。这种通过语言与知识生产所建立的“能源话语权”，构成了一种规范力量，进而塑造了国家政策偏好、市场方向甚至公众理解。无论是发展路线图的拟定，还是气候目标的传播，IEA都在持续地参与一场意义的竞争，影响着“什么是合理的能源选择”这一根本问题的全球共识。

近年来，IEA的关键词已从“石油安全”逐渐演变为“绿色转型”“碳中和”与“技术多元化”。它不断呼吁全球尽快减少对化石燃料的依赖，并推动在2050年实现净零排放目标。虽然这些倡议代表着一种国际共识的塑造努力，但在执行过程中也面临巨大的现实挑战：一方面，俄乌冲突导致欧洲多个国家在短期内不得不恢复煤电使用，能源结构“退绿”；另一方面，发展中国家质疑“双标”问题，指出发达国家在工业化过程中长期依赖高碳路径，如今却要求新兴经济体放缓发展脚步；再者，新能源所需的关键矿产资源高度集中于少数国家，这也引发了新的供应链安全焦虑与地缘政治摩擦。在此背景下，IEA的报告虽非硬约束，却往往成为谈判桌上的依据。它既是“话语权”的生成器，也是“规则意识”的塑造者。

你或许会问：像中国这样全球最大的能源消费国，为何不是IEA正式成员？原因不复杂。IEA最初成员资格限定为OECD国家，而中国并不在列。虽然近年来IEA积极推进“开放式包容合作伙伴机制”，但成员结构仍未实质改变。不过，这种非成员但高频互动的“双轨机制”也反映了当代国际组织治理中“灵活多边主义”的现实逻辑。

我们往往习惯把能源视为一种“看不见的后台系统”——只要按下开关，灯就亮；插上插头，电就来；煤气、热水、电梯、地铁一切如常运转，几乎无需多想。它不像外交、军事那样经常出现在新闻头条，却是现代社会日常运转的基础。正因如此，能源体系的存在往往被“自然化”了，也就是我们理所当然地认为它应当、并且始终会稳定存在。但事实上，这种稳定背后是高度复杂、极度脆弱的跨国协作网络，是市场、政策、技术、地缘、资本、生态等多重要素长期博弈的结果。而IEA，正是这个全球能源协同系统中，看似技术性、实则政治性的制度枢纽。它没有直接控制能源资源，也不制定强制性规则，但通过对能源趋势的解释权、规范语言的界定权和政策路线的设计权，深刻影响了全球能源叙事的语法、战略行动的边界以及国家在能源问题上的行为可能性。