摘要：戊戌政变后，慈禧太后复辟旧制，同时也有若干新的政令下达，包括命荣禄编练武卫军，命刚毅南下清理财政，以及命各省将军、督抚均兼总理衙门大臣。总理衙门（全称“总理各国事务衙门”，以下简称“总署”）是咸丰十年冬清政府设立的专管外交事务的中央机构，体制仿军机处，由亲王或
戊戌政变后，慈禧太后复辟旧制，同时也有若干新的政令下达，包括命荣禄编练武卫军，命刚毅南下清理财政，以及命各省将军、督抚均兼总理衙门大臣。总理衙门（全称“总理各国事务衙门”，以下简称“总署”）是咸丰十年冬清政府设立的专管外交事务的中央机构，体制仿军机处，由亲王或郡王一人领班，官员分为大臣、章京两级。大臣往往从军机大臣、大学士和各部院堂官、三品以上京堂（含候补）中简派，属于兼差，三至十余人不等，实行集体负责制；章京由内阁及各部院司员考取，亦系兼差。地方大员通常不兼总署。但戊戌政变后至清外务部成立前的两年多时间里，各省疆吏却奉旨均兼总署。这既加速了清朝外交与内政的关联渗透，助长了疆吏外交的明确化与国家外交重心的下移，也是通向以及理解庚子前后清朝内外变局的一个重要制度平台。
一、戊戌冬各省将军、督抚奉旨兼总署
依清朝官制，地方督抚有监督文武官吏、节制地方军务之权，故例有都察院（右都御史、右副都御史）、兵部（尚书、侍郎）两类中央长官的兼衔。鸦片战争后，又有若干督抚奉旨赏加专衔，如两广总督兼五口通商大臣，两江总督兼南洋通商大臣，直隶总督兼北洋通商大臣，若干将军、督抚兼海军衙门大臣等。截至光绪戊戌（1898）以前，地方大员兼总署者，仅见两例：一是同治十三年（1874），福建船政大臣沈葆桢受任“钦差办理台湾等处海防兼理各国事务大臣”，处理日本侵台事件；二是光绪五年（1879），前福建巡抚丁日昌“兼充总理各国事务大臣”，专驻南洋，筹办海防。以上两例均由总署事先请旨，特事特办，显示了兼衔的非同寻常。
戊戌政变后不久，朝廷忽于光绪二十四年十一月二十二日（1899年1月3日）下旨命各省将军、督抚均兼总理衙门大臣：“向来沿海沿江通商省份，交涉事务本繁，即内地各省亦时有教案应行核办。各直省将军督抚往往因事隶总理衙门，不免意存诿卸，总理衙门亦以事难悬断，未便径行，以致往还转折，不无延误。嗣后各直省将军督抚均着兼总理各国事务大臣，仍随时与总理衙门王大臣和衷商办，以期中外一气相生，遇事悉臻妥洽。”此事由慈禧太后牵头，初意是让通商省份疆吏均兼总署，但军机处提出“现在除通商各省外，其余省份亦皆有教堂、教民及铁路、矿务等事，均须与洋人交涉”，遂有该上谕的下达。
十一月二十六日（1899年1月7日），朝廷再次下旨，就疆吏兼总署作出补充说明：“近来各国交涉事件日益纷繁，昨已谕令各省将军、督抚兼总理各国事务大臣，以便因应。此后遇有交涉细故，应就各该省地方情形斟酌妥协，即行办理，不得概从延诿。其实在关系重要事件，必须商明总理衙门方能定议者，亦应随时据实电咨，切勿含糊掩饰，以致往还辗转，徒费周章。”
结合以上两道上谕及军机处的意见可知，疆吏兼总署，是朝廷为因应日益繁难的外交事务而作为总署的辅助性体制出台，意在明确疆吏的外交身份和外交责任。但最核心的问题，即疆吏的交涉权限和交涉内容，上谕却仅以“交涉细故”和“实在关系重要事件”这样既含混模棱又颇具主观色彩的表述加以界定。这既反映出朝廷下放外交权的仓促草率，也给疆吏日后自主发挥留出弹性空间。“交涉细故”，即寻常性或一般性交涉，疆吏可自行核办；“实在关系重要事件”，则疆吏须事先商明总署，方能定议。此外，教务、铁路、矿务等事，又是朝廷一再强调的重点交涉领域。
朝廷之所以突然下旨疆吏兼总署，无疑与戊戌政变后慈禧太后重出训政和中外形势的急遽变动密切相关。政变后，虽然在捕拿康党、列强派兵入京和废黜光绪帝诸问题上，慈禧太后一再与列强发生冲突，但从其统治利益出发，她还是希望尽量缓和与列强的紧张关系。授权疆吏兼总署，就是她继三次下旨各省保护外国教士教堂、调和民教，及十一月初首次接见各国公使夫人后，在政治和外交上采取的进一步动作。此外，这也反映出她对总署的不满和对疆吏的依赖心理，希望后者更多分任担责，以便其腾出手来整顿宫廷和军事、财政诸要务。
总署虽然最初是为办理外交而设，职权范围却随时局持续扩张。尤其甲午战后，随着路矿建设的深入，工商实业的推广，自开口岸的增辟，内河航运的拓展，“总理衙门之事，固不独繁于六部，而实兼综乎六部矣”。但与此同时，该署上下仍均属兼差，“虽有衙门，讫无专官；名为总理，实则兼理”。 总署大臣李鸿章透露：“各国外部皆一人主持，中国八九辈多不办事……余若停数日不到署，应画稿件、应发文电无人过问。”
戊戌政变后，随着朝局转向保守，总署的地位迅速边缘化。虽然因中外关系持续紧张，总署大臣还有所增加，但其中新旧掺杂，素质参差。如赵舒翘在入直总署前，还倡议取缔该衙门，可见其外交态度之一斑。许景澄入直总署后不久，就发出“署中海外，办事同一棘手”，“事机尤多周折，精力时苦不给”的感慨。而“各省闹教之案层累如山，偿款惩凶日不暇给”，列强“时或调兵舰以示威，甚至迫令开口岸通商，或竟强赁要隘之地”，最令总署疲于应付。朝廷之所以主动下放外交权，重点就是希望疆吏设法消弭教案。
正如此前不少学者指出的，相较于欧美各国的外交一元化体制，晚清外交长期缺乏集权中央的意愿，甚至有将交涉事务主动推给地方的倾向。这既是囿于中国传统的外交理念和不平等条约的束缚，也是疆吏坐大和总署权能不足的结果。总署成立之初，就奏请分设南、北洋通商大臣，并称各省交涉事件“应由本省地方官按照条约随时办理”。 光绪三年（1877），朝廷重申：“中外交涉事件，全在封疆大臣随事随时认真办理，庶不失讲信修睦之道。” 换言之，总署名义上总揽外交，实则各省疆吏也分掌着部分涉外事务，这无疑影响到总署的职能发挥和办事效率。
因涉外事务的繁简和政治地位的不同，同光以来，各省疆吏对于外交的参与并不均衡。直隶总督和两江总督因例兼通商大臣、领钦差关防，权力凌驾诸疆吏之上。尤其李鸿章总督直隶期间，长期承办北洋和国家重大交涉，是清朝外交的核心人物。随着甲午战败李氏失势去职，继他之后总督直隶的王文韶、荣禄、裕禄，均无力撑起昔日李氏在清朝外交中扮演的角色。两江总督刘坤一和湖广总督张之洞虽然权势有所放大，亦不足以匹敌李氏昔日的外交地位。其余各省官吏，包括疆吏在内，“知有条约者甚少……或以外交为不急之务，多不措意”。于是戊戌政变后，在总署疲于应付，南北洋大臣也不足以摒挡纷繁复杂的外交纠纷的情况下，授权疆吏均兼总署，就成为朝廷转嫁外交压力的权宜之策。
然而很快就有言官对疆吏兼总署提出不同意见。先是十一月二十四日御史徐士佳建议改总署大臣为额缺，优给津贴，俾其专心致志。三日后，内阁学士准良又以疆吏未必皆通洋务，兼摄总署，不独侵总署交涉之权，也易给列强可乘之机，请旨收回成命：
封疆大吏不必尽通洋务，其遇事而无所措手者，则犹恃总署为之主也。今概予以总署之名，岂得谓无总署之权乎？……疆臣而不得其人，则凡保全禄位、畏难苟安者，或怵于威势而勉从，或昧于事机而误应。一言之失，洋人执以为据，虽有善者，无以为挽回地矣！且此次恩施之意，原以杜外吏之诿卸也。……彼既无办法矣，而又予之以名，重之以权……适启外洋以方便之门也。
对此，朝廷皆予驳斥，并于十一月二十七日（1899年1月8日）第三次下旨强调疆吏兼总署的必要性：“沿江、沿海通商省份交涉日繁，内地各省亦皆有教堂、教民及铁路、矿务事件，往往事机紧要，刻不容缓，总理衙门王大臣实有不能遥制之处。……总理衙门诸臣与各省疆臣同办一事，要在一气联络，相助为理，既无畛域之见，自无推诿之私。” 其中既不讳言总署外交权能不足，又重申教务、铁路、矿务等事是疆吏外交的重点所在。若再结合之前的两道上谕，可知在疆吏兼总署一事上，朝廷反复强调的都是疆吏不得诿卸，而未虑及他们是否都精通交涉，抑或轻率行事、擅权自专的可能后果。
中外各界围绕疆吏兼总署也颇有议论。《申报》的看法与准良相近：“今大吏既明兼总署，则凡事无可推诿，万一轻率允许，悔何可追？且不论将军、督抚皆可与闻总署之事，则临事议论杂出，意见纷歧，更所难免。” 天主教背景的《格致益闻汇报》却从总署“人心不一，议论多阻”的角度出发，认为“从此疆吏经办邦交，不致有持其吭而掣其肘矣”。《清议报》转载日本方面评论称：“从来中国督抚只有掌握兵马钱粮之权，若事关交涉案件，无论是非，不敢秉公与争，唯有奏知朝廷，归政府办理。……尔后开矿、筑路及开商港一切事件，亦将归该督抚商办，而不问政府旨意如何矣。……事势至此，恐不免让成国土之分裂，群雄之割据也。” 《大阪每日新闻》也认为，疆吏“兼办外交，未为得策”。
与疆吏兼总署相对应，光绪二十五年二月初四日（1899年3月16日），总署奏请颁行《地方官接待教士章程》五条，规定：总主教或主教准其请见督抚，摄位司铎、大司铎准其请见司道，其余司铎准见府、厅、州、县各官；各省发生重要教案，所在之主教、司铎等，须转请教皇授权保护天主教之国之公使或领事官，同总理衙门或地方官办理了结，亦可先径向地方官商办了结；地方官应随时晓谕约束所在平民，不得挟嫌挑衅，主教、司铎等亦应劝诫教众向善，如遇民教涉讼，地方官须持平审办，教士亦不得干预袒护等。该章程针对天主教，但耶稣教亦可一律办理。总署出台此一规定，既是为了避免外国公使“多所要求” ，也堵住了疆吏拒绝与教会交涉的口实。
随着疆吏均兼总署，总署的兼官制度，可谓自内而外推行到极致。这也是继都察院和兵部之后，朝廷第三次普遍授予各省督抚中央长官的兼衔。不过换任之际，继任将军、督抚是否兼总署，仍须请示朝廷批准。此外，考虑到地方交涉的实际需要，经伊犁将军长庚、总理衙门先后奏请，塔城参赞大臣、伊犁副都统春满和科布多参赞大臣瑞洵也相继奉旨兼总署。
二、地方交涉体制的改进和疆吏外交走向活跃
奉旨兼总署后，各省疆吏纷纷具折奏复。直隶总督兼北洋大臣裕禄位列疆吏之首，其外交态度与立场至关重要。光绪二十四年十月，慈禧太后还命人转告其“嗣后办理外洋交涉事件，务须据理辩论，不可稍涉迁就，使彼族得步进步”。此次复奏，裕禄重点阐明了北洋办理交涉的为难情形，强调民教纠纷是难中之难，并表示此后“遇有寻常交涉事件，督饬关道、地方官按照条约、公法竭力辩驳，相机因应。……其有事关重大，非外间所能遽行定议者，必当据实电咨总理衙门，妥商办法”。这一答复貌似中规中矩，但关注范围仅及直隶一省，与李鸿章督直时的气象判若云泥，且其中不无被动妥协之意，让朝廷十分不满，所以当即又降旨裕禄：“以后办理交涉事件，即着据理辩论，不可迁就。”
其余各省，河南巡抚裕长自陈“服官外省二十余年，尚未办过洋务”，表达了借重总署之意。江苏巡抚德寿亦称“于交涉事件毫无阅历”，但仍表示“地方上事即疆臣分内之事”，断不敢意存诿卸。贵州巡抚王毓藻慨叹兼衔总署，“任重政烦，极有关系”，“夙夜思维，倍增悚惧”。福州将军增祺、闽浙总督许应骙声言：“举凡抚绥中外、辑和民教诸要务，随时咨商总署，按照条约详慎措施。” 山西巡抚胡聘之吸取去年因经办本省铁路、矿务外债屡遭弹劾的教训，称遇有民教涉讼等事，就地办结，“至路、矿各务及交涉重要事件，仍应由臣随时咨商总理衙门”。两广总督谭钟麟、广东巡抚鹿传霖奏报广东交涉“几有应接不遑之势”，拟重设洋务局，“至重大事件，仍由臣等亲自筹酌，与总理衙门王大臣随时电商筹办”。
此外，再结合两江总督刘坤一、伊犁将军长庚、盛京将军依克唐阿等十余位疆吏的奏复可知，涉外事务大幅增加是当时各省的普遍现象，民教冲突频仍更是各省的共同难题。虽然他们口头皆称不敢诿卸，却并未掩饰其在外交上的被动隔膜心理；遑论有些疆吏从未办过交涉。在交涉范围上，疆吏们大多承诺遇有重大或紧要事件，随时咨商总署。若干疆吏还提出应以条约、公法作为交涉准则。
权力与责任总是相伴而生的，毋论疆吏们口头如何表态，当时状况确如依克唐阿所言，朝廷“特予疆臣总理之名，实专外吏分任之责”。甲午以前，地方交涉主要集中在沿江沿海和边疆省份，多由关道专管，或疆吏指派司道经办；在省城或省内特定地区设有洋务（总）局、洋务公所、洋务处、通商（总）局或教案局的，只有福建、江苏、台湾、四川、安徽、贵州、广东、山西、广西、湖北、吉林、新疆等省和西藏，若干局所还时设时裁。甲午战后四年间，浙江、云南、黑龙江、吉林、奉天、山东、直隶也增设了洋务、交涉或通商局所。迨至疆吏均兼总署的两年余，一则迫于朝廷和列强的压力，一则基于地方交涉的需要，除沿江沿海和边疆省份外，内陆各省也纷纷增设、复设或扩充交涉机构，完善交涉体制，较之洋务运动时期各省的陆续动作和甲午战后若干省份的个别动作，显得更为密集和突出，见下页表1。
原有洋务局的省份也纷纷扩充职能范围，追加经费、人员。交涉人才也被疆吏争相延揽，如李鸿章奏请调用张振勋、陈日翔、袁大化、洪超、徐赓陛等；袁世凯奏请调用荫昌、唐绍仪等；奎顺、岑春煊竞相留用沈敦和；锡良、俞廉三争相奏调蔡乃煌。地方交涉机构和交涉体制的改进，使得各省普遍有了对外交涉的平台，交涉范围不断扩张，交涉效率有所改善。不过这些局所往往是由藩、臬或道府官员兼管，组织管理体制不一，人员素质参差不齐，交涉程序欠规范。诚如朝廷事后反思：“夫一省交涉何等重要，仅受成于局所，待理于兼差，虽各口岸尚有关道分治，而全省总汇之地委任不专，督抚无以分责成，部臣无以资考核，殊非统一外交之道。”
此前除南北洋大臣外，各省疆吏对于交涉事务的参与度普遍不高。这一时期随着中外形势的改变和朝廷的刻意推动，疆吏们不得不越来越多地卷入教务及界务、铁路、矿务等项新增交涉。除勘分旅大租地和三门湾事件仍由总署主导外，其余交涉，列强往往“无遑等待把事情交给北京公使馆，再由北京公使馆和总理衙门交涉，再由总理衙门照会各省督抚征求意见的曲折过程，而是采取先与地方大员交涉，确认自己的要求能否通过这么一个便捷的方法。”由此也带动了中外交涉程序的调整。以日本对华交涉为例，原本“其政府饬办之事不得派领事办理，必在总署商办”。疆吏兼总署后，日本驻华领事“在需要迅速办理的事务上，能有不经过公使馆就直接进行交涉之方便”。
各省疆吏在兼总署期间，重点参与的界务、铁路、矿务等项交涉包括：光绪二十五年，在黑龙江将军恩泽干预下，达成《改订华俄合股瑷珲商号煤矿合同》；在新疆巡抚饶应祺推动下，中俄就合办塔尔巴哈台金矿达成协议；四川总督奎俊批准该省矿务局与英、法商人分别签约办矿；乌里雅苏台将军连顺与俄国就合办蒙古鄂尔河等五处金矿达成协议；直隶总督裕禄命津海关道与日本订立《天津日租界各段地价条约》；闽浙总督许应骙授权福建通商总局（后改洋务局）签订《福州口日本专用租界条款》《厦门日本专管租界条款》。光绪二十六年，山东巡抚袁世凯与德国先后签订《胶济铁路章程》《山东华德矿务公司章程》《山东胶澳交涉简明章程》；直隶总督李鸿章与俄国公使签订《天津租界条款》。光绪二十七年正月至六月，吉林将军长顺与俄国陆续商订《新订吉林开办金矿条约》《续订吉林开办金矿条约》《改订吉林开采煤斤合同》《增改吉林铁路交涉总局章程》；署理黑龙江将军萨保与俄国订立《黑龙江省采勘矿苗草约》；直隶总督李鸿章命天津道张莲芬等与多国就扩充或新增天津租界签订合同。其中，袁世凯、长顺等在对外签约时，都凸显了自身的总署兼衔。
就界务和铁路交涉而言，由于总署往往已首肯在先，又有不平等条约、协定的加持，疆吏们只能从限制地权、挽回利权、期于便民等角度尽量防损取益。如山东胶澳交涉，德国执定“租定之地，中国不得治理”，“凡该租界内办案各条，概不列议”。巡抚袁世凯除“议定交涉暂行简明章程七款，此外委实无法再争”。这也是李鸿章尽快办结天津租界交涉的重要原因。广州湾勘界交涉，总署最初也交由两广总督谭钟麟主导。不料法方纵兵先占，谭氏鼓动当地官民强硬对抗，以致交涉僵持不下。朝廷只得另派苏元春为钦差大臣，与法方签订《广州湾租界约》，外加多项赔补条款。 光绪二十六年春，迁延数年的第二次四明公所案与上海法租界扩充案也落下帷幕。尽管两江总督刘坤一、江苏布政使聂缉椝等在交涉时，较之总署更加灵活有力，但因朝廷内外配合失调，依然未能阻止法租界的扩张。矿务交涉方面，山东矿务公司系按曹州教案条约办理，东北矿务也受到中俄政府层面交涉的制约，四川矿务则沦为英法两国争夺势力范围的踏板。换言之，疆吏们在相关领域的交涉成绩实难高估。
揆诸朝廷授权疆吏兼总署的初衷，其最关注的还是民教交涉。但在此问题上，疆吏们也普遍抱有畏难情绪。山东巡抚张汝梅直言：“地方官一遇教案，非偏袒教民，即有谴责，所谓‘持平办理’四字已行不去。” 安徽巡抚邓华熙更是指示下属：“作地方官惟西人难敷衍，凡事且慢空说曲直，只须严压百姓……若压不住百姓，反说此事原是百姓理直、西人理曲，至于闹上来，那是我不依的。” 正因为许多教案都未能持平办理，百姓积怨成仇，教案高发的势头更难从源头上遏制。云贵总督崧蕃嗟叹：“交涉不惟棘手，更将无从下手。”
尽管如此，疆吏们在教案的处理上也并非全无回旋余地，措置得宜，的确有助于释怨解嫌、大事化小，反之则小事变大、矛盾加剧。以山东省为例，光绪二十五年春，毓贤就任巡抚后，在对外交涉上推诿拖延，又“倡为义民之说”，致令该省义和团在短短半年余，“蔓延四十余州县，凡掠害教民、焚拆教堂之案，计共一千余起”。同年冬，朝廷被迫改任袁世凯署理山东巡抚。袁氏认为，“多一教案，即增一漏卮，无益于民，徒病于国”。为此，他改行禁拳政策，并通饬各属“凡办教案，必须按照条约，持平办理”。该省教案随之显著减少。反观毓贤调抚山西后，继续采取“抚团”政策，以致“拳匪焚杀之惨，实推山西为最。盖他处皆拳匪自为之，其力小而弱，惟山西则巡抚为之主张，故其力厚而强也”。
概言之，疆吏均兼总署后，一方面推动了地方交涉体制的发展完善，另一方面也提升了疆吏们办理外交的主动性。若干疆吏在交涉过程中，也增进了对西方事务的了解。不过疆吏们原本就辖多任重，交涉之道又非人人精通，即便号为能吏如袁世凯者，也不无左支右绌之感。“东省本有之内政，如吏治、河工、盐、漕、营务，日行案牍几已应接不暇，今复重以外交若此，虽有迈众之材，兼人之力，恐亦难措置裕如。” 此外，若干疆吏在办理交涉的过程中，也增进了与列强的互动联系，强化了地方保护主义。迨至庚子事变发生，疆吏们更是一再逾越朝廷既定的交涉范畴和交涉权限，衍生出一系列令中外始料未及的重大变局。
三、庚子事变后总署体制濒临崩溃与疆吏外交空前凸显
光绪二十五年春，“三门湾事件”发生后，慈禧太后的外交态度明显转向强硬。意大利最终放弃三门湾，更被朝廷视为强硬政策的成功。十月十八日，朝廷密谕各督抚：“嗣后倘遇万不得已之事，非战不能结局者，如业经宣战，万无即行议和之理。” 十二月底，慈禧太后立端郡王载漪之子溥儁为“大阿哥”，列强却未依例致贺，更加深了朝中保守派的仇外心理，并与高举“扶清灭洋”口号的义和团产生共鸣。
光绪二十六年（1900）五月初，随着义和团大批进京，各国公使决定调兵入卫。对此，总署却少有作为。英国公使窦纳乐（Claude M.MacDonald）批评该衙门：“作为推动中国政府的一个杠杆，正在彻底瓦解。” 五月十四日，慈禧太后派载漪管理总署，驱逐廖寿恒，增派启秀、溥兴、那桐三位满员，使该衙门在政治和外交上更加被动。当天，西摩尔联军自天津进犯北京，途中遭义和团阻击后被迫折返。二十一日，大沽失陷。次日，天津之战打响。二十四日，德国公使克林德被杀，清军进攻使馆区。五月二十五日（6月21日），朝廷颁下宣战明诏，招抚义和团。
宣战前后，为争取各省疆吏的支持与配合，朝廷又在疆吏兼总署的基础上，进一步下放权限。五月二十四日，寄谕各督抚设法“保守疆土”，“联络一气，共挽危局”。 五月二十九日，电寄沿江沿海各督抚“各尽其职守之所当为，相机审势，竭力办理”。其中，前一道谕旨被若干官员理解为“实际上是给予各总督以绝对的权力”；后一道谕旨被湖广总督张之洞解读为“凡有关保守疆土者，其事势机宜，当可随时斟酌，遵旨联络各省公同商酌办理”。五月三十日，朝廷再次电寄沿江沿海各督抚“力保疆土，如有疏失，惟各督抚是问”。五月二十日、六月初一日，朝廷又接连指示盛京将军增祺“相机行事”“随时相机办理”。 这为疆吏们随后事急从权，乃至擅自订约媾和，埋下重要伏笔。
随着北方形势急转直下，东南疆吏也在急筹应对。五月中下旬，两江总督刘坤一和湖广总督张之洞均明确拒绝英国派舰入长江内地的试探。大沽失陷后，上海各界高度紧张。经大理寺少卿盛宣怀倡导联络，刘、张两督授权江海关道余联沅和盛宣怀，与各国驻沪领事就互保事宜谈判。五月三十日（6月26日），中外在上海开议，余、盛出具预拟的《保护上海长江内地通共章程》，各领事驳论多端，但大体同意“若长江内地无乱耗，各国决不派兵干预”。当天刘、张两督即发电山东巡抚袁世凯，请其代为具折呈递。折稿开篇先抬出五月二十四日寄谕，接着强调义和团不可恃、战无胜算，请朝廷亟思变计，继而道出委曲求全以保东南的苦衷：“北事已决裂至此，东南各省若再遭蹂躏，无一片干净土，饷源立绝，全局瓦解，不可收拾矣。惟有稳住各国，或可保全疆土。江宁、汉口英国领事迭来臣等署中面商，欲派兵舰多艘入江保卫商、教；臣等以力任保护坚辞却之，该领事已允不再派舰。上海各领事处，并经饬令江海关道密为转商，亦各允许。”
由于南北通信受阻，东南互保交涉开幕后，宣战明诏才传至南方。刘、张两督一面严禁传播，一面利用明诏、寄谕语涉两歧，安抚列强。刘坤一表示：“江鄂办法，本遵旨保守疆土，各国尽可放心。” 张之洞声称：“鄂、宁已奉到二十九、三十等日廷寄……自当恪遵此旨，执定沪约，以全东南大局。” 两广总督李鸿章也强调：“各督抚本奉旨保守疆土，联络一气，北方纵有战事，东南彼此互保之议，仍应照办。” 为最大程度上确保自身利益，列强也倾向于承认各省疆吏的外交权限。美国国务卿海约翰（John Hay）于六月初七日（7月3日）通告各国：“北京事实上已处于一种无政府状态，因而权力和责任实际上已移归各省地方当局。只要他们不公开与叛乱者勾结，并行使权力保护外国人的生命财产，我们就认为他们代表着我们所要与之保持和平友好的中国人民。”然因不满互保章程中限制列强特权和要求其履行相关义务，各领事拒绝正式签约，只在六月十一日照会声明：在各国利益得到保护的前提下，不在长江一带用兵。
继两江、两湖之后，浙江、广东、山东等省疆吏也加入互保行列。四川、陕西、河南、新疆等省疆吏亦参照办理。闽浙总督许应骙、福州将军善联则以“兼总理各国事务大臣”的外交身份，与各国驻福州领事单独缔结《福建互保协定》。而列强之所以痛快签约，实因该协定只是福建单方面做出保护外国利益的承诺，却未要求列强履行采取任何行动的义务。
在东南疆吏携手互保的同时，天津很快沦陷，俄军攻入中国东北。七月十三日，朝廷任命李鸿章为全权议和大臣。十七日，继总署大臣许景澄、袁昶之后，总署大臣徐用仪、联元和户部尚书立山又被朝廷处死。七月二十日（8月14日），京城沦陷。次日，慈禧太后挟光绪帝西逃，直至九月初逃到西安，驻跸近一年时间。人员本已凋零的总署，自此又分裂为行在、京城两处：前者贴近中枢，却仅负责信息周转；后者衙署被占，直到次年春，德国才归还衙署及部分公牍档案。
与东南疆吏携手挽狂澜于既倒形成鲜明对比的是，东北诸将军不但误国殃民、失守国门，还与俄国签下一张奉天乃至东北的卖身契。光绪二十六年五月下旬，受朝廷宣战抚团政策的影响，盛京将军增祺、黑龙江将军寿山及盛京副都统晋昌等人，在明知东北兵单饷绌的情况下，仍盲目迎合朝廷，纵容义和团和清军打烧外国教堂，捣毁中东铁路，给正大规模聚兵备战的俄国，提供了加速行动的借口。六七月之交，俄国出动十余万大军，大举入侵中国东北。至闰八月中旬，俄国已控制东北主要城市和铁路电报线，寿山战败自杀，吉林将军长顺降敌求和，增祺弃城外逃，百姓饱受涂炭。
为实现独占东北的合法化，俄国远东军司令阿列克谢耶夫认为：“满洲将军的权力，就象［像］南方总督的权力一样，只可能强化。因为中央政府仍然不在，直接与将军们就有关我们在满洲利益的所有问题进行谈判是至为必要的。” 在其威逼利诱下，盛京将军增祺派“全权委员”周冕与之议订《奉天交地暂且章程》（即“增阿暂章”），并以“钦命镇守盛京等处将军、奉天总督兼总理各国事务大臣”的名义，于十月初九日（11月30日）擅自批准画押。其中除同意俄军留防奉天省城等地外，还规定增祺回任后，“应任保卫地方安靖，务使兴修铁路毫无拦阻损坏”；将奉省所有军队“一律撤散，收缴军械”；拆毁“奉天各处俄军未经驻扎炮台、营垒”；“营口等处俄官暂为经理”等。随后俄国又炮制出《俄国政府监理满洲之原则》，试图将“增阿暂章”适用于整个东北。
光绪二十六年十一月下旬，西安行在才得知“增阿暂章”的内容，当即下旨否认：“此事增祺始终并未奏明，周冕系已革道员……增祺擅行委员，妄加‘全权’字样，殊属荒谬，着交部严加议处”，并命驻俄公使杨儒和李鸿章妥筹善后。以“增阿暂章”为口实，俄国不但企图独占中国东北，还觊觎在蒙古暨北方各省的特殊利益。次年正月二十二日（1901年3月12日），俄方抛出最后约稿，限杨儒在14天内画押。李鸿章寄望于联俄来抵制其他列强，主张速签；刘、张两督则动员各督抚、各驻使谏阻。列强也大多反对在未订“公约”之前，先订俄约。二月初五日，西安行在答复俄方：“非展限改妥，无碍公约，不敢遽行画押。” 东北交涉因此暂告搁置。
随着在东北交涉问题上的针锋相对，李鸿章与刘、张两督数月来因两宫回銮、惩办祸首、议和大纲诸问题意见纷歧而累积的矛盾彻底尖锐化。这又与他们各自的外交倾向密切相关。李氏怒斥“江、鄂督为日本所愚”。 张之洞反讽其“始终为俄所愚”。加上西安行在、全权大臣奕劻、其余疆吏、各驻使多方意见争鸣，更难在外交上形成有效合力。数月后签订的《辛丑条约》代价巨大，与清朝外交权分散有重要关系。毕竟“一国之中，必有专谋外交政策之地，不能各地均有外交政策也；必有专主外交政策之人，不能各人均有外交政策也”。
对于列强而言，尽管“有关地方的交涉事务，和地方大员商量要比和总理衙门交涉便捷”，他们也“机敏地利用这样的交涉，到处扩大自国的影响” ，但长远来看，疆吏外交的临时性和不确定性，并不真正切合近代外交需求，也增加了其对华外交的成本与负担，所以总署改革也被列强写入《议和大纲》。光绪二十七年三月初四日（1901年4月22日），领衔公使葛络干（B.J.de Cologan）照会清政府，要求仿照西方外交制度，改总署为外务部，冠于六部之首，设总理大臣1员，会办大臣和侍郎各2员，定为额缺；章京也开去兼差，分任职事。 六月初九日（7月24日），朝廷下旨：“从前设立总理各国事务衙门办理交涉，虽历有年，惟所派王大臣等多系兼差，仍恐未能殚心职守，自应特设员缺，以专责成。总理各国事务衙门着改为外务部，班列在六部之前。”次日即下旨取缔疆吏兼总署。
清朝改设外务部，固然源于列强直接施压，却也未尝不是针对疆吏兼总署，乃至疆吏主导地方和中央外交的调整与纠偏。如《申报》所言：“夫衔有不能不兼者，各督抚兼御史衔则可以参劾属员，兼兵部衔则可以调集兵将，然御史、兵部固各有专官也，督抚不过兼署其衔以便参官、调兵耳。若总理衙门本专设以办各国交涉之事……乃竟并无专官，未免与郑重邦交、特设衙门之意不合。” 但取缔疆吏兼总署，并不意味着疆吏外交的终结，因南北洋大臣依然保留，地方外交机构仍受疆吏节制，朝廷也不时委派疆吏主持或协办重大交涉；因通商、传教等日常问题酿成交涉，外务部也绕不开各省疆吏。不但如此，由于治外法权和租借地诸问题的存在，直到清亡前夕，仍有不少疆吏呼吁外交分权和否认中央集权的必要性。
余论
根据近代外交理论，外交是主权国家以和平方式捍卫本国利益、实现对外政策的重要手段，应由中央政府主导。但在晚清中国，疆吏影响乃至主导清朝外交是一大突出特征。这固然与督抚坐大密切相关，却也源于朝廷有意借助督抚的力量办理交涉。尤其戊戌政变后，朝廷命各省疆吏均兼总署，以制度性放权普遍强化了疆吏的外交责任。不过在“一放了之”的粗放型管理思路下，既未明确中央与地方各自的交涉边界，也未顾及各地交涉机构、人才队伍和交涉理念的参差落差，以致出现若干疆吏阳奉阴违、先斩后奏，乃至公然抗旨、挟洋自重等极端现象。最突出的体现就是东南互保与东北交涉。
制度是解读中国历史的一把关键钥匙。疆吏兼总署，虽然为时甚短，却在清朝命运转折的重大关头，为疆吏与列强的合法接触提供制度性踏板，加剧了外交与内政的交叉渗透。即便清外务部成立后，依然未能割断疆吏与列强之间的利益捆绑，甚至疆吏的政治前途也往往与其外交立场和外交地位挂钩。光绪二十九年（1903），夏曾佑形容：“各省之督抚无不各有其外交政策，省异而人不同……守土之官，则早已认其身为两属之人，一半属于大清政府，一半属于某国政府，故处处较量于此两政府之力量以从事焉。” 两广总督岑春煊也感慨：“今日中国内治既难，外交尤窘，至于内治外交牵连混合之处，乃益纷不可理，动辄得咎。” 不但是清末，到了民国时期，中国内政与外交交叉渗透的局面也仍是牢不可破。
来源：近代史飙车
