摘要：1880年代前后，英俄两国在中亚展开所谓“大博弈”，中国新疆省（以下一般简称新省）作为“欧亚十字路口”（Eurasian Crossroads）成为英、俄两国争夺的主要目标之一。英俄对新省的争夺以及两国围绕新省与中国政府之间的关系，构成中国近代史上极为重要的组
1880年代前后，英俄两国在中亚展开所谓“大博弈”，中国新疆省（以下一般简称新省）作为“欧亚十字路口”（Eurasian Crossroads）成为英、俄两国争夺的主要目标之一。英俄对新省的争夺以及两国围绕新省与中国政府之间的关系，构成中国近代史上极为重要的组成部分。但久被忽视的一个问题是，英国曾以各种手段拓展在新省的华民及阿富汗人、巴基斯坦人等非英籍外侨加入英籍的方式，来发展英国在新省的势力。而这一举措曾经遭到中方的强力反制，终使英方限制和缩小在新省受到英国保护者的范围。
20世纪初，英国首任驻喀什噶尔代表马继业（George Macartney，1867-1945）为了同俄国展开竞争，以“广撒网政策”大量引诱在新外侨和华民入英籍。随后，英方大肆开展“登记运动”，使得大量非英籍人利用英民身份在新省享有关税豁免、治外法权等特权，因而遭到中方的强力反制。因此，英方不得不“有限撤退”，不仅禁止非英籍人冒用英籍，还将在新省有英籍的英民范围限缩在两代印度民人以内。这一规定并不符合英国在中国通商口岸适用的关于国籍的域外法等规定，而这正是中方成功运用国际法反制英方拓侨举措以维护主权的结果。
一、“广撒网政策”与“会查登记制”的确立
马继业甫一上任就面临英属印度民人（下称印民）的国籍问题。1892年初，马继业与喀道李宗宾商议释放印民奴隶，但两方对这些奴隶的身份存在争议。当时，英印及其控制的契特拉（Chitral）、吉尔吉特（Gilgit）和坎巨提（Hunza）等北部山邦有许多印民及阿富汗人被卖到和阗、阿克苏、喀什噶尔等地，而后在当地结婚生子（下称二代印民），但后者生于南疆且只讲维语，因而能否作为印民而被释放成为问题所在。由于二代印民与印度毫无联系，印度政府决定只赎回生于英印的奴隶，而自愿留在南疆并加入中国籍的奴隶成为了日后英方拓侨活动的基础。
20世纪初以前，俄国在英俄竞争中占据主导地位，加之英国在“阿古柏之乱”中曾持亲阿立场，致使中英关系疏远。在这一背景下，印度政府、马继业试图修复中英关系。在喀道袁鸿祐的告诫下，马继业要求只有与印度有联系的在新印民才能以英民身份登记并获得英方保护，即确立了加入英籍的“联系原则”。比如，1903年12月，许多在喀什噶尔、莎车、阿克苏、和阗的阿富汗民人（下称阿民）以阿富汗是英国的被保护国（protectorate）为由申请加入英籍，以获得税厘、司法特权。对此，印度政府提出，入籍登记申请人必须在印度居住满12年或持有阿富汗官方机构签发的证书。马继业强调，阿民要获得英方承认，就不能在新省久居，而要与印度保持密切联系。
由于众多阿民在印度取得证书后直接去新省开展贸易，1904年8月2日，马继业正式对英国在新省各地“阿克萨卡尔”（aqsakal/aksakal）下发了关于登记条件的指令：“申请人是否打算返回印度，或者是否打算定居新疆，即申请人是否构成移民。”这一指令的原理在于，“来自印度的属民原是英民无疑，但如今可能不再是……因为，他们在喀什噶尔定居并以之为家，长期中断与印度的联系，且永不打算返回。”到关税交纳上，申请人必须从印度取得身份证书，载明是否在印度有住所，并证明拥有英籍身份才能办理退税。马继业再三强调印民要获得特权，必须证明来自印度且未中断联系，且不得成为永居移民。
到1909年马继业正式出任英驻喀领事前后，另一个同样棘手的新问题也暴露了出来，即许多华民开始冒用英籍身份以取得关税、司法特权。1908年5月，马继业报告英驻克什米尔公使荣赫鹏（Francis Younghusband）称，在英俄驻新省地方官员煽诱、包庇下，一些华民加入了英籍以图免交税厘，喀道袁鸿祐遂改征税包缴制为官征制，即直接由官方征收，而非特定商人代缴。马继业指出，由于地方商总不严格审查华民的身份，致使华民、印民借助英籍、俄籍身份避交税厘。喀道此举将使潜藏多年的国籍问题浮出水面，即征税官必然会区分“真的英民”和“准英民”（real or quasi British subjects）。因此，华民、印民要继续获得与英民或俄民同等的特权，就必须提供载有详细信息的国籍证书。
马继业原本试图执行“联系原则”，以限制华民冒籍，但由于俄国大肆勾引、逼迫华民入俄籍，使得马继业等开始摈弃“联系原则”。1912年前后，俄国依据1881年中俄《改订条约》等攫取关税、司法特权，许多华民不堪税捐杂项繁多，因而意图取得俄籍身份作为护符。为此，俄国领事大幅放宽登记条件：由当地阿訇（Akhun，又称Qazi/卡孜，管理宗教事务）或伯克（Beg，具有行政、司法职权）出具证明并发给“通商票”（Tung Shang Piao/registration certificate），便可登记。“通商票”又称“通商路票”，原是1881年中俄《陆路通商章程》第三条规定的两联单“运货执照”（permis de transport），采取中外“会签制”：若申请人在喀道，则由俄国领事先填票、盖印，后由交涉局粘连中票呈喀什道台盖印；若在别处，则由俄国地方商总和喀什地方官联合签署并盖印，票内记载持照人基本信息和货物情况，有效期为半年。但彼时，俄国在新官员任意发放通商票，并将有效期延长至一年。
对此，莎车县知事熊鹤年报告称，俄商总以免税等特权勾引华民入籍，并大肆登记生于新省乃至父亲生于新省的外国人。由于俄民与“缠民”（穆斯林）服装、宗教混冒极多，俄领“以通商路票欺哄乡愚，或即由俄（商）约出给片纸小条，伪为准入俄籍之凭据。”在俄官包揽赋税、纳贿扛讼之下，“缠民”入籍后有恃无恐、为非作歹。时任新省都督杨增新认为，国籍法规定出籍须报内政部批准，俄官所发通商票不得作为出籍依据。因此，新省地方要求入籍缠民缴销票条，但俄国商约拒不配合，甚至从县衙拿夺缠民。这一侵犯中国主权、有违国际法的举措引发了中方的强烈不满，并导致“策勒村事件”。
由于俄国大量引诱印民、华民入俄籍，英国政府为了阻止俄国进一步渗透，遂指令印度政府执行“拉大网政策”（take a wider sweep of the net）加以抵御，即大量登记作为“殖民者”的印民——在新省定居的印民及其所生第二代印民。1914年3月3日，印度政府授权马继业展开大规模登记，以抗衡俄国势力的扩张。这一指令后来被描述为“广撒网政策”（throw the net wide）。
为此，马继业指令各地商总、乡约向当地华民、长年定居当地的阿富汗人等亚裔及其后代派发侨民护照或通商票。登记人数从1914年3月的514人，增至1915年4月的822人；且由于登记证书只要发给一家之长，所有家庭成员此后便自动获得英民身份，因而实际获得英民身份的人数远远超出这一数字。须指出的是，马继业对“广撒网政策”持相对克制的态度，原因是批量登记势必会增加英方的管理成本，并将造成与中方的直接冲突。但是由于俄国持续扩大登记范围，印度政府遂坚持该政策。
面对英方大量勾引华民等入籍，喀道常永庆颁布告示：“若华人入外国国籍，请领通商票者，即予枪毙”。英驻华公使朱尔典（John Newell Jordan）质疑喀道是否“有此大权”；北洋政府外长陆徵祥复称喀道之意“无非为禁止华人朦［蒙］领通商票起见”，其实调查之时已能辨别华民与否，可照以往中英会签通商票之法办理。朱尔典表示同意。然而，在印度政府的授意下，马继业持续指令各地乡约扩大登记范围。
1913—1914年间，为了反制“广撒网政策”，喀道各地开始实施“会查登记制”（joint registration），即由中英两方共同确定申请人的国籍。对此，马继业提出折中方案，即由英方查核后即签发国籍证书，且“如遇疑惑不确之民，再当会商各该处地方官查明办理”，即对中方有异议的申请人才实施会查。喀道地方官表示反对，要求中英地方官会同制作清单提交道尹审核，并对有异议之人实施会查。由于中方态度强硬，马继业最终妥协，同意实施“会查登记制”。
具体而言，新省地方官、英国领事及当地毛拉（即长老）、乡约等共同到场，“按名点验，相其服饰并考其年岁、籍贯。随后便询通事、毛拉其人是否为中国人并其寄寓年月”；冒籍者一经查出，径行取消。乡约登记并发给英籍证明，而后喀道发给通商票。会查全部结束后，制作清册一式两份，知事、领事会同盖印，各执一册，以备查核。英民离华须及时注销，新到英民除持英国护照外，需经边卡华官查核才能登记。清册中有名者，才被认定为英民。会查清册成为新省官员处理国籍问题的主要依据，并以此限缩在新省有英籍的英民范围。
然而，为了防止阿富汗人等被俄国登记，英国政府仍指令马继业登记以下五大类英民：非亚裔土生（在英国本土或其属地出生）或归化（加入英籍）英民及其生于新省的子女、孙子女（二代和三代英民）；生于英国领域（dominions）的亚裔（无论父母有无登记）；在英国本土或印度归化的人；生于印度及其土邦、盟国的人及其子女（阿富汗人作为被保护人归入此类）；上述四大类人的妻子和遗孀。重要的是，在英国商总的包庇下，许多华民等还是弄虚作假取得了英籍，促使中方开始实施反制措施。
二、英方的“登记运动”与中方的反制措施
1918年夏季以后，新省各地严格执行“会查登记制”，以防止英方引诱华民入籍。为此，驻喀总领事和驻华公使推动英国政府通过1920年《中国（喀什噶尔）枢密令》（China (Kashgar) Order in Council）（下称《喀什噶尔枢密令》）。该令将喀什噶尔拟制为英国的属地并适用英印法律，以进一步执行“广撒网政策”。《喀什噶尔枢密令》采用英国适用于中国通商口岸的1920年《中国枢密令》规定的“单方登记制”（one-sided registration），即所有英民必须由领事署查验后登记入簿。这彻底破坏了“会查登记制”，即“迳由一方（英方）办理”，“听令英领一方审查给证，取消会同办法”。
1921年3月16日，英国驻华公使艾斯敦（Beilby F.Alston）照会外长颜惠庆终止实施“会查登记制”：“虽然会查登记制多年来运转良好，但由于新省地方官员的拖延、阻碍，而不得不被废置。”在艾使看来，新省各地以“会查登记制”阻挠有充分理由的英民登记，并恣意断定申请人的出生地；即便通过会查的名单，地方官也不迅速登记入册。因此，“会查登记制”理论上可行，但使得许多本应登记的英民无法登记。
事实上，先前1914年《英国国籍和外国人地位法令》（British Nationality and Status of Aliens Act）就规定，生于英国有管辖权之地的人即获得土生英民地位（natural born British subjects），因此《喀什噶尔枢密令》将英民的范围扩大至英民在喀什噶尔所生的子女，但不包括孙子女。其次，该枢密令第48(3)条规定，男性英民的登记必须包括其妻子，家长的登记则包括所有共同居住的家庭成员。该款随附一项补充说明：在家长监护下的非英民家庭成员或未成年亲属有权获得领事保护，但这本身不授予英民身份。上述两款规定极大偏离了马继业初到新省定下的“联系原则”，且马继业的说明未得到严格执行。
此后，《喀什噶尔枢密令》汉语、维语、波斯语及乌尔都语版译本相继出现，这让叶城县知事桂芬认定该令旨在“引诱华民入英籍”。据驻喀总领事斯克兰（Clarmont P.Skrine）称，译本无法准确传递该枢密令的原意。比如，第48(3)条被译作“如男子报名后，其妻子、大小均为英民”，但该款原文只是要求家属登记，而非直接赋予英籍身份；且该款的补充说明也没有被译出。第51条“依据本令申请登记的人”被译成了“任何想要成为英民的人”。这两处翻译均有违上述补充说明之意。
重要的是，这些误译让中方认为《喀什噶尔枢密令》是英方向地方商约发布的“密令”，即只要申请人交纳登记费即可成为英民。比如，英方商总在和阗、墨玉、洛浦等县强迫世代居于新省、置产纳税的缠民加入英籍，使墨玉县的在册英民由上年的2人骤增至36人。1921年11月30日，外长颜惠庆照会艾斯敦称，新疆与通商口岸不同，不能适用通商口岸的单方登记制。该令规定“想要成为英民的人提出申请，找一名证人，并支付一元五钱就能办理证书……且同住之男女、亲属、雇员皆为英民”，显然有违国籍法关于华民出籍须报内政部批准之规定；且引诱未列入会查籍册的缠民入英籍，是严重侵害中国主权并违反国际法的行为。
1922年8月29日，艾斯敦意识到上述翻译问题后，立即照会北洋政府新任外长顾维钧，强调在新省采取与通商口岸一致的登记制并无不可，但已经指令驻喀英官只有申请人充分证明来自英帝国领域才能被登记；会查籍册所载名单将经由驻喀总领事逐一审定，若有差错即行除名，并免职徇私舞弊的和阗县商总。但莎车、叶城、和阗等县商总基于错译的《喀什噶尔枢密令》大肆登记以通商票办理登记之人，尤其是那些先前未登记在册的华民及阿民。这一举措被中方称作“登记运动”（registration campaign）。
杨增新指责英方损害中国主权、违背国际公法，并呈报北洋政府外交部称，“诚我国主权所关，新疆存亡所系，非寻常交涉案件可比”。外交部遂提出严重交涉，谴责英方以单方立法废除“会查登记制”，并侵犯中国主权，因为“在国际法上，任何一国的法律不得影响业已施行的国际协定的效力（即先前确立的‘会查登记制’）”。适逢1922年初，北洋政府宣布废除《中俄陆路通商章程》所载特权，因而波及英国商总、乡约以最惠国待遇特权为诱饵招揽华民入籍的根本所在。因此，英国迅速通过《喀什噶尔枢密令（修正案）》，规定在新英民无需另办国籍证书，只需在有效护照上加附证书即可，并一人缴票费银一元五钱，全家及其亲戚、同居雇工皆可作为英民。
尽管驻喀总领事艾瑟顿（P.T.Etherton）一再保证只登记有可信证据的申请人，但由于上述枢密令采用单方登记制，使中方认为英方是在继续登记运动。对此，新省方面严斥该“登记新例”勾煽、引诱华民入籍，不啻“灭国新法”。杨增新认为，“国家领土以内系属本国法律及统治权行使之地，新疆为中国领土不能受他国法律及统治权之支配。公法具在，尽人皆知。”英方以条约特权为诱饵招揽华民入籍之事，关乎新疆存亡，甚或沦为印度之续。外交部强调《中俄陆路通商章程》业经废止，入籍问题的症结已然消失；且华民出籍需政府同意，英方不得以票单诱使华民改籍，而须废止该登记新例，并恢复“会查登记制”。
喀道地方官多次向驻喀领事提出抗议，要求恢复“会查登记制”。由于英方不予理睬，中方遂采取反制措施，主要包括以久居新疆、与印度毫无关联的事实认定不具有英籍；禁止英民获得土地抵押权；要求假冒英籍的华民和久居南疆、通婚生子、购置土地且与华民无异的印民，交出国籍证书并改入华籍。在杨增新的支持下，喀道及各县知事对英方采取进一步反制措施，包括停止发放护照，对执行有利于英民的判决采取拖延政策，及禁止地方阿訇对华民向印民出具的赊销保单提供鉴证，使得印民无法追讨欠项。同时，新省官员开始传唤商总到署，单独查验英民信息的真伪，并指出英方在通商口岸可单独登记，但新省地方大多并非口岸；“依照公法，中国领土以内应受中国统治权之支配”，英方不得干涉查问、登记事项，否则有违公法，亦有损中国主权。
中方的反制措施旨在迫使英方改回“会查登记制”。斯克兰认为这一举措不合国际习惯，且护照办理费用构成额外征税，妨害了英民享有的治外法权。1923年2月，斯克兰集中报告了关于英民“假冒英籍”的六个代表性案件。斯克兰指责知事桂芬随意取证并隐匿或篡改证据，以掩盖强迫印民放弃英籍而入华籍的做法。但在桂芬看来，这些印民大多久居南疆、娶妻生子、购置产业，与华民毫无差异，反倒与印度毫无瓜葛，因而不能既有华民没有的英民的特权，又有英民没有的华民的特权。例如，1920年而则子·买买提（Aziz Mohammad）和色一提·窝甫（Said Ghafur）案中，莎车知事认定二人“系本地所生，其祖若父均系莎车户民，证据确鉴。复经传集各庄年老居民，询与所查各情无异，并取具各该庄民切结在案。”随后，中方查明而则子是坎巨提的尼加人（Nagar），不是真正的英属民人；色一提本非巴九里人（Bajaur），但自行更改、捏造身份。二人久居莎车回城，且上下三代确系莎车户民。
可见，中方依据会查籍册及地方相关证据认定国籍归属，但斯克兰对此表示怀疑。斯克兰认为，一些案件中，地方知事制作的证据往往存在严重瑕疵，比如指令当地乡约将当事人及其亲属羁押并没收通商票，以迫使其在宣誓书（affidavit）中声明华籍身份且上下三代皆为华民。斯克兰还对做出誓证的程序及其效力提出异议，即受迫作出宣誓书，且阿訇根据知事的指令在宣誓书签章，并未经伊玛目（imam，即礼拜领班）监督作证等。
斯克兰揣测，中方以久居新疆的事实认定具有华籍等措施，旨在报复英方单方终止“会查登记制”。中方认为既然英方单独决定申请人的身份，中方也有权单独决定。诚然，一些案件中地方知事确实以刑讯、伪证、连坐等方式强迫印民放弃英籍证书、通商票，但多数案件中的被告仅在理论上是英民，实际以华民身份久居南疆，与英印毫无联系；甚至连英方也承认，许多人根本没有英印血统，而是来自英印边境的独立属邦，与英印无半点联系。
针对中方的反制措施，斯克兰试图从法律和政治两个方面分析并提出解决方案。前者主要在于中英两方对登记案件所应适用的实体法（国籍法）和程序法（证据法）的差异。后者主要在于俄国退出新省后，中方开始清理中俄民籍，将冒充俄籍的华民等重新归入华籍，而《喀什噶尔枢密令》的单方登记制显然有违此举。简言之，英方以血统主义主张二代印民有英籍，但中方以部分华民常常欺诈登记，而不承认定居南疆且与华民无异的英民取得英籍。这一分歧是日后中英两方争论的核心。
三、“会查登记制”的恢复与“两代原则”的确立
新省英民登记问题的关键在于，如何认定印民娶当地女子后所生子女（二代印民）的国籍。二代印民与当地华民无法区分，又主张有英籍而受英方管辖，因而导致中英两方持续产生管辖权冲突。英驻喀总领事斯克兰意识到，先前的“广撒网政策”是对抗俄国的“自卫”举措不假，但《1920年枢密令》规定的单方登记制度造成大量华民谎称父亲来自印度，从而冒充英民登记，以逃脱中方管辖并获得本无权享有的各项特权；又由于身处偏远地区，不受英官遥制。同时，登记的英民多为印民及其子女，长期定居南疆，并与缠民通婚，与印度几无联系而与南疆华民无异。照此发展下去，南疆将发生叛乱，脱离北洋政府统治，这并不利于英国的商贸利益。
1922年10月，驻喀总领事斯克兰总结称，如今俄国在新势力消退乃至要丧失治外法权，这与先前马继业面临的局势大有不同，因而需要调整英民登记政策，以挽回中方的信任。为此，斯克兰建议稍微扩大执行先前的“联系原则”，即由于无法准确界分在新印民和二代印民融入当地的程度，稳妥的办法是只登记土生印民和二代印民，并建议作为“殖民者”的印民加入华籍。
但1923年初，英驻华署理公使克莱佛（Robert Henry Clive）与中方交涉时反对恢复“会查登记制”，而坚持单方登记，这意味着印民身份的认定标准仍由英方决定。杨增新认为，解决登记问题的根本方法是恢复“会查登记制”，且土生印民及其子女须在来新省前办理国籍证书和通商票，不得在来新后登记或变更登记。对于新到移民者、定居移民者、生于中国领土者、祖辈皆为华民而假冒入籍者等情况，只有会查才能完全确定，以区分真正的和假冒的印民。杨新增强调，“会查登记制”既符合国际法，又能维护中国的主权。
随后，驻喀总领事斯克兰和副领事哈尔定（Harold I.Harding）各自基于对南疆部分地区的考察提出了具体意见。斯克兰认为，为了消除先前“广撒网政策”造成的不良影响，应恢复“会查登记制”。斯克兰建议，驻喀总领事向喀道提交英民登记名单，中方须在3个月内确认。“会查登记制”仅适用于有争议的情形，无法达成一致的则移交各自上级决定。中方须保证“会查登记制”的公平性，执行“文明国家”的规则，比如一般不用沙里亚法（Shariat）并适用英国的证据规则。
哈尔定基本赞同斯克兰的提议，但提出更加激进的“撤退方案”。哈尔定认为，中方完全清楚英方的立场经不起推敲，斯克兰的讨价还价实属徒劳，英方此时“要做的是尽量得体而果断地退出”。其原因在于，英国在新主要利益并非贸易，而是维护中国政府对新疆的主权，但单方登记制是在削弱这一权力。哈尔定认为，关键问题是能否登记与印度割断联系的二代印民。由于先前在新定居的印度“殖民者”及其后代在语言、服装、习惯上无异于当地华民，且主要分布在距喀什噶尔较远的叶城、莎车、阿克苏、和阗等地，造成“天高领事远”的现象，因而给予他们条约特权要有特别紧迫且充分的理由。
为此，哈尔定建议采取先前的“联系原则”，将不成为移民（不定居且返印）作为登记的条件。这意味着印民定居新疆且中断与印度的联系的，就不再是印民。因为，中方决不允许双重国籍现象的出现，要赋予部分印民条约特权须有强有力的理由来支撑。如今俄国势力消退且印民既脱离英印控制，又依仗当地乡约为非作歹，这有违英国维护中国政府对新省行使主权的政策。当然，哈尔定为“撤退方案”附加了条件，即英方继续单方登记制，并确立以会审作为复查登记的实施形式等。
对于哈尔定的异议，斯克兰认为哈尔定罔顾新印贸易的现实利益。他强调驻喀领事作为印度政府的代表就必须为印度的利益考量，而非一味向中方妥协。从法律上讲，英国国籍法没有规定在外国定居就丧失国籍；从政策上讲，也不能“大举撤退”（universal skedaddle）。因为，俄国很可能卷土重来，印度不能放弃马继业为英方挣得的特权。因此，只要严格执行前述登记制度，就能避免中方的异议。哈尔定坚持以维护中国对新疆的主权为首要政策，强调登记问题不能仅从法律上考量，还要从政策上考量，即撤退而非坚持无法执行的政策才是明智之举，因为对血统不明之人的登记已逐渐减少。
英国驻华公使麻克类（James R.Macleay）的态度比较保守。他认为，中方不是要同英方争夺生于中国但没有华民血统之人，而是要“限制与当地华民无法（至少在表面上）区分但享有治外法权的英民”。因此，麻克类建议，二代印民必须与英印有联系并打算回到印度，在新省才能被承认有英籍身份，否则建议弃英籍、入华籍。如此，二代印民将逐渐减少，以后便不用再处理类似的问题。
英国外交部内部对此存在分歧。著名史学家、时任外交部官员卡尔（E.H.Carr）从政策方面指出，登记问题引发了中方对“自尊心”（amour-propre）的维护，而英国政府的目标是“采用与英中两方利益适配的合理工作机制”，因而要做一些让步。在法律方面，后来担任国际常设法院院长的外交部条约司顾问赫斯特（Cecil Hurst）认为，《喀什噶尔枢密令》将血统主义延伸至英国有域外管辖权的领域，使得二代印民具有英籍，因而不能任意剥夺，亦不得撤回对定居新省的印民的保护。
经过综合考量后，印度政府和麻克类都认为斯克兰的“有限撤退方案”更加稳妥，即放弃单方登记制，恢复“会查登记制”。英外交部认为，克莱佛等先前反对“会查登记制”“不在于法律或理论，而完全是对其滥用的反对”，但中方态度强硬，就不宜拒不恢复。1923年10月初，英外交部正式照会中方外交部同意恢复实施“会查登记制”，并承诺仅生于印度的印民及其所生第二代印民才有权在新省被登记为英民，而不包括第三代及以后的印民（即二代印民的子女及以后各代）。如此，新省各地停止了拘禁印民、扣押登记证书，配合英方解决大多数债务积案，并以正常税率征缴印民的税费。
但中英两方对会查登记的对象和方式仍然存在分歧，在中方的强力要求下，英方不得不限缩在新省受保护的英民范围。麻克类认为，会查的对象是中英两方有争议的申请人，那么英方可以先予登记中方没有异议的人，而只会查有异议的人。杨增新提出，不经会查而登记的对象仅限于中方“明确清楚且承认”是英民的申请人，且举出的证据仅限于护照和会查籍册。只有持有护照的申请人才不受中方干涉。
1925年12月，英新任驻喀总领事吉兰（G.V.B.Gillan）报告麻克类称，杨增新的意见意味着所有申请人都要经过会查。为此，吉兰提出一部分人无需会查的折中方案，即由驻喀总领事提交各地申请人名单，没有异议的，总领事直接登记；有异议的，道尹在3个月内提出，并由中英会查决定；无法达成一致的，再提交英国驻华公使和中国外交部决定。喀道朱瑞墀复称，中方愿意在登记程序和证据方面做出一定妥协，但二代印民无权登记为英民，以防止欺诈申请。印度事务部基于实际情况认为，与华民毫无差异、密不可分的印民在法律上有英籍，但“他们的真正血统在实际意义上已经丧失：即便不是真正的华民，但浸身于华民社会之中，逐渐丢失英国人的民族性，因而将一代以后的印民置于中方管辖并无不妥。”麻克类表示同意，并明确印民的孙子女（三代印民）在新省不得登记为英民，从而彻底解决这一延宕多时的棘手问题。
至此，中英双方就登记的对象达成一致，即英方只登记生于印度的印民及其子女（二代印民），且二者都必须与印度保持密切联系，其他印民与当地华民一样受新省地方管辖。曾任英驻华公使馆官员的台克满（Eric Teichman）称之为“两代原则”（principle of two generations）。在“会查登记制”的执行上，英方提交初步登记名单，对有争议的申请人由两方会查。这一制度持续至1943年英国废除英国在华治外法权。此外，1930年代后三代印民可以作为“英国被保护人”（British-protected person）得到英国保护。
在国籍问题上，面对中方对主权的正当维护，英方只能严格执行“会查登记制”，既禁止华民冒籍登记，又将受保护的英民范围限缩为两代。1930年代后，英国在新势力日趋式微，新印之间的贸易逐渐名存实亡，在新印民饱受抵制和围堵，并减至600人左右。英方对登记事宜愈渐克制，其主要原因在于，英国的特权几乎是通过最惠国待遇获得，但作为其权利基础的中俄条约已被废除。因此，英方尽量避免挑起相关争议，否则将促使中方完全剥夺其既得利益。
余 论
近代列强通过不平等条约将中国划分为“通商口岸”（treaty ports，又称约开口岸）和“内地”（inland/interior）两大似乎界线分明的独立空间，西人在口岸以属人管辖权豁除中方的属地管辖，但在内地仍须遵从中方的属地管辖。在理论上，口岸和内地都是英国的域外（out of Her Majesty’s dominions），因而英国在口岸和新省本应都适用在非殖民地且有域外管辖权适用的域外法（extraterritorial law），但实际上分别适用了域外法和在殖民地适用的殖民法（colonial law）。英国在口岸和新省都有治外法权，前者经由不平等条约实现，从而适用域外法；而后者则依据最惠国待遇实现。但由于新省与口岸的情况悬殊较大，使得英国以殖民法而非域外法施行于喀什噶尔等地。
换言之，尽管新省属于英帝国的域外，本应与通商口岸一同适用域外法，但囿于现实因素，英方变通适用殖民法于新省。俄国十月革命前，英国以最惠国待遇主张与俄国同等的特权，但这一基础消解后，英国则基于成例以《喀什噶尔枢密令》将本适用于印度、缅甸的殖民法适用于新省，以维持各项特权，从而排除中方的属地管辖权。重要的是，在英国的帝国法（imperial law）上，这一举措将新省拟制为殖民地，使得半殖民地的中国上出现了英国法上的殖民地。因此，英国方面借此在新省不适用在通商口岸适用的登记制度，而是基于当地情况另行提出登记制度。
域外法和殖民法都是英国的单方立法，只能借助不平等条约机制适用于中国，但英方一再突破成例，侵害中国主权，中方的反制措施完全符合国际法。中国通普莱特（J.T.Pratt）总结称，在口岸的“英籍华民”（同时具有英籍和华籍）自始有华民身份，且无法与华民区分；而在新省的土生印民没有华民身份，而所生子女也无法与华民区分。因此，中方对二者都主张管辖权。事实上，晚清以降，英方在口岸执行有条件保护一代英籍华民和无条件保护二代英籍华民的政策，但在新省只保护生于印度的印民和二代印民，且二者必须与印度保持联系。
这是因为，在中方的有力遏制和对主权的坚决维护下，英方不得不变通适用于整个英帝国的帝国法（imperial law）以适应于现实情况。中国国籍法采血统主义，英国国籍法兼采血统主义和出生地主义，这意味着印民及其生于新省的子女本无被认定为华民的可能性。同时，英国1907年《对皇家领事官一般指令》和1922年修正的《英国国籍和外国人地位法令》都规定祖父是土生英民的人即有英籍，且后者规定生于英国有管辖权的地方之人也有英籍（二代客生），因而印民在新省生育的无数后代（ad infinitum）都是英民。但在英国当地官员的纵容、包庇下，新省地方华民等屡屡冒充英籍，以获得英民才有的特权，促使中方采取反制措施，最终不但禁止了华民冒籍的情况，还促使英方将在新省受保护的英民范围限缩为两代印民。这意味着部分印民要与华民一样受到新省地方的同等程度的管辖。
对此，英国外交部方面指出，“新疆是有治外法权存在的区域，国籍本不该由代数决定，而应由血统决定”，因此中方没有理由主张印民有华籍；“但以有分量的政治理由限缩登记范围时，该问题就纯粹是可以事从权宜的问题（而非法律问题）了。”总之，英国在口岸和新省都有治外法权，但分别以域外法和殖民法处理两地英民身份的认定标准，而在新省实施的标准并不符合帝国法的规定。这一现象的根源在于中方对主权的维护，以及英帝国出于管辖空间的复杂性，将法律问题转化为管辖政策问题。
来源：近代史飙车
