摘要：文/清华大学公共管理学院教授、人工智能国际治理研究院副院长梁正，清华大学公共管理学院博士后、人工智能国际治理研究院助理研究员田贵平，清华大学公共管理学院博士后、人工智能国际治理研究院助理研究员宋雨鑫
文/清华大学公共管理学院教授、人工智能国际治理研究院副院长梁正，清华大学公共管理学院博士后、人工智能国际治理研究院助理研究员田贵平，清华大学公共管理学院博士后、人工智能国际治理研究院助理研究员宋雨鑫
当前人工智能全球治理面临“行动赤字”，存在发展、公平和安全三个维度的挑战。在2025年7月世界人工智能大会暨人工智能全球治理高级别会议上，中国发布的《人工智能全球治理行动计划》为破解治理困境提供了务实方案，其构建了普惠包容的治理框架，将人工智能定位为“国际公共产品”，提出发展、安全、公平多维统筹的制度设计，并倡导建立多元协同的国际治理网络。这标志着全球人工智能治理从理念共识迈向实质行动的关键转变，为构建更加公正、包容、可持续的治理体系指明了方向。
面对人工智能技术迭代加速与治理滞后的结构性矛盾，人工智能全球治理亟需从理念倡导走向行动实践。《人工智能全球治理行动计划》作为中国的系统性治理方案，以鲜明的发展导向和行动逻辑，为破解人工智能全球治理的“行动赤字”和多维困境指引明晰路径，体现了构建更加公平包容的全球治理体系的中国智慧与责任担当。
多维困境：人工智能全球治理的挑战
当前，全球人工智能发展与治理处于关键当口。人工智能技术加速迭代，系统性能显著提升，即将迎来“奇点”时刻并开始进入大规模应用阶段，迫切要求各国共同合作把握发展机遇，携手应对风险挑战。在此背景下，各国政府、国际组织、科技企业、科学共同体等利益相关者积极参与全球人工智能治理，特别是以中国为代表的负责任的人工智能大国做出了重要贡献。尽管国际社会形成了“以人为本”、统筹发展、安全和公平的基本共识，然而，这些共识呈现出脆弱性、弱约束性和实施差异性。人工智能全球治理仍然面临严峻挑战，具体表现在发展、公平和安全三大维度。
发展维度：加剧“智能鸿沟”
在互联网时代，“全球南方国家”与发达国家已经存在“数字鸿沟”，表现为接入鸿沟、使用鸿沟和能力鸿沟等多个方面，而人工智能技术使全球“数字鸿沟”升级为“智能鸿沟”。人工智能的规模化应用需要严格的基础设施和技术壁垒，全球南方国家在数据基础设施、算力资源、基础模型和人才等方面严重匮乏，与发达国家相比差距悬殊。这种差距不仅体现于技术开发和投资方面，而且体现在人工智能的部署应用、行业渗透及其影响等方面。这将使广大的发展中国家被排除在智能时代的浪潮之外，并催生出“数字殖民主义”，从而进一步加剧全球发展不平衡的态势。根据国际货币基金组织发布的人工智能准备指数（AI Preparedness Index）显示，全球不同地区AI准备度存在显著差异，多数发达经济体的得分在0.7以上，而多数非洲国家在0.2～0.4之间，表明“全球南方国家”对人工智能的准备度远远不足。
公平维度：缺乏包容性
由于全球南方国家与发达国家在技术能力上的差距悬殊，使其在全球治理中处于边缘地位。一方面，在国际平台中，南方国家的代表性不足，缺失话语权，难以形成多样平等的参与机制。据统计，在联合国人工智能高级别咨询机构成员中，来自中低收入和低收入国家的代表只占约10%；南方国家代表在国际标准制定会议上的发言时长不足20%，在人工智能国际组织中的投票权仅为发达国家的三分之一。另一方面，在国际规则全流程中，南方国家一直处于被动地位。在规则制定环节，南方国家被放逐于决策层之外；在规则内容上，南方国家的利益诉求难以得到响应；在规则制定环节，南方国家被迫接受既定框架从而牺牲了本国正当权益。
安全维度：缺失有效性
一方面，西方政策叙事牵引人工智能“安全”方向发生反转，导致全球风险共担机制缺失。近期，部分西方发达国家的政策从重视“技术安全”（Safety）转向“国家安全”（Security），对技术内在风险逐步淡化，而走向对外部威胁和技术落后的担忧。譬如美国特朗普政府撤销了拜登的行政令，放松了对技术的监管；欧盟发布了《人工智能大陆行动计划》，并撤回了《人工智能责任指令》的提案，投入于技术竞赛之中。这种方向的转换，使人工智能安全作为全球公共产品的理念难以落地，甚至处于治理真空状态。另一方面，人工智能治理机制碎片化，削弱了制度的协同性和执行力。相关国际组织提出各自的人工智能治理倡议形成了“机制复合体”，然而由于机制之间缺乏协调性和约束力，致使全球治理呈现议题分散化、行动无序化的混乱状态，机制间相互掣肘或重合极大干扰了治理行动的效度。
总之，发展、公平和安全等多维度的挑战，致使人工智能全球治理陷入“三多三少”困境，即机制多而实体少，软法多而硬法少，议程多而投入少，最终陷入了“行动赤字”。
中国方案：《人工智能全球治理计划》的行动指引
2025年7月26日，2025世界人工智能大会暨人工智能全球治理高级别会议发布《人工智能全球治理行动计划》（以下简称《行动计划》）。《行动计划》提出六大原则、十三项具体行动，为破解人工智能全球治理的“行动赤字”，提供了务实的中国方案。
发展导向，全面贯彻新发展理念
理念是行动的先导，“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，在全球人工智能的发展与治理上，得到了全面贯彻和生动体现。在十三项行动中，除去第十条专门针对“人工智能安全治理”外，其他行动都与发展直接相关，形成了囊括基础要素、场景应用和行业标准的立体化布局，充分体现了“发展导向”的核心目标和原则。第一，创新发展。《行动计划》第二条专项提出“促进人工智能创新发展”，推动前沿技术不断突破。第二，协调发展。《行动计划》强调“加强政策与监管协调”，旨在通过发挥政策协同效应，实现创新与监管之间的平衡。第三，绿色发展。《行动计划》第七条专项提出“有效应对能源环境问题”，倡导“可持续人工智能”理念，以人工智能赋能可持续发展议程。第四，开放和共享发展。《行动计划》第五条专项提出“营造多元开放创新生态”，秉持开放共享精神，全文提及了7处“共享”、10处“开放”。
立足全球，构建人类命运共同体
2015年10月，习近平总书记在中央政治局第27次集体学习时，首次提出“共商、共建、共享”的全球治理理念。面对激烈的国际竞争，作为人工智能技术领先国家，中国没有像西方国家进行技术封锁，而是秉持共商共建共享的理念，将其视为“造福人类的国际公共产品”。这不是一句空话。《行动计划》全文共提及“全球（20次）、国际（16次）、各国（7次）、跨国（2次）”共45次，提及“合作（16次）、交流（5次）”共21次，提及“共享、共建、共同”等共29次，将全球共同发展作为出发点和落脚点。《行动计划》强调“把人工智能能力建设”置于议程的突出位置，“构建多方参与的包容治理模式”，坚定地与全球南方国家站在一起，成为构建人类命运共同体的生动实践......
来源 | 《清华金融评论》2025年9月刊总第142期
编辑丨周茗一
审核 | 丁开艳
责编丨兰银帆
Review of Past Articles -
01
02
来源：清华金融评论
