摘要：白银市作为甘肃省重要的工业城市和全国唯一以贵金属命名的城市，城市更新改造工作需以《中共中央国务院关于推动城市高质量发展的意见》为核心指导，紧密结合甘肃省"十四五"规划及国土空间总体规划框架。白银市因矿设企、因企设市，城镇化率较高，城区住宅小区大多建设于上世纪八

依据《中共中央国务院关于推动城市高质量发展的意见》，撰写甘肃白银市城市更新改造的研究报告。报告的主要内容如下：

- 战略背景与总体要求：介绍白银市城市更新的基础条件、核心原则和总体目标。

- 核心领域与实施策略：分五个方面详细阐述老旧住区改造、产业转型、生态治理、文化保护和人居环境提升的具体策略。

- 政策创新与实施保障：从法规规划、资金支持、土地政策、公众参与和长效管理等方面说明保障措施。

- 地方实践与特色案例：分析三个典型更新案例，展示白银市的具体做法和成效。

- 挑战与应对：识别实施过程中的主要挑战并提出相应的解决思路。

- 结论与展望：总结白银市城市更新的总体思路和未来发展方向。

甘肃白银市城市更新改造研究报告

一、战略背景与总体要求

白银市作为甘肃省重要的工业城市和全国唯一以贵金属命名的城市，城市更新改造工作需以《中共中央国务院关于推动城市高质量发展的意见》为核心指导，紧密结合甘肃省"十四五"规划及国土空间总体规划框架。白银市因矿设企、因企设市，城镇化率较高，城区住宅小区大多建设于上世纪八九十年代，存在规划建设总体滞后、缺乏物业服务、基础设施老化等问题，群众改造意愿强烈。核心原则包括：以人为本与民生优先，以解决群众急难愁盼问题为导向；文化保护与特色彰显，严格保护历史风貌和工业遗产；绿色低碳与韧性安全，推广海绵城市技术和绿色建筑；政府主导与市场运作，引导社会资本参与，实现多元共治。主要目标为到2027年完成一批重点更新项目，到2035年基本建成高水平现代化城区，人居品质显著提升，绿色转型深入推进。

白银市城市更新需立足"兰白一体化"发展战略，深度融入兰州—西宁城市群建设，着力构建"一核、三廊、三区、多轴"的空间格局。这一格局具体包括由白银城区、平川城区和靖远县城组成的城市发展核心，刘白经济产业发展廊道、黄河生态保护和文旅发展廊道、寿鹿山—米家山—哈思山—屈吴山生物多样性绿色生态廊道，以及市域北部戈壁绿洲农业发展区、中部沿黄城镇核心发展区、南部旱作农业发展区和市域内沿主要交通廊道形成的城镇发展轴。通过聚焦住房、社区、街区、城区四个维度，建立安全耐久、功能完备、绿色智能等15个方面的61项基础指标，健全"城市体检更新"体制机制，推进城市差异化更新和全生命周期管理。

二、核心领域与实施策略

（一）老旧住区与完整社区建设

白银市老旧小区改造工作采取分类推进策略，涵盖基础类、完善类和提升类改造三个层次。基础类改造重点解决老化设施问题，优先更新水电气暖管网，仅2023年就改造管网489公里，有效消除了安全隐患。完善类改造着重加装电梯、增建停车设施，并嵌入社区食堂、托育中心等便民服务，如永丰街小区通过外墙保温改造和窗户更换，显著提升了楼梯间的节能保温效果。提升类改造则建设完整社区，新增口袋公园和绿地，构建慢行系统，到2025年社区绿地服务覆盖率超85%，构建"15分钟生活圈"。白银区2023年老旧小区改造项目涉及28个小区、181栋楼栋、6849户住户，改造面积约63.58万平方米，概算总投资约1.86亿元。

长效运维机制方面，白银市推广"红色物业"和居民自治，确保改造后设施可持续管理。市里成立了白银世纪铜城物业有限公司等4家国有物业服务企业，由区国资中心下属的银恒建业公司统一监管，通过国有物业企业的入驻，让老旧小区物业管理逐步走向正轨。对于规模较小、暂不具备专业化、市场化管理服务的小区，则充分发挥群众自我管理、自我服务的作用，在社区居民委员会指导下实行居民自治，通过民情理事会、业主大会等平台，引导群众积极参与，共同破解老旧小区改造后管理难题。

- 创新融资模式：白银市改变了过去财政资金"唱独角戏"的窘境，探索出了上级争取、企业支持、群众自筹、部门联动、社会赞助的老旧小区改造及公共配套服务资金利用新模式。例如，公园路街道地质三队家属区产权单位出资160万元支持改造，人民路街道银安苑小区产权单位工商银行出资20万元支持改造，燃气、供热、通信等管线运营企业按照不低于20%比例出资参与相关设施设备的维修改造，筹集企业支持资金约4000万元。同时，通过积极宣传动员群众，按照户均出资10元或捐资捐物、投工投劳方式参与老旧小区改造，形成了多元共治的良好局面。

（二）产业升级与创新驱动

白银市作为传统的工业型城市，产业升级与创新驱动是城市更新的重要组成部分。老旧厂区转型重点将低效工业用地转型为科创园区或现代服务业基地，发展数字经济、智能制造等新业态，保留工业风貌并植入研发功能。白银市以白银高新区为核心，带动银东、银西、刘川、平川、会宁、正路六个工业园协同共进，形成了布局合理、良性互动、错位发展、功能协调的"一区六园"发展格局，规划面积300.54平方公里，建成面积91.2平方公里，累计入驻企业700多家，从业人员7.4万余人。

消费场景创新方面，白银市培育文旅消费新业态，结合"一带一路"倡议打造国际旅游目的地。2023年，白银市三次产业结构为32.8:18.1:49.1，大工大农被视为白银市情的一个重要标签。作为国内规模最大的多品种有色金属工业基地、西部重要的新型化工能源基地、全国新型工业化产业示范基地，白银市同时还是农业大市、陇上鱼米之乡，近年来累计认证"三品一标"农产品232个，49个农产品荣获国家和省级金奖。这些产业基础为消费场景创新提供了丰富资源。

农业现代化推进方面，白银市推动传统农业区转型为智慧农业示范区，发展观光农业和农产品加工，促进城乡融合。靖远县将文冠果产业作为构建现代丝路寒旱农业体系、壮大绿色农业、助推乡村振兴的"拳头"产业来抓，采取政府引导、政策支持、科技支撑、企业带动、农户参与的方式，推动文冠果产业成为群众增收致富的特色产业。目前，靖远县文冠果种植面积23.9万亩，产值6680余万元，"靖远文冠果油"获国家地理标志产品认证，受益农户达2200多户11万人。

（三）基础设施与韧性提升

基础设施更新改造是白银市城市更新工作的重要环节。地下管网与综合管廊建设方面，白银市全面改造老化燃气、供水管网，2025年前完成雨污分流系统升级，并建设智能监测平台，实时预警管网泄漏风险。白银市在建成地下综合管廊26.25公里、完成管线入廊272公里的基础上，紧盯管网老化、跑冒滴漏、雨污合流、城市内涝等短板，更新改造供水管网130.6公里、供热管网589公里、供气管网358.25公里，完成易涝点整治12处，使城市"经脉"更加通畅，城市品质进一步提升。

- 智慧城市赋能：白银市依托"城市大脑"平台，整合交通、安防数据，实现智能监控和应急响应；推广物联网技术在社区管理中的应用。加快智慧白银建设，推动数字经济云产业园区和智慧白银信息惠民工程建设，促进大数据技术与城市建设深度融合，真正让人民群众享受更加方便、舒适、智慧的城市生活。市级便民智慧信息服务平台测试版已完成基础功能测试，按照市级不少于12个便民生活圈的要求，在白银区建设20个、平川区建设6个便民生活圈，覆盖白银区39个、平川区25个城市社区，覆盖率达90%以上。

绿色交通发展方面，白银市发展慢行系统和公交优先网络，加密区域交通接驳，新增充电桩支持新能源汽车普及。"十三五"以来，白银市投入7000多万元资金，在主城区建成人行天桥7座，全市打通"断头路"20条，新改建道路62条，总里程超过了100公里，使城市路网更加合理，城市交通持续改善，群众出行舒适性、便捷性提升。2023年，白银市实施市政道路、人行天桥和老旧街区改造项目9个，新建改造道路26.45公里，进一步优化了城市交通体系。

（四）生态治理与绿色转型

白银市践行"绿水青山就是金山银山"理念，扎实推进生态治理与绿色转型。海绵城市建设方面，推广透水铺装、雨水花园技术，年径流总量控制率超75%。白银市作为全国首批区域再生水循环利用试点城市，投资15.81亿元开展再生水循环利用项目19个，区域再生水利用率达到26.2%，城市中水回用率达到30.67%，为城市开辟了稳定的"第二水源"，为干旱缺水地区节约高效用水提供了可借鉴、可复制的"白银经验"。

污染治理工作重点整治扬尘和工业排放，2025年空气质量优良天数比率提升至80%以上；推进水体治理，巩固黑臭水体整治成效。白银市城区基本实现了污水全收集、全处理，建立了完善的污水处理体系。以全域无垃圾行动为抓手，白银市有力推行城市生活垃圾分类，国家第一批餐厨垃圾循环利用试点项目顺利通过终期验收，年均焚烧发电再生利用生活垃圾80万吨，年均资源化利用建筑垃圾30万吨，生活垃圾无害化处理率达到100%。

生态修复工程加强金沟河、黄河生态廊道建设，增加滨水绿地和公共空间，提升环境品质。金沟河生态综合治理工程已成为连接白银城区与水川沿黄生态旅游经济带的一道靓丽生态景观廊道。2023年，白银市续建白银城区防洪及综合治理项目（金沟城区段综合治理）项目，金沟河地标展示段（北京路至长安路段）也已建成并向市民开放，成为市民休闲娱乐的好去处。白银区不断夯实山水园林城市建设，进一步提升了城区绿化服务功能，截至2023年，区内绿地总面积为1729.49公顷，绿化覆盖面积为1895.07公顷。

（五）历史文化保护与活化利用

白银市拥有丰富的工业遗产和传统文化资源，城市更新中注重历史文化保护与活化利用。历史街区保护采用"修旧如旧"策略，保留传统格局，植入文创、非遗体验业态。白银市编制完成《白银市历史文化资源保护和利用体系专项规划（2018—2030年）》，将全市划分为会宁红色文化区、白银工业文化区、靖远综合文化区、平川综合文化区、景泰山水文化区五个文化区域，推动文化资源特色化、差异化发展，建设精品景区、打造"一县一品"，带动县域文旅产业融合发展。

文化空间拓展依托工业遗产建设文化走廊，促进文旅融合；保护非物质文化遗产，增强文化软实力。在地质三队小区改造中，结合地质勘察实际和企业发展历程，公园路街道打造了以地质文化、历史沿革为主题的地质文化广场，陈列了地质矿石，通过图片展示野外作业和艰苦创业的精神，留住了老地矿人的回忆。白银市传承和发扬以皮影戏、黄河小调等为代表的民俗文化，以永泰龟城、明长城遗址为代表的丝路文化，以会师旧址、红山寺、虎豹口为代表的红色文化和以"艰苦奋斗、创业奉献"为精神核心的工业文化，加快推进长城、长征、黄河三个国家文化公园建设，打造全域旅游示范区。

生态与文化结合方面，建设文化公园和慢行系统，整合休闲与生态功能，提升公共空间品质。工农路街道长通小区将公园建设与小区改造有机融合，公园建设、小区改造连为一体，打造了生态园林化小区。人民路街道在农委家属院改造中，注重将空闲地效应发挥到最大，配建幼儿园、老年人日间照料中心，着力打造了集智慧党建、智慧治理、智慧生活等为一体的智慧化小区，让幸福在家门口"升级"。这些举措实现了生态与文化的有机结合，提升了城市文化品位。

三、政策创新与实施保障

（一）法规与规划引领

白银市重视法规与规划在城市更新中的引领作用。顶层设计方面，依据甘肃省方案，白银市制定"城市更新专项规划"，明确重点片区，建立"体检—规划—实施"动态机制。白银市坚持"科学规划、适度超前、统筹城乡、协调发展"的理念，深入挖掘"山川交融、大河中流、丝路古渡、红色铜城"的特色资源优势，精雕细琢城市空间。按照"应保尽保、应划尽划"原则，白银市严格划定"三区三线"，以规划引领人口集中、产业集聚、功能集成、要素集约，加速形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的城市发展格局。

弹性规划允许容积率奖励和转移，支持老旧小区增建公共服务设施；工业用地转型享受5年过渡期政策。白银市立足老工业基地基础设施欠账较大的实际，着眼于功能品质提升和民生改善需求，以创建全国文明城市为切入点，统筹规划、合理布局，高标准建设、高品质运营、精细化管理，扎实推进南部生态新城、市政道路、园林绿化、老旧小区改造等基础设施建设，提升城市品质和容量能级。这种弹性规划方法为城市更新提供了灵活性和适应性。

（二）资金与市场化模式

资金保障是城市更新顺利推进的关键。多元融资机制统筹中央补助、专项债、社会资本（PPP模式），设立市级更新基金；推广"商业反哺公益"模式实现资金平衡。白银市积极争取中央预算内投资支持城市燃气、供水、排水、供热等管道老化更新改造。市级及县区财政按照尽力而为、量力而行的原则，落实出资责任，加大城市燃气管道等老化更新改造引导支持。同时，鼓励商业银行在风险可控、商业可持续前提下，依法合规加大对更新改造项目的信贷支持；引导开发性、政策性金融机构根据各自职能定位和业务范围，按照市场化、法治化原则，依法合规加大对更新改造项目的信贷支持力度。

土地政策方面，盘活存量用地，允许边角地、闲置厂房复合利用；支持土地使用权人自主更新，免增收土地价款。白银市建立健全专业经营单位、政府、用户更新改造资金合理共担机制，具体共担分摊比例由各地结合管线权属、后续受益等因素自行确定。专业经营单位依法履行服务范围内城市燃气管道等老化更新改造的出资责任；工商业等用户承担业主专有部分管道等老化更新改造的出资责任。这种多元化的资金共担机制确保了城市更新的可持续性。

（三）公众参与与协同治理

白银市注重公众参与和协同治理在城市更新中的作用。共同缔造机制通过"居民议事会""社区规划师"引导群众参与设计，2025年计划培训基层人才40名。在老旧小区改造工程启动前期，街道工作人员广泛收集意见建议，了解小区居民的改造需求，制定合理化改造方案，满足居民的生活需求。群众是否满意是老旧小区改造工作的出发点和落脚点，白银区以满足居民日常生活需求为目标，统筹规划，确保改造项目真正惠及民生。

部门协同建立住建、规划、生态多部门联动审批"绿色通道"，简化老旧小区改造许可流程。白银市住房和城乡建设局加强工作统筹，会同市政府相关部门建立工作协调机制，抓好指导、协调、督促落实等工作。各县、区人民政府认真落实主体责任，加强属地管理，主要负责同志亲自抓，明确各有关部门、街道(城关镇)、社区和专业经营单位职责分工，明确工作规则、责任清单和议事规则，统筹协调社区居民委员会、业主委员会、产权单位、物业服务企业、用户共同参与，形成工作合力。

（四）长效运维管理

长效运维管理是确保城市更新成果持续发挥效益的关键。白银市健全应急抢险机制，提升处置突发事件能力。专业经营单位加强运维养护能力建设，保障资金投入，依法组织压力管道定期检验，定期开展检查、巡查、检测、维护，及时发现和消除安全隐患。对于业主共有燃气等管道和设施，更新改造后可依法移交给专业经营单位，由其负责后续运营维护和更新改造。这种专业化的运维机制确保了更新后设施的安全稳定运行。

白银市还完善管道设施运维养护机制，严格落实政府监管责任和专业经营单位运维养护主体责任。鼓励专业经营单位承接非居民用户所拥有燃气等管道和设施的运维管理。同时，加强城市更新社会风险评估、矛盾化解处置机制建设，确保更新工作平稳有序推进。这些措施共同构成了白银市城市更新的长效运维管理体系，为城市可持续发展提供了坚实保障。

四、地方实践与特色案例

（一）长通小区改造项目

长通小区改造是白银市老旧小区更新的典型案例。该项目始于2019年，作为白银区老旧小区改造项目之一，长通小区发生了翻天覆地的变化。改造前，长通小区始建于上世纪80年代，楼栋陈旧，仅有一扇门供行人进出，存在严重的安全隐患和使用不便问题。通过破除多余围墙，将小区内部的路变成长通路(西)，成为白银城区路网的重要组成部分，实现了小区与城市交通的有机融合。

改造过程中，项目注重生态与居住环境的结合，将小区与公园连成一片，把自然环境融入现有建筑群，让群众的生活环境更加舒心。现今，长通公园周边高楼矗立、商圈密布，美食城、步行街一应俱全，形成了完整的生活服务圈。这种改造模式不仅改善了居民的居住条件，还提升了整个区域的城市功能和生活品质，成为白银市老旧小区改造的典范之作。

（二）金沟河生态综合治理工程

金沟河生态综合治理工程是白银市生态更新的标志性项目。金沟河穿城而过，两岸景色宜人，已成为贯穿铜城的靓丽风景线。2023年，白银区续建白银城区防洪及综合治理项目（金沟城区段综合治理）项目，金沟河地标展示段（北京路至长安路段）也已建成并向市民开放。如今，漫步金沟河岸，天蓝水美草绿河清，风光秀美的金岭公园、多姿多彩的植物群落、别致的亭台水榭，无不与金沟河相得益彰。

金沟河生态综合治理工程现已成为连接白银城区与水川沿黄生态旅游经济带的一道靓丽生态景观廊道。周边居民表示："我就在附近小区居住，建成之后我基本上每天早上都会来打太极拳，环境很不错，宽敞干净，到了夏天肯定会更美丽。"该项目不仅提升了城市生态环境质量，还为市民提供了优质的休闲娱乐空间，实现了生态效益与社会效益的统一，是白银市生态治理和城市更新的成功实践。

（三）白银刘川工业集中区转型

白银刘川工业集中区是产业园区更新的典型案例。作为白银工业集中区"一区六园"的重点建设园区，刘川工业集中区总规划面积71.3平方公里，是甘肃省规划建设面积最大的工业开发区。园区重点发展有色金属精深加工、化工和装备制造等产业，建设全省重点循环经济示范基地和区域性物流基地，2020年获批成为甘肃省首批绿色园区，2023年通过省级化工产业园认定。

目前，刘川工业集中区已入驻企业139家，吸纳就业万余人，2023年工业总产值166.44亿元，成为全省布局大工业和承接中东部地区产业转移的天然良港。园区的成功转型得益于白银市"一区六园"发展格局的统筹规划，通过合理布局、良性互动、错位发展和功能协调，实现了产业集聚和转型升级。刘川工业集中区的更新改造经验，为资源型城市产业转型提供了可借鉴的模式和路径。

五、挑战与应对

白银市在城市更新过程中面临几个主要挑战。资金平衡难题是首要挑战，部分项目收益较低，需要通过"肥瘦搭配"模式（如商业开发反哺民生项目）和REITs融资来破解。白银市通过建立专业经营单位、政府、用户更新改造资金合理共担机制，根据管线权属和后续受益等因素确定具体共担分摊比例，有效缓解了资金压力。同时，鼓励商业银行在风险可控、商业可持续前提下依法合规加大对更新改造项目的信贷支持，引导开发性、政策性金融机构按照市场化、法治化原则提供信贷支持。

产权复杂问题是另一重要挑战，历史风貌区产权多元，需要推广"协议搬迁"和权益整合机制，降低实施阻力。针对这一问题，白银市建立健全政府统筹、专业经营单位实施、有关各方齐抓共管的更新改造实施机制，明确不同权属类型老化管道和设施更新改造实施主体。对于产权归属于经营单位的厂站、设施、管道，由各经营企业按照实施方案要求进行改造；庭院管道、立管等按照"谁拥有、谁负责"的原则，由各县、区政府负责统筹组织；工商业用户业主专有部分由工商业用户出资负责。

长效运维管理挑战需要通过建立"红色物业"和社区合作社来确保更新后设施可持续运营；引入智慧物业平台提升管理效率。白银市严格落实政府监管责任和专业经营单位运维养护主体责任，健全应急抢险机制，提升处置突发事件能力。专业经营单位加强运维养护能力建设，保障资金投入，依法组织压力管道定期检验，定期开展检查、巡查、检测、维护，及时发现和消除安全隐患。对于业主共有燃气等管道和设施，更新改造后可依法移交给专业经营单位，由其负责后续运营维护和更新改造。

六、结论与展望

白银市城市更新改造工作需以"历史文脉传承、民生改善、智慧绿色"为核心特色，到2030年建成一批城市更新示范项目。未来应深化"城市体检—更新规划—动态评估"闭环，推动与兰白经济圈协同发展，为资源型城市转型提供"白银样板"。通过持续的政策创新、技术应用和社会协同，白银市有望成为宜居、韧性、智慧的现代化人民城市典范。

白银市的城镇化率从2020年的56.54%提高到2023年的59.48%，高出甘肃省平均值4个百分点，显示出城市更新工作的积极成效。2024年上半年，白银市地区生产总值343.97亿元，同比增长7.4%，增速全省排名第4；城乡居民人均可支配收入分别为17683元、6734元，增长4.7%、8.0%，反映了城市更新对经济社会发展的促进作用。

未来，白银市将进一步完善城市治理体系，切实转变城市发展方式，齐心协力补短板、疏堵点、出亮点，以精致更新扮靓城市"会客厅"，全力打造更加美丽的"铜城白银"。充分发挥毗邻兰州的区位优势，以建设兰州的"后花园"城市为目标，以创建全国文明城市为抓手，高起点规划、高标准建设、高品位经营，着力打造宜居宜业的生态城、欣欣向荣的商贸城、休闲养生的健康城。通过城市更新行动，白银市将不断激发高质量发展聚合力，为实现社会主义现代化奠定坚实基础。

来源：大事说说