摘要：榆林市作为陕西省重要城市和国家历史文化名城，地处陕甘宁蒙晋五省区交界处，是国家级能源化工基地和区域性中心城市。随着《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》的深入实施，榆林市城市更新工作已成为推动城市转型升级、提升综合竞争力的重要抓手。榆林市坚持把新发展

依据《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》，撰写关于榆林市城市更新改造的研究报告。报告的主要内容如下：

- 引言：榆林市城市更新的背景与战略意义：介绍榆林的基本情况、城市更新的必要性及其在国家战略中的特殊地位。

- 榆林市城市更新的核心理念与基本原则：阐述“人民城市”理念、保护与发展平衡原则及系统性更新思路。

- 榆林市城市更新的重点领域与任务：分六大领域详细说明，包括基础设施、人居环境、安全韧性、住房保障、文化保护、产业转型。

- 榆林市城市更新的实施策略与模式创新：分析多元参与、规划引领、智慧赋能、政策保障四大策略。

- 榆林市城市更新的挑战与对策建议：探讨资金、利益平衡、体制机制三大挑战及应对建议。

- 结论与展望：榆林城市更新的意义与前景：总结成效，展望未来发展方向。

榆林市城市更新改造与高质量发展战略研究报告

1 引言

榆林市作为陕西省重要城市和国家历史文化名城，地处陕甘宁蒙晋五省区交界处，是国家级能源化工基地和区域性中心城市。随着《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》的深入实施，榆林市城市更新工作已成为推动城市转型升级、提升综合竞争力的重要抓手。榆林市坚持把新发展理念贯穿于城市规划建设中，以多规合一促进城市功能聚焦、要素集成、优势叠加，推动城市在有机更新中实现传承与嬗变的统一。

榆林市的城市更新工作具有特殊的战略意义。作为资源型城市，榆林面临着产业转型、环境治理、民生改善等多重任务。城市更新不仅是物质空间的改造提升，更是推动经济结构调整、社会治理创新和生态环境修复的综合抓手。2021年以来，榆林市以前所未有的重视程度、投入强度、工作力度推进城市更新，谋划了11大类545个项目，总投资512.82亿元，目前已启动实施330个项目，累计完成投资157亿元，解决了一批搁置多年的堵点难题，实现了城市品质和群众满意度双提升。

本报告基于对榆林市城市更新工作实践的系统研究，结合《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》精神，全面分析榆林市城市更新的核心理念、重点任务、实施策略和面临挑战，并提出相应建议，旨在为榆林市进一步推进城市更新工作、实现高质量发展提供参考借鉴。

2 榆林市城市更新的核心理念与基本原则

榆林市在城市更新工作中深入贯彻落实《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》精神，结合资源型城市转型发展的实际需求，形成了独具特色的核心理念与基本原则。榆林市坚持"人民城市人民建、人民城市为人民"的重要理念，把创造优良人居环境作为城市规划建设的中心任务，突出做好能源城市转型和历史文化保护两篇大文章。

在价值取向方面，榆林市城市更新工作强调保护与发展并重，注重历史文脉传承与现代功能提升的有机结合。榆林拥有丰富的历史文化遗产和工业遗产，在城市更新过程中特别注重保护这些珍贵资源，避免"大拆大建"，采用针灸式更新和"微改造"方式，实现城市品质提升与文化传承的双赢。榆林古城作为城市文化的缩影，文昌阁、星明楼、万佛楼等地标性建筑都得到了妥善保护和利用，保留了城市的历史记忆。

在实施原则方面，榆林市城市更新工作遵循系统性更新的思路，注重多维度协同推进。一是坚持规划引领，遵循国土空间规划顶层设计要求，以单元详细规划全覆盖工作为基础，构建具有榆林特色的规划体系。二是坚持"留改拆"并举，以保留利用提升为主，严格控制大拆大建，注重保护城市格局、延续城市特色、改善人居环境。三是坚持精细化管理，针对不同区域、不同问题采取差异化更新策略。

榆林市创新性地提出了"城市双修"（生态修复、城市修补）理念，通过构建城市更新单元评价体系，对影响用地发生更新活动的动力和阻力进行分析，形成用地更新敏感度评价指标体系。这种方法通过科学评估不同用地更新的可能性大小，为城市更新时序确定提供科学依据，避免了更新的盲目性和随意性。

在目标设定方面，榆林市提出了到2025年的城市更新总体目标：各县区基本达到国家、陕西省"十四五"规划要求，榆林市"十四五"县城建设目标清单全面实现。县城城镇化水平显著提升，建设强度和密度控制合理，市政基础设施体系加快完善，综合承载能力明显提升，历史文化特色彰显，安全韧性全面增强，人居环境有效改善，绿色生产生活方式得到推广。

3 榆林市城市更新的重点领域与任务

3.1 基础设施更新与交通系统优化

榆林市将市政基础设施更新作为城市更新的优先领域，致力于构建高效、便捷、安全的城市基础设施体系。在道路交通方面，榆林市加快完善和优化城区路网结构，全面落实"窄马路、密路网"城市道路布局理念。2024年，榆林市新建了19条道路路桥项目（包括学子路、富康二路、白龙路西延、肤施路东延、榆溪2号桥、杏墕北路、朝阳北路等）；拓宽了5条瓶颈路拓宽工程（包括东环路和裕华路段拓宽改造、榆阳路榆兴桥拓宽改造、人民路西延项目等）；打通了3条断头路项目（科创五路聚源路快速化一期项目、榆阳东路西段、建榆路北延）。

在公用事业设施方面，榆林市推进城市水厂及供水管网的建设与更新改造，扩大公共供水管网覆盖范围。针对内涝问题，累计完成主城区雨污管网改造，汛期积水点减少70%，多条路段实现"小雨不湿鞋、大雨不内涝"。榆林市还全面推进燃气管道老化更新改造，重点改造不符合标准规范、存在安全隐患的燃气管道、燃气场站、居民户内设施及监测设施。

在停车设施建设方面，榆林市编制城市停车设施建设规划，加大停车设施建设力度。通过盘活闲置用地、建设立体车库，新增大量停车位，主城区智慧交通服务平台投运，数千个停车位纳入智慧化管理。2023年，榆林市建成多个停车场，并在多条路段规划道路停车泊位，有效缓解了"停车难"问题。

3.2 人居环境改善与生态环境治理

榆林市高度重视人居环境改善工作，将环境卫生设施提升作为城市更新的重要内容。在垃圾处理方面，榆林市进一步加快城乡环卫一体化建设进程，逐步建立因地制宜的生活垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理系统。配备满足分类清运需求、密封性好、压缩式的收运车辆，开展垃圾房、转运站、压缩站升级改造行动。

在市容市貌管理方面，榆林市聚焦城市容貌管理瓶颈短板，强化部门联动及标准规范的贯彻实施。严格落实"门前三包"责任制，加大综合巡查执法力度，对占道经营、乱停乱放、噪音扰民、污染环境的商户进行全面教育劝导。清理整治影响城市风貌、存在安全隐患的大型户外广告、门店牌匾、灯箱广告。

榆林市深知，城市的温度不仅在于效率，更在于诗意栖居。近年来，通过"全域增绿、见缝插景"，将生态价值转化为市民的幸福感。公园群落建设方面，改造传统地标，新建多个"口袋公园"，实现"300米见绿、500米见园"。榆溪河生态带整治方面，投资整治榆溪河两岸绿化带，栽植大量灌木，形成滨水生态走廊。如今的榆林，绿化覆盖率显著提升，真正实现"推窗见绿、漫步进园"。

3.3 安全韧性建设与防灾减灾能力提升

榆林市将城市安全韧性建设作为城市更新的重要组成部分，致力于构建 resilient city（韧性城市）。在排水防涝方面，榆林市坚持防御外洪与治理内涝并重、生态措施与工程措施并举，完善重大气象灾害应急联动及流域联防联控机制。

榆林市认真落实"海绵城市"建设理念，根据当地气候特点，因地制宜编制海绵城市专项规划，采用"渗、滞、蓄、净、用、排"等措施削减雨水源头径流，优化竖向设计，明确雨水滞蓄空间、径流通道和设施布局。坚持融合生态措施与工程措施，按照因地制宜、绿灰结合、绿色优先的原则，以"多目标融合、系统化治理"的思路，统筹推进海绵型建筑与小区、道路与广场、公园与绿地建设。

在防灾减灾方面，榆林市扎实开展自建房安全专项整治行动，及时消除自建房存在的安全隐患。积极应对气候变化带来的挑战，实施地震、滑坡、泥石流等自然灾害易发区基础设施提升和房屋加固工程。开展窨井盖普查、建档、标识工作，全面排查、消除窨井盖存在的安全隐患，提高事故防范和应急处置能力。合理布局和建设改造应急避难场所，统筹建设分布式、小型化、网络化应急避难设施。

3.4 住房保障与老旧小区改造

榆林市将住房保障和老旧小区改造作为改善民生的重要举措。榆林市加快改造建成年代较早、失养失修失管、配套设施不完善、居民改造意愿强烈的住宅小区，改善居民基本居住条件。完善老旧小区水电气路信等基础设施和养老、托幼、停车等公共服务配套设施，科学布局社区综合服务设施。

针对老旧小区改造，榆林市采取了分类指导的策略：一是针对规模较小、围墙封堵、挤占空间、管理混乱的小区，采取片区整合的方式，打破物理隔离，实现资源共享；二是针对基础设施与公共服务设施不完善的小区，按照"缺什么补什么"的原则，重点完善水电气路信等基础设施和养老、托幼、停车等公共服务设施；三是针对存在安全隐患的小区，优先解决楼体安全、房屋渗漏、管网破损、消防应急等群众"急忧怨盼"的核心问题。

在改造过程中，榆林市创新提出了"先软后硬"的工作思路，把成立业委会、建立专项维修基金制度和解决历史遗留问题作为启动老旧小区改造的先决条件。同时，坚持"治违治乱先行"，综合运用行政、教育、纪律、司法等手段，彻底解决乱搭乱建、小区手续不完善等历史遗留问题。

3.5 历史文化保护与城市特色彰显

榆林市充分发挥文化资源优势，立足保护为主，强化规划刚性约束。榆林拥有丰富的历史文化遗产，在城市更新过程中特别注重保护这些珍贵资源。老城区作为榆林城市文化的缩影，文昌阁、星明楼、万佛楼、钟楼、凯歌楼、鼓楼等标志性建筑都得到了妥善保护和利用，保留了城市的历史记忆。

为更好地保护利用老城、延续城市文脉，榆林编制了《榆林历史文化名城保护规划》，在坚决防止大拆大建、加强古迹遗迹保护的基础上，实施"老城复兴"计划。围绕明清老城周边布局建设了古香古色的文化设施，恢复重建历史建筑，高标准规划建设博物馆新馆，彰显城市文化风韵。在历史街区保护方面启动榆林古街等历史文化街区保护提升工程，以老街道为骨架，以历史遗址和建筑为节点，开发非遗文化展示片区，打造独属榆林的文化标识。

榆林市积极探索历史文化保护与活化利用新模式。榆林古城作为国家级历史文化名城，按照"相约榆林·对话古城"的总体定位，打造全国知名历史古城、全国古城更新标杆、长城文化公园标杆项目、5A级景区。规划范围以榆林古城为核心，包含古城城墙以内涵盖范围、城墙以外红线范围，及凌霄塔片区，共计约286公顷。以榆林古街为中轴线，延伸构建古城三度空间格局，打造"文、食、艺、潮、军、集"六个空间节点。

3.6 产业转型升级与城市功能优化

作为资源型城市，榆林市将产业转型升级与城市功能优化作为城市更新的重要内容。榆林市聚焦"文化创意产业赋能"主题，大力释放能源经济业态与文化创意资源融合优势，加强创意产业载体和产业生态建设，力争在全国率先实现资源型城市更新转型，形成建设文化强市的"榆林实践"。

在先进制造业突破方面，榆林市积极推进产业园区改造升级。对传统产业园区进行技术改造和产业升级，提高产品质量和附加值。积极引进和培育新兴产业，促进产业园区向高技术、高附加值方向发展。加强科技创新和人才培养，提高产业园区的自主创新能力和核心竞争力。

在文化创意产业发展方面，榆林市扎实推进古城文化产业复兴。2023年完成了古城立面、亮化改造以及一批针灸式商铺改造，2024年计划全面铺开非物质文化遗产管、凌霄塔片区和梅花楼片区更新，打造文旅商娱融合项目。基于建设、运营一体化思路，正在推进城南氮肥厂主题公园、水泥制管厂、原工业学校改造等文化复兴项目以及水上运动中心周边、红石峡镇北台等文旅融合片区，多端发力，实现文化产业复兴重塑城市公共空间的典型试点。

4 榆林市城市更新的实施策略与模式创新

4.1 多元参与机制与共同缔造模式

榆林市积极探索多元参与机制，鼓励引导社会资本通过公开、公平、公正方式参与城市更新。通过"政府引导、企业发起、社会参与、片区合作"原则，榆林市以"城市更新+产业导入"模式，设立更新引导基金。银行等金融机构积极支持城市更新工作，探索项目经营性收益平衡路径，创新金融产品。同时，采取鼓励原权利人或吸引社会资本投资的方式实施微更新微改造项目。

榆林市积极整合市场力量、政府资源、专家智库，并广泛吸引居民和社会力量参与。凝聚多方更新共识，坚持民生优先，聚焦配套设施不完善、老旧小区设施老化、背街小巷环境杂乱等居民"急难愁盼"问题，以微更新、微改造等"小切口"改造方式为抓手，协同推进城市基础设施补短板与品质提升，同步完善硬件设施与文化留存，增强居民获得感。

在老旧小区改造中，榆林市建立了以居民为主体、以社区规划师为纽带的多方参与机制。改造前充分听取居民意见，改造中邀请居民参与监督，改造后组织居民评价改造效果，形成了"共谋、共建、共管、共评、共享"的共同缔造模式。这种模式不仅提高了改造工作的针对性和有效性，也增强了居民的主人翁意识和社区归属感。

4.2 规划引领与精准施策

榆林市坚持规划引领在城市更新中的重要作用，编制了《榆林市国土空间总体规划（2021—2035年）》等一系列规划文件，明确了城市更新的目标、原则、任务和措施。榆林市遵循国土空间规划顶层设计要求，并以单元详细规划全覆盖工作为基础，以功能和管控要素传导为核心，以促进片区和项目实施为目标，构建一套具有榆林特色的规划体系。

榆林市注重"城市体检评估"，构建城市体检工作机制，围绕"生态宜居、健康舒适、安全韧性、交通便捷、风貌特色、整洁有序、多元包容、创新活力"8个方面，对城市既有建筑、低效用地、市政基础设施、公共服务设施、产业发展、生态环境等开展全面体检评估。结合城市建设评价标准和当地实际，科学制定体检指标体系，及时形成年度城市体检报告，系统查找城市建设发展短板和问题，提出下一年度城市建设意见建议、整改措施和重点行动计划。

基于城市体检结果，榆林市针对不同区域、不同问题采取精准施策的策略。对于历史文化街区，注重保护传承和活化利用；对于老旧住区，注重功能完善和环境提升；对于工业遗产区，注重功能转换和产业升级；对于城市边缘区，注重生态修复和空间整合。这种差异化、精准化的策略确保了城市更新工作的针对性和有效性。

4.3 智慧赋能与绿色转型

榆林市积极推进"智慧城市"建设，利用数字技术赋能城市更新。榆林市结合实际推进城市数字化改造，探索建设"数字孪生城市"、城市信息模型(CIM)，实行城市运行一网统管，促进市政公用设施及其建筑智能化改造和物联网应用，实现动态监管、互联互通、数据共享，保障基础设施安全运行。

在智慧住建方面，榆林市于2023年10月8日正式启动智慧住建平台的建设工作，平台涵盖城建电子档案系统、地下管网综合管理系统、智慧工地监管系统、项目管理系统、数据资源体系、大数据决策支撑平台建设、各专题库建设、应用支撑体系、智慧工地等。截至目前，项目进度达到总项目进度的98%，整体项目已基本完成软件系统的功能开发、部署和汇报演示。在智慧交管方面，计划十月正式启动实施，加快提升现代化城市治理能力。

在绿色转型方面，榆林市全面推进绿色建筑创建。新建建筑要全面落实绿色建筑要求，推广装配式建筑。积极开展绿色建筑、节约型机关、绿色学校、绿色医院创建行动，政府投资工程应率先采用绿色建材，逐步提高城市新建建筑中绿色建材应用比例。加快推进既有建筑节能改造，提高既有建筑能源利用效率。

5 榆林市城市更新的挑战与对策建议

5.1 资金保障与成本控制挑战

榆林市城市更新面临的首要挑战是资金保障问题。城市更新项目需要大量资金投入，特别是基础设施更新、老旧小区改造、历史文化保护等领域，投资规模大、回报周期长、盈利能力弱，难以吸引社会资本参与。同时，随着原材料价格和人工成本的上涨，城市更新的成本也在不断增加，给地方政府和实施主体带来了较大的资金压力。

为解决资金保障问题，建议榆林市：一是积极争取中央和省级资金支持，特别是保障性安居工程、城市基础设施更新、节能减排等领域的专项资金；二是创新投融资模式，推广政府与社会资本合作(PPP)模式，设立城市更新基金，探索基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)等；三是鼓励专营单位、原产权单位和居民群众出资参与改造，建立多元化资金共担机制；四是加强成本控制，优化项目设计方案，提高资金使用效率。

5.2 利益平衡与社区治理挑战

城市更新涉及政府、市场主体、原权利人和社区居民等多方利益主体，利益平衡难度大。特别是在老旧小区改造中，居民诉求多样，统一意见难；在历史街区保护中，保护要求与开发需求之间存在矛盾；在城中村改造中，拆迁补偿标准难以达成一致。这些问题如果处理不当，容易引发社会矛盾，影响城市更新进度和效果。

为促进利益平衡和社区治理，建议榆林市：一是建立健全利益协调机制，通过民主协商、公众参与等方式，充分听取各方意见，寻求最大公约数；二是完善补偿和安置政策，保障原权利人合法权益，特别是关注弱势群体的需求；三是加强社区治理能力建设，发挥基层党组织、居委会、业委会等组织的作用，提高社区自我管理、自我服务能力；四是探索共建共享机制，让居民在城市更新中既有参与感也有获得感。

来源：大事说说