“地缘政治委员会”：全球权力竞争格局变动下的超国家主义

摘要：来源：Pierre Haroche, “A ‘Geopolitical Commission’: Supranationalism Meets Global Power Competition,”Journal of Common Market Studies

“地缘政治委员会”：全球权力竞争格局变动下的超国家主义

作者：Pierre Haroche，伦敦玛丽女王大学政治与国际关系学院讲师。

来源：Pierre Haroche, “A ‘Geopolitical Commission’: Supranationalism Meets Global Power Competition,”Journal of Common Market Studies, Vol.61, No.4, 2022, pp.970-987. DOI: 10.1111/jcms.13440

导读

2019年9月，乌尔苏拉·冯德莱恩（Ursula von der Leyen）提出将领导一个“地缘政治委员会”（Geopolitical Commission），这一政策不仅反映了全球权力竞争与国际安全目标逐渐融入欧盟委员会的趋势，还被广泛用于指导其增强统筹外部事务的协调性。长期以来，对外政策与安全政策被视为“高级政治”，是欧盟成员国政府间合作的专属领域。在共同外交与安全政策（CFSP）及共同安全与防务政策（CSDP）框架下，作为超国家机构的欧盟委员会权力受到限制，其传统职能聚焦通过经济外交、对外援助或单一市场政策外部化等路径实现经济目标，然而，近期的欧盟国防基金（EDF）、《欧盟外商投资审查条例》、《5G安全工具箱》等政策举措表明，欧委会越来越表现出在巩固自身经济属性的同时注重提升其在政治层面的影响力，不断利用其传统经济权力扩展职能边界，比过去更加积极地塑造自身作为国际安全行为者的角色，推动“地缘政治化”转型。

本文研究的核心问题是哪些因素推动欧盟委员会向“地缘政治委员会”转变？在理论层面，文章从国际关系理论、欧洲一体化理论和地缘经济学三个理论视角对“地缘政治委员会”的概念起源、治理结构及政策影响进行系统阐释并提出三组相关假设。在方法论层面，为确保文章的研究结论涵盖所有可能受“地缘政治委员会”影响的政策领域（如贸易、技术、金融、工业、竞争、发展援助和卫生），作者在归纳整理欧盟委员会相关新闻通讯稿的基础上，对欧盟委员会、欧盟对外行动署（EEAS）和成员国的官员进行了24次访谈以检验上述三组假设。作者发现，欧盟委员会向“地缘政治委员会”转变是外部因素（全球权力竞争加剧和地缘经济力量增强）与内部因素（官僚组织竞争和经济-安全议题功能性联系）共同作用的结果。

地缘政治委员会的理论阐释

国家中心现实主义和新现实主义是国际关系理论的两大分支。法里德·扎卡里亚（Fareed Zakaria）为代表国家中心现实主义者认为，国际行为体内部以经济为目的的赋权能够在一定条件下强化其安全动机，但以肯尼兹·沃尔兹（Kenneth Waltz）为代表的新现实主义者则批评这一理论缺少对国际体系压力的考量，认为国际行为体的行为本质上是由国际体系结构决定的，且国际行为体会模仿成功的竞争者，欧洲一体化被认为是一种提升欧洲国家与外部大国竞争力的方式。由此引申出文章的第一组假设：

假设1a：根据国家中心现实主义理论，超国家机构内部的经济赋权行为推动欧盟委员会向“地缘政治委员会”转变。

假设1b：根据新现实主义理论，国际体系压力和外部大国竞争推动欧盟委员会向“地缘政治委员会”转变。

在欧洲一体化理论中，新功能主义的“功能溢出”（functional spillover）概念为欧盟委员会在政策领域的扩展提供了一种解释路径，即一体化不可能局限于某一特定部门，一定领域的合作活动一定会“溢出”到与其相关的其他部门。为此，“进攻性功能溢出”（‘offensive’ variant of functional spillover）指出，未完成一体化领域的政策目标能够通过利用已经实现一体化领域的法律和政策工具达成。此外，一体化的受益方也会主动促进“功能溢出”，即“培育溢出”（cultivated spillover）。然而，新政府间主义者认为新功能主义无法解释马斯特里赫特条约以来欧盟的政策演变逻辑，欧盟委员会的政策领域扩展受制于成员国的意愿，欧盟对外行动署等政府间机构也会与欧委会形成官僚组织竞争。因此，作者提出文章的第二组假设：

假设2a：根据新功能主义理论，经济-安全议题的功能性联系增强推动欧盟委员会向“地缘政治委员会”转变。

假设2b：根据新政府间主义理论，欧盟内部官僚组织竞争会制约欧盟委员会向“地缘政治委员会”转变，转而强化欧盟对外行动署的作用。

伴随着国际经济政策的“地缘政治化”，经济和金融越来越多地与国家安全和外交政策联系在一起。西方国家对俄伊的制裁、中美贸易战以及各国对华为5G基础设施或北溪2号管道项目的安全关切掀起了一股“地缘经济学”研究热潮。从这一角度来看，地缘经济学可以定义为“使用经济工具促进和捍卫国家利益并产生有益的地缘政治结果”，以及“国家为实现地缘战略目标而应用经济手段”。与冷战时期不同，经济相互依赖是当前大国竞争的显著特点并日益被“武器化”。因此，“地缘政治委员会”是经济政策与安全问题深度交织的表现，如何在大国竞争中取得优势地位被纳入欧盟委员会的职权范围。至此，作者认为：

假设3：根据地缘经济学观点，在大国竞争背景下，经济相互依赖武器化增强了欧盟委员会单一市场政策的有效性，推动欧盟委员会向“地缘政治委员会”转变。

实证分析

在国际层面上，“地缘政治委员会”现象与扎卡里亚的理论相一致，即国际行为体内部以经济为目的的赋权能够在一定条件下强化其安全动机。尽管欧盟的正式外交权力仍由欧盟理事会和高级代表掌握，欧盟委员会仍能够依赖其传统经济权力，特别是金融和法律工具，发挥其在国际舞台上的影响力。然而，在多重危机持续冲击、“特朗普1.0”跨大西洋关系出现明显裂痕、中国快速发展以及英国脱欧的背景下，欧盟委员会经济政策持续“地缘政治化”显然是为了应对大国竞争回归。

在欧盟治理层面，“地缘政治委员会”现象可以作为一体化“功能外溢”的一个案例进行分析。首先，欧盟委员会传统的经济权力与安全议题之间在相互依赖武器化背景下存在明显的功能性联系；其次，冯德莱恩领导的欧盟委员会倡议通常是对欧盟经济政策中未能充分考虑国际权力竞争影响或未能充分发挥经济杠杆作用所导致的功能性缺陷的补充；最后，为应对“特朗普1.0”时期的外部经济胁迫，相较于其他情况下更多的强调进攻逻辑，这些功能性外溢机制则更加遵循防御逻辑。

事实上，这种功能性外溢显然是由欧盟委员会能动“培养”的，欧盟委员会通过“地缘政治委员会”展示了其国际目标和官僚雄心（H2a）。欧盟当前的政策实践直接推翻了新政府间主义假设（H2b），其倡议的欧洲国防基金中对欧洲防务局职能的侵蚀表明，欧盟委员会在国际安全领域日益扩展其角色，尤其是在那些成员国为遏制其影响力而设立壁垒的机构领域。文章最后有一个有趣的发现是，欧盟委员会寻求变得更加“地缘政治化”，不仅是为了应对外部大国的压力，也是为了避免其机构职能遭到欧盟对外行动署的侵蚀。换言之，“培养外溢”的出现与官僚组织之间的“地盘战”同样密切相关。

在地缘经济学方面，地缘政治委员会的概念清晰地表明了经济工具在当今大国竞争中的地位日益凸显，本研究也在某种程度上驳斥了H3，因为全球地缘经济竞争的加剧并不会自动增强欧盟经济政策的有效性。相反，它对国际行为体的内部协调能力提出了更高的要求，特别是外交政策机构和经济政策机构。此外，以安全为目的使用经济工具很可能会损害社会经济利益，加剧机构间紧张关系。

余论

在2022年乌克兰危机爆发前，地缘政治委员会就已经受到了学界的广泛关注，它在一定程度上凸显了欧盟安全政策由政府间主义向超国家主义转变。这一现象值得深入研究。作者结合国际关系理论、欧洲一体化理论和地缘经济学三个不同的研究视角，对这一现象进行理论阐释：首先，全球大国竞争的加剧在很大程度上推动了地缘政治委员会的形成；其次，经济权力与战略目标之间的功能性外溢并非自动发生，也非立刻显现，而是由大国竞争传导激活，许多欧盟的举措是对大国竞争的因应；最后，欧盟委员会对全球地缘经济转向的调整是通过功能外溢和官僚竞争实现的。在这一过程中，欧盟委员会强化了机构协调能力，但其安全目标有时不可避免与经济目标存在冲突。换言之，地缘政治委员会是外部因素和内部因素共同作用的结果。作者在文章的最后指出，未来研究可以在更细致的社会学假设框架下进行，重点研究欧盟官员不同的资本和专业知识，以解释他们对地缘政治委员会议程的态度。此类分析可以更准确地理解为何委员会的新战略方法在不同的服务或政策领域得到采纳或抵制。

译者评述

近期的政策举措表明，欧盟委员会越来越表现出巩固自身经济属性的同时注重提升其在政治层面的影响力，不断利用其传统的经济权力扩展职能边界，比过去更加积极地塑造自身作为国际安全行为者的角色，打造“地缘政治委员会”。为了更好的解释这一现象，文章结合了三种不同的理论视角：国际关系理论、欧洲一体化理论和地缘经济学。作者发现，“地缘政治委员会”是外部因素（全球权力竞争加剧和地缘经济力量增强）与内部因素（官僚组织竞争和经济-安全议题功能性联系）共同作用的结果。文章深刻展现了欧盟官僚机构内部自主互动和部门“地盘”争夺，为审视欧盟安全政策的部分超国家化提供了一个全新的理论框架。

事实上，由于《里斯本条约》对欧盟各机构在安全领域的职能划分不够明确，欧盟委员会凭借其政策资源和自主权限的比较优势，在应对中美战略竞争中已经事实上实现职能拓展。特别是多重危机发生以来，欧盟进入危机决策“常态化”，成员国领导人更多地表现出超越法律规制和政治约束的意愿，更加积极的增强欧盟委员会的政治领导作用以形成欧洲共同解决方案。在此背景下，重新回顾这篇文章，对深化冯德莱恩第一任期内“地缘政治委员会”及欧盟过去五年来安全政策举措的理解具有重要意义。

词汇积累

Geopolitical Commission

地缘政治委员会

functional spillover

功能溢出

an ‘offensive’ variant of functional spillover

进攻性功能溢出

cultivated spillover

培育溢出

译者：季锦海，国政学人编译员，天津外国语大学外交学专业。

校对 | 施榕

审核 | 施榕