“冷”看反垄断法（四）——解读反垄断法第22条中的“不公平的高价”

摘要：《“冷”看反垄断法》是第四篇了，作者贯彻始终的是两条线索，一条线索是，在管制和干预v.市场自由和自治这一视角下去看反垄断法，坚信市场的自由和自治在足够长的时间内足以制约、消弭抑或激励“垄断者”，所以，反垄断法应该具有歉抑的性格。在歉抑的性格下，这不等于反垄断法

作者 | 张宏斌

北京市联德律师事务所合伙人、律师

《“冷”看反垄断法》是第四篇了，作者贯彻始终的是两条线索，一条线索是，在管制和干预v.市场自由和自治这一视角下去看反垄断法，坚信市场的自由和自治在足够长的时间内足以制约、消弭抑或激励“垄断者”，所以，反垄断法应该具有歉抑的性格。在歉抑的性格下，这不等于反垄断法将“无所作为”，而是让她“有的放矢”，这是第二条线索待完成的任务，即，通过对法律实践的认识和总结，形成不断进化的法律标准和规则，增强其技术性、科学性而弱化其政策性，使之成为一门受到敬畏的学科。

在《“冷”看反垄断法》第一篇中的第3段至第9段谈及了“不公平高价”问题，本篇系在第二条线索下再次讨论“不公平高价”问题。

01反垄断法规制“不公平高价”的理论基础和现实挑战

47. 规则“不公平高价”的理论基础在于，当一个相关市场存在垄断者时（或者说，其具有市场支配地位），她可以将产品的价格由充分竞争时的价格提升至垄断高价（也即，“不公平高价”），其后果是社会效率的损失（社会净效率的损失和部分消费者的福利转移至垄断者），规则“不公平高价”的目的在于使得价格回归到充分竞争时的价格上。

48. 回到现实世界里的个案上，第一个挑战是，如何证明“垄断者”提供的价格是“垄断高价”？这是很难证明的，为了解决这个问题，执法者“发明”出一个“聪明”的做法：先界定一个相关市场，以市场份额+进入壁垒来推定其具有“市场支配地位”，进一步推定眼前的价格是“垄断高价”（等于，“不公平高价”），无论其是否引入横向或纵向的价格比较，都是在“推定”；这个做法存在逻辑上的瑕疵，即，“市场支配地位”是指经营者具有控制交易价格的能力（即，将价格提升至“垄断高价”的能力）[1]，可见，“垄断高价”是“市场支配地位”的行使和体现，我们认识个案事实的过程是先识别出“垄断高价”，再证明存在“市场支配地位”，而不是先论证“市场支配地位”而后推定“垄断高价”！

第二个挑战是如何证明充分竞争时的价格，在个案上，这需要参照充分竞争环境下的价格，个案中，这个参照系未必客观存在（不排除个案中存在的可能性）。

第三个挑战是难以评估社会效率的损失，特别是，如果垄断者是自然垄断者（即，通过提供质高价廉的产品或服务而获得竞争优势乃至垄断优势的经营者），在计算社会效率的增减时，须考虑到自然垄断者对社会福利的提升（相比次优者），在个案中往往难以找到这些“数据”，可他们又是客观存在的，因此，又不能被忽视。

02回应这些挑战，美国的反垄断法的立场—“不公平的高价”接近本质合法

49. 对于滥用市场支配地位的行为，美国的反垄断法关注的重点是经营者是否通过排斥或限制竞争的方式获得或维持其市场支配地位这一过程，而不是单纯的关注价格这一结果本身；对于合法的垄断者，例如，由于其产品本身的竞争优势导致天然的具有市场支配地位，其可以收取任何价格，这不会违反美国的反垄断法。[2]也有学术总结，对于合法的垄断者所收取的垄断价格/Monopoly Pricing，接近于“本质合法”。[3]

50. 与上述的“挑战”在逻辑上是一致的，上述立场的考量包括，限制垄断价格/Monopoly Pricing的后果会消减竞争和减少创新，这与反垄断法要激励竞争的目的不符，这是因为，竞争和创新的最大动力来自于获得垄断利润，如果通过反垄断予以限制价格，反而会减损竞争和创新的动力，[4]Trinko [5]很可能是影响最为深远的案例，美国的最高法院就指出“ [t]he mere possession of monopoly power, and the concomitant charging of monopoly prices, is not only not unlawful; it is an important element of the free-market system. The opportunity to charge monopoly prices at least for a short period is what attracts business acumen in the first place; it induces risk taking that produces innovation and economic growth.” [6]

此外，另一个现实的考虑是，如果对垄断价格/Monopoly Pricing进行规制，则实际上赋予了法院或执法机构来决定什么是公平的价格，这容易“蜕变”成对价格进行“管制”，这反而会扭曲市场机制，因为，法院或执法机构没有能力（也不适合代替市场）去划定一个公平的价格。[7]

03欧盟的反垄断法的立场-不公平的高价构成滥用市场支配地位的分析框架[8]

51. 欧盟的Article 102(a) of the Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU) 使用的是“UNFAIR PRICE”，[9] 对于垄断高价予以规制的合理性在于保护消费者的利益，[10]更具体的来说，在于防止 “Allocative Efficiency Loss”。[11]United Brands 案[12]提供了至今依然有效的分析框架，在该案中，The European Court of Justice提供了两步的分析框架，第一步是确定是否构成过高的价格，在该案中，是通过比较成本和销售价格的幅度来确定，[13]如果通过第一步确定构成“过高”的价格，那么进行第二步，进一步判断该“过高”的价格是否构成“不公平”。[14]

52.关于上述第一步的“过高”价格的判断，有采用不同于上述United Brands 案的成本-销售价格标准，例如，另一种判断的尺度为，比较销售价格和充分竞争环境下的价格的差异作为标准，[15]并且进一步的综合考虑以下因素来判断是否构成“过高”的价格：“(i) the absolute size and stability of that differential; 139 (ii) the reasons for it, taking account of the fact that the conditions for excessive pricing will only usually occur where the market is one where regulation, or some similar feature, or other barriers to entry, protect it from competition, or where there is regulatory failure and the relevant regulator has not intervened; (iii) previous decisions finding other differentials excessive, weighted for the markets applicable in those cases; (iv) the wider market conditions, including the evolution of pricing over time.”[16]

值得说明的是，在Flynn案里[17]采用的“比较销售价格和充分竞争环境下的价格的差异作为标准”，法院不认为是违背了United Brands 案的标准，理由是，United Brands 案所提供的成本-价格分析框架并不是唯一的标准，而该案中阐述的之所以要规制不公平高价的理论依据是，避免垄断者获得高于竞争环境下的收益之上的收益，[18]根据该上位的理论依据，Flynn案里采用的“比较销售价格和充分竞争环境下的价格的差异作为标准”符合该理论依据的本意。

53. 关于第二步是否构成“不公平”的判断，在Flynn案里，[19]采用的标准更加具体，系评价商品的经济价值，并且确定销售价格是否与该经济价值是否有关联。[20]

54. 尽管与美国反垄断法接近“本质合法”的观点不同，欧盟也意识到对垄断高价构成滥用的认定应保持非常谨慎的态度，[21]因为，通常情况下，市场的竞争会自发的纠正垄断高价，而如果垄断高价确实存在，除非是相关市场有严格的进入壁垒，否则，该垄断高价可能更多的是反映了相关商品的供给和需求的市场均衡，所以，垄断高价构成滥用应仅在存在政府管制或者有足够严酷的进入壁垒存在的场合下进行考虑。[22]

实践中，欧盟最终认定高价构成滥用的案例也是比较少的[23]。

04解读和适用我国反垄断法第22条中的“不公平的高价”

55. 我国反垄断法第22条第（一）款将“不公平的高价”列为滥用市场支配地位的行为之一，这不同于美国接近“本质合法”的立场，而更接近于欧盟的立场；但是，我国反垄断法第22条采用并列列举的方式列出滥用行为（包括“不公平的高价”），从法条上没有体现出类似于欧盟通过案例表达的应谨慎适用“不公平的高价”的观点。[24]

无论是美国、欧盟或者中国，在市场经济的框架下，市场的客观规律是共同的，价格是市场竞争的核心信息和要素，反垄断法对价格的干预应保持最谨慎和最克制的态度，避免干涉价格；我国的反垄断执法机构也意识到此，有认为“认定不公平的高价一直是反垄断执法的难点问题。……。反垄断执法机构不是定价部门，难以评估确定商品的价格,……。”[25] 执法机构又指出“规制不公平的高价，关键点不在于高多少，更在于是否不公平”，[26]一个“更”字，似乎是类似于欧盟的United Brands 案[27]采用的两步分析的框架，即，第一步判断“高多少”，第二步判断高出的部分是否“不公平”。

56. 就第一步判断“高多少”，类似于欧盟的United Brands 案中的“比较成本和销售价格的幅度”的方法，[28]有采用成本分析进行纵向比较的方法，例如，在山东康惠医药等处罚案件中，[29]在认定“不公平高价”时，相关事实包括“当事人从浙江瑞邦和江西新赣江购买注射用葡萄糖酸钙原料药后，以超过成本价数倍的价格对外销售”；此外，该案中，还采用了历史价格的纵向比较，“2014 年注射用葡萄糖酸钙原料药的市场价格为 40元/公斤左右。当事人控制销售市场后，以明显不公平的高价向制剂生产企业销售。与 2014 年相比，2017 年注射用葡萄糖酸钙原料药销售价格上涨达 19倍至54.6倍。”

其中使用的字眼“当事人控制销售市场后”，可以这样理解，执法机构应该是认为2014年的价格属于相对充分竞争环境下的市场价格，而2017年时属于“当事人控制销售市场后”，对2014年相对充分竞争的价格和2017年（市场支配地位形成后）的价格进行了比较，这看起来类似欧盟Flynn案[30]里采用的“比较销售价格和充分竞争环境下的价格的差异作为标准”。

57. 就第二步判断高出的部分是否“不公平”，似乎更多采用的方式是：如果通过第一步认定高出来太多，如果被告/被调查人无法证明系成本变化或者供求关系变化而导致的正常市场波动，则由于价格高出“太多”，则可以认为构成“不公平”[31]；此外，执法机构的观点也包括类似Flynn案里[32]采用的标准（即，评价商品的经济价值，并且确定销售价格是否与该经济价值有关联[33]），例如，在某调查案中，执法机构认为的不公平高价的许可费包括了对过期标准必要专利收取了许可费，相当于是说，过期专利的经济价值应为“0”，而实际收取了许可费，该实际收取的许可费与为“0”的经济价值没有“关联。

58. 总结起来，我国反垄断法第22条第（一）款表述的“不公平的高价”，从字面看，包括两个构成要件，一个是“高价”，第二个是“不公平”，这类似欧盟采用的两步判断标准；此外，关于第二个要件“不公平”，参照欧盟Flynn案里采用的标准，即，评价商品的经济价值，并且确定销售价格与该经济价值是否有关联[34]，而不评价价格本身。

这样的法律标准可以避免执法机构或者法院对价格本身进行公平与否的判断，而正如第I部分所介绍，这项工作充满挑战；另一个角度，对于被告或者被调查者而言，该法律标准相对明确，只要能证明销售价格与商品的经济价值具有关联，不论价格“高”到哪里，都应该是“公平的”。

换句话说，对于“不公平高价”，反垄断法关注的是价格与价值的 “关联”性，而不评价价格本身的高低。

注释（上下滑动阅览）

【1】见《反垄断法》第二十二条对“市场支配地位”的定义。

【2】例如，“[a] pristine monopolist…may charge as high a rate as the market will bear”. See, Berkey Photo, Inc. v Eastman Kodak Co., 603 F.2d 263, 297 (2d Cir. 1979). 再比如，“[a] natural monopolist that acquired and maintained its monopoly without excluding competitors by improper means is not guilty of ‘monopolizing’ in violation of the Sherman Act…and can therefore charge any price that it wants,…for the antitrust laws are not a price-control statute or a public utility or common-carrier rate-regulation statute.” See, Blue Cross and Blue Shield United of Wisconsin v. Marshfield Clinic, 65 F.3d 1406, 1413 (7th Cir. 1995),citing National Reporting Co. v. Alderson Reporting Co., 763 F.2d 1020, 1023-24 (8th Cir. 1985); U.S. v.Aluminum Co. of America, 148 F.2d 416, 430 (2d Cir. 1945); Ball Memorial Hospital, Inc. v. Mutual Hospital Ins., Inc., 784 F.2d at 1325, 1339 (7th Cir. 1986).

【3】见>, authored by MARK S. POPOFESKY.

【4】例如，“A single producer may be the survivor out of a group of active competitors, merely by virtue of his superior skill, foresight and industry. In such cases a strong argument can be made that, although the result may expose the public to the evils of monopoly, the [Sherman] Act does not mean to condemn the resultant of those very forces which it is its prime object to foster: finis opus coronat. The successful competitor, having been urged to compete, must not be turned upon when he wins.” See, Aluminum Co. of America, 148 F.2d at 430.

【5】Verizon Comm’ns Inc. v. Law Offices of Curtis V. Trinko, LLP, 540 U.S. 398, 407 (2004).

【6】Id.

【7】例如，“But how is a judge or jury to determine a fair price? Is it the price charged by other suppliers of the primary product? None exist. Is it the price that competition would have set were the primary level not monopolized? How can the court determine this price without examining costs and demands, indeed without acting like a rate-setting regulatory agency, the rate-setting proceedings of which often last for several years? Further, ………. And how should the court respond when costs or demands change over time, as they inevitably will?” See, Town of Concord v. Boston Edison Co., 915 F.2d at 25.

【8】“Conduct which is directly exploitative of consumers, for example charging excessively high prices or certain behavior that undermines the efforts to achieve an integrated internal market, is also liable to infringe Article 82.” See, Communication from the Commission Guidance on the Commission’s Enforcement Priorities in Applying Article 82 EC Treaty to Abusive Exclusionary Conduct by Dominant Undertakings, COM(2008), 3 December 2008, para 7.

【9】Article 102 (ex Article 82 TEC). Any abuse by one or more undertakings of a dominant position within the internal market or in a substantial part of it shall be prohibited as incompatible with the internal market in so far as it may affect trade between Member States. Such abuse may, in particular, consist in: (a) directly or indirectly imposing unfair purchase or selling prices or other unfair trading conditions; …….”

【10】见注释8。

【11】这方面的介绍，可以参考：https://www.economicshelp.org/blog/glossary/allocative-efficiency/。

【12】Case 27/76 United Brands Company and United Brands Continentaal BV v Commission of the European Communities [1976] ECR 425.

【13】Id., at Para 251.

【14】Id., at Para 252.

【15】Flynn Pharma Ltd and Flynn Pharma (Holdings) Ltd v Competition and Markets Authority, Pfizer Inc. and Pfizer Limited v. Competition and Markets Authority [2018] CAT 11. At Para 443.

【16】Id.

【17】See, supra note 14.

【18】“It is advisable therefore to ascertain whether the dominant undertaking has made use of the opportunities arising out of its dominant position in such a way as to reap trading benefits which it would not have reaped if there had been normal and sufficiently effective competition.” Id. at para 249.

【19】See, supra note 14.

【20】“if there is a finding of unfairness under the Unfair Limb, assess what is the economic value of the product, and whether the price charged in practice bears no reasonable relation to it.” Id., supra note 14.

【21】例如，在对United Brands 案进行解读时，UK Court of Appeal 评论到“[a]lthough it would be wrong to read this passage too literally, it must, in our judgement, be read and applied with care”. See, Attheraces Ltd & Anor v The British Horseracing Board Ltd & Anor Rev 2 [2007] EWCA Civ 38 (02 February 2007).

【22】“Since competition will normally correct excessive pricing, a competition authority should move with caution and one would normally expect the circumstances for an abuse of a dominant position only to occur in markets where regulation, or some similar feature, or other barriers to entry protected the market from competition or where there was regulatory failure and the relevant regulator had not intervened”. 引自Flynn案，at para 294.

【23】“Cases of pure unfair pricing are rare in competition law. Authorities find them difficult to bring and are, rightly, wary of casting themselves in the role of price regulators. Generally, price control is better left to sectoral regulators, where they exist, and operated prospectively; ex post price regulation through the medium of competition law presents many problems.“ 引自Flynn案，at para 3.

【24】例如，见注释22。

【25】见《中国反垄断立法与执法实践》，国家市场监督管理总局反垄断局著，第126页。

【26】同注释25。

【27】见注释11。

【28】见注释12。

【29】见国市监处〔2020〕8 号行政处罚决定书。

【30】See, supra note 14.

【31】例如，“在本案调查过程中，对于2017年原料药销售价格的大幅上涨，新赛科公司未能给出因生产成本上涨、市场供需变化进而导致原料药价格大幅上涨的充分依据。在成本和下游制剂企业需求量基本稳定的情况下，新赛科公司的上述销售价格上涨明显超过正常幅度。” 见国家发展和改革委员会行政处罚决定书〔2017〕1号。

【32】See, supra note 14.

【33】“if there is a finding of unfairness under the Unfair Limb, assess what is the economic value of the product, and whether the price charged in practice bears no reasonable relation to it.” Id., supra note 14.

【34】“if there is a finding of unfairness under the Unfair Limb, assess what is the economic value of the product, and whether the price charged in practice bears no reasonable relation to it.” Id., supra note 14.

作者：张宏斌

编辑：Sharon