摘要：固化的用地管理和复杂的规划调整流程等在很大程度上阻碍了我国工业用地正式更新的推进，由此带来以临时性使用为特征的非正式更新现象及其政策支持。德国经验揭示出临时性使用在工业用地更新中可以与正式规划形成积极的互动关系，因此本文以柏林施普雷滨河区中段更新与汉堡港城改造

我国工业用地更新通常涉及功能调整、产权变更与容量变化等不同诉求，但固化的用地管理模式、复杂的规划调整流程、高额的前期成本投入等很大程度上阻碍和制约了工业用地的“正式更新”在不同城市和地区的顺利推进，由此带来“非正式更新”现象的持续涌现。这些非正式更新力图规避政府收储、地价补缴、规划调整等正式管理要求的严格束缚，在原工业性质土地上直接开展自下而上的改造利用，通过发展新的文化创意、科研办公等功能来升级业态与盘活空间，以此争取社会和政府的支持与默许。非正式更新虽然不是存量工业用地更新的最优解，但其相较于改造前的土地闲置可以创造更多的社会经济文化价值，既可为原业主增加租金或产业收益，为中小企业提供可负担的空间，也可为政府带来新企业税收，因此得以越来越普遍地存在。

2015年，《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地政策的意见》（国土资规〔2015〕5号）正式提出“五年过渡期”政策，即允许工业用地在不改变产权和原有土地性质的情况下发展新产业，并鼓励以租赁等多种方式向中小企业供应用地，从而化解工业用地非正式更新的“身份”困境和工商注册难等隐性矛盾【非正式更新中，空间功能和原有土地权证上约定的用途并不一致，导致入驻企业无法进行合法合规的工商注册】。随后，我国一些城市，特别是上海、广州、北京等特大城市，相继出台了地方“五年过渡期”政策，对非正式更新进行认同和激励。这实质上是开启了一种基于临时性使用（temporary use）的城市更新新模式，提供了新时代背景下城市弹性管控和包容性发展的新思路。然而，针对具体政策适用对象怎样确认、时间段如何计算、过渡期结束何去何从等问题，各地施行的临时性使用政策还需充分借鉴国内外相关经验进行优化和完善。

欧洲由于工业化起步早，相较我国积累了更多的工业用地更新经验，其中临时性使用作为日趋主流的一种更新举措，已经成为破解工业用地转型困境的重要抓手。现代城市管理中的临时性使用具体是指针对缺少可预计发展需求的闲置土地及其建筑进行的短期、自发、非正式和创造性的活动；其在辅助探索场地长久使用方式的同时，还能促进土地增值、强化公众参与和增进社会凝聚力。

德国是西欧地区最早将临时性使用进行规模化应用的国家，并于1990年代将其纳入正规规划制度。在德国，临时性使用根据业主/政府是否主动引导可分为被动型和主动型，分别对应了施普雷滨河区中段（Media Spree）更新与汉堡港城（HafenCity）改造案例。本文比较分析了这两个案例，通过归纳总结具体做法和运作流程等，为我国复杂多样的工业用地更新路径提供经验参照。

1 临时性使用的自身特点与理论探索

临时性使用作为闲置工业空间的一种短期创造性使用方式，是新旧功能之间的暂时过渡。毕晓普与威廉姆斯指出，相较于固化的用地功能，临时性使用提供了推广或改变地区形象的机会，创造了公众与规划当局一起获得政治资本的机遇。临时性使用不改变所有权，是一种似乎不存在竞争的低成本使用方式，这种城市实践在时间、空间和社会维度具有鲜明的自身特征。

在时间维度上，临时性使用具有临时性和不确定性。其理论根源可追溯至布兰齐提出的连续性规划（continuous city planning） 。布兰齐重视规划过程研究，认为应该对城市各类要素进行面向不同期限的使用预测，而非所有内容都需给予长期规划。临时性使用的临时性正好体现了布兰齐所说的非规划、非预设属性——因为这类使用行为本身是一种权宜之计，并非一定要长久进行下去。也就是说，作为过渡功能，临时性使用具有极强的不确定性，其使用方式与场地的新旧功能未必一致，亦不是所有临时性使用都能发展成为长期的空间用途。《城市催化剂——临时性使用的力量》（Urban Catalyst: The Power of Temporary Use）一书梳理了临时性使用的8种演变场景（表1），包括短期使用转变为长期功能、与长久功能共生并存、被其他长期功能替代等，体现出临时性使用中功能变化的不可预测。

表1 临时性使用的8种演变场景

在空间维度上，临时性使用具有极强的活力、灵活度与适应性。这种空间使用的灵活方式可追溯到弗兰克和斯蒂文斯提出的松散空间（loose space）理论，即闲置空间被公民自发占用且发生的活动超出规划预期。该理论揭示了“弹性留白”的规划意义，为创新性的城市实践提供了支撑。临时性使用多发生在位于市中心、临近潜在使用者的闲置空间中，使用者会根据场地情况反复变更活动内容和活动地点。现有的空间定量分析尚未清晰揭示出影响临时性使用空间移动的具体因素，这说明自发行为很难用传统的影响因子简单解释。由于临时性使用与公共空间的复杂性与矛盾性特点相适应，在开放空间利用中尤为活跃，因此规划可以利用这个工具弥补预测工作对城市机制认识的不足，促进城市空间的合理利用和公共价值的实现。

在社会维度上，临时性使用常常实现了公众参与和资源共享。受新马克思主义的影响，日常都市主义（everyday urbanism）、DIY城市主义（DIY urbanism）、游击城市主义（guerrilla urbanism/ insurgent public space/ grassroot urbanism）、快闪城市主义（pop-up urbanism）、战术城市主义（tactical urbanism）等自下而上的城市实践理论与临时性使用一道，在不同地域得到应用。这些新鲜的城市实践通常都是在未经政府官方许可的情况下，进行符合本地需求的空间改造利用。其参与主体主要包括：开发商、产权方、运营方、政府、倡导组织、媒体、临时使用者等，其中倡导组织起着关键的指导和协调作用，他们往往是专业机构和NGO。不同于市场和政府主导的城市实践，临时性使用注重引入社会力量，让公众深度参与到城市空间的决策及建造工作中——依据阿恩斯坦的公众参与阶梯理论，这种公众参与属于最高参与层次的公民权力阶段，是真正的“人民当家作主”。临时性使用强调战术（tactic）而非战略（strategy），由此创造了宝贵的共享资源：战略立足主体持有的场地（军队、公司、城市等），这种场地往往与周围环境相分离；而战术没有自身持有的场地，因此避免了自身空间与外界的隔阂。临时性使用的参与主体和其生产的空间、所处环境之间的关系含有非商品化的成分，并非完全受到市场交换和市场估价规则的约束，因此由其改造的空间有利于公众共享资源。同时，与游击城市主义推崇的“反霸权、反专业、反机构”短期实践所不同，临时性使用源自促进地区未来发展的相关展望，鼓励市场与政府达成合作，因此更好地平衡了公共主体、私人主体以及公民社会之间的利益关系。其中，通过“公共部门—市场资本”主动引导开展的临时性使用可以概括为主动型，通过公众参与促使管制主体被动回应的实践则可概括为被动型。

临时性使用的非预期性与规划管理试图对未来事项进行“预期安排并展开行动”的传统本质有所不同。临时性使用重视空间利用的过程，将功能和形态选择与动态变化的实际需求匹配起来，弥补了传统规划应对不确定性所存在的不足。从“结构—行动者”（structure-agent）理论【1980年代，国际关系学将哲学与社会学中结构与行动者的关系纳入本学科，形成了“结构—行动者”理论。温特认为结构是整套社会规则，本文将规划、法律等社会契约视作结构。行动者是具有主观能动性和行事能力的个体或团体，由于在时空和社会中处于某一位置而受到结构的影响，“结构—行动者”的关系在实践中产生和不断变化】来看：（1）在公众参与倒逼管制主体决策的被动型临时使用中，行动者/参与者充分发挥其主观能动性，通过打破而非服从结构（规则）的约束，来推动空间的动态利用，最终聚合成差异化的涌现现象；（2）在公共部门或市场资本主动引导的主动型临时使用中，规划设计策略的制定者主动放松对过程的刚性控制，制定弹性的可能目标并容忍副产品的产生（不追求全然控制发展进程），形成对长期、固化的空间使用方式的逆反。由此可见，临时性使用中发展结果的不可预期，虽然与规划、法律等社会契约所青睐的秩序和清晰性相冲突，但是为底层的空间使用者提供了创造机会，为空间发展更好地适应未来不确定性提供了路径。其中，被动型临时性使用偏向参与者的主体能动性，对固化规划目标与僵化管控提出挑战；主动型临时性使用偏向社会契约优化，是有限规划管理机制约束下的弹性土地使用。

2 德国工业用地临时性使用的发展演进

二战后的衰败空间、后工业化进程导致的低效空间，以及突发政治事件产生的闲置空间等，为德国工业用地的临时性使用提供了土壤。二战轰炸对城市和建筑造成大量破坏，德国战败也为其工业衰落埋下伏笔，东西德的割裂更使得这类衰退问题不断加剧，随之产生了大量低效工业用地。1989年柏林墙的倒塌，标志着德国迎来了新的发展契机，两德统一为城市发展带来巨大变革和不确定性。在较长一段时间内，由于城市的上位规划和区域功能要求未能及时出台，政策和资金支持也没能到位，闲置用地与产权模糊地带不断产生，并由此引发了一系列临时性使用。

临时性使用在德国的发展可以简要划分为“潜伏—生成—发酵—稳定—批判”五个阶段：（1）潜伏阶段（1985—1990年），学者们积极呼吁利用闲置空间，自发空间活动的正当性由此被发掘；（2）生成阶段（1990年代），规划界和政府管理部门将临时性使用纳入正规规划制度；（3）发酵阶段（1999—2010年），前东德城市尝试将临时使用转化成制度化的城市更新手段；（4）稳定阶段（2010年代前期），临时性使用的影响向许多西德富裕城市扩展；（5）批判阶段（2010年代后期至今），临时使用与规划的矛盾显露出来，第三方机构成为平衡利益的重要角色。

1990年代是德国临时性使用发展的重要转折点。一方面政府将临时性使用纳入正规规划制度；另一方面部分地方政府还提出了具体的鼓励政策，比如莱比锡市政府提出，产权所有者若将闲置土地让渡给公共使用，即可豁免该时期的土地税等。在东柏林的施普雷滨河区中段，其被动型临时性使用就起步于这一时期；经过更长时间的铺垫和发展，临时性使用在德国不断发酵，以汉堡港城为代表的主动型临时性使用于21世纪初诞生。

通过各类实践探索，临时性使用不断帮助德国实现工业用地的功能转变。在大部分低效工业用地的典型临时性使用中，开放空间也因此得到了充分利用，而非局限于闲置工业建筑内部。从相关实践的类型统计来看，大部分临时性使用以艺术与文化、运动休闲等临时功能为主（图1），并且空间功能日趋多样与混合，商业和公共服务等功能亦不断融合进来。

图1 德国低效工业用地的典型临时性使用类型统计

3 施普雷滨河区中段改造：被动型临时性使用

施普雷滨河区中段（Media Spree）位于东柏林施普雷（Spree）河岸，地处弗里德里希斯海因（Friedrichshain）区和克罗伊茨贝格（Kreuzberg）区的交界处。该地区原为郊区的军队运输港口，随后工厂依托河流与铁路优势而发展，直至1950年代转向以居住区为主导的城市化建设。

二战的破坏与东西德的分裂导致该地区经济衰落，出现大量闲置空间。施普雷滨河区中段包含柏林墙（东西德边界线）的部分段落，地区发展受此影响而停滞。该地的临时性使用先于用地规划出现，活动类型以餐饮与艺术为主；闲置空间与潜在活动者为该地区的被动型临时性使用提供了重要支撑，协调机构则在解决各种利益矛盾上发挥了关键作用。地区的被动型临时性使用为正式规划的编制提供了参考，借助临时探索推动着该地区的工业用地逐步转化为混合用地。

3.1 发展历程：先于用地规划的被动型临时性使用

施普雷滨河区中段改造表明，无业主引导的自发临时性使用可以为正式规划的工作方向提供宝贵参考。在这里，艺术家最早介入施普雷滨河区，他们于1990年代在柏林墙地带创建画廊并营造了一系列临时的艺术文化活动空间。随着这种自发的地方文化特性成型后，政府和规划部门开始跟进编制正式规划，并于1994年在用地规划中将这里的工业用地改为混合用地。1998—2000年，柏林东站更新吸引了一批投资者的到来，市场资本开始介入地段改造。2002年，柏林参议会借助土地开发计划对该地区施加开发保护。市场投资与政府管理共同促成了大型开发项目的建设，将原本非正式的碎片化临时场所转化成正式的创意产业和公共活动空间。但是，部分商业化的开发规划引发公众不满，公众有组织的抗议活动迫使柏林参议院放弃了建设高档社区的相关计划。进入2000年代后，柏林的临时性使用已形成一定规模，理论认知和实践经验开始趋向成熟。1994—2014年间，项目场地内有至少30处临时功能项目，餐饮与社团聚会是首要用途（N=12，音乐俱乐部和夜总会为主），其次为文化与艺术用途（N=11，展陈和创作用途为主）（图2）。总体上，该地区的临时性使用主要发生于低开发强度的混合用地之上，此类用地提供了闲置开放空间和低层厂房，而高开发强度混合用地则是正式规划的结果。

图2 1994—2014年施普雷滨河区中段的临时性使用分布

根据1994—2014年临时性使用空间分布情况（图2）可知，空间规模越大以及开放空间越多，功能混合程度就越高，具体微观趋势包括：

（1）大型闲置厂房的临时性使用混合度最高，如图2中①号位置的RAW-site，厂房内部在为产权所有者保留少量办公空间的基础上引入大量艺术文化（电子音乐社团、音乐会场、艺术展厅）、运动休闲与商业设施（小吃摊）功能，室外开放空间也被充分利用，如进行咖啡外摆等。

（2）规模较小的闲置建筑和开放空间（如图2中的②—⑥号空间）往往聚集或延续了同类型的临时性使用方式，比如图2中②号空间曾在不同阶段由不同音乐俱乐部使用。此外，由于场地规模小、更新成本小等因素影响，开发商和所有者更加偏好短周期的正式开发，因此临时性使用者常常被驱赶，在空间上呈现移动分散的活动特点，比如YAAM文化项目就在②—⑥号地点几经辗转。滨水的众多小型开放空间也呈现出分时使用的特点，例如在每天固定时段向公众开放或不定期举办特定类型活动等。

3.2 运作机制：社会力量主导下的临时性使用

作为最早介入的行动者，使用者是被动型临时性使用的核心，其主观能动性起到了关键作用。在施普雷滨河区中段，二战、两德冷战与工业衰退导致该地区工业用地的所有者无力进行空间运营，加之东柏林房屋政策对内城的忽视，共同助推了工业用地的闲置和使用权的亟待转移。然而，低效工业用地的使用门槛低而可达性高，与周边居民重振生活的需求相匹配，由此产生了无业主引导的自发被动型临时性使用——片区临时性使用主要由社会力量主导，业主、开发商与政府在改造过程中处于相对被动的地位，各主体在冲突与合作中逐步实现共赢与区域发展。

两德统一后，政府用地政策暂处空白，默许闲置空间通过市场自发行为进行低成本甚至零成本的租用。起初，所有者因资金不足等原因无力维系场地运营，因此与开发商签订定期合同，转由开发商将空间租给临时使用者。但在开发商和所有者察觉到临时使用带来的可观土地增值后，他们开始驱逐使用者，以回收增值后的土地使用权——这导致使用者们联合起来，共同抨击开发商。为实现长期共赢，使用者们建立起了协调机构，并与开发商达成了长期的合法租用关系。使用者与政府之间，亦经历了“无组织—使用者自治—政府引导—政府合作”的关系变化过程。二战轰炸遗留下来的未重建建筑及其周边开放空间极具使用潜力，为此政府制定了“柏林滨水城市发展导则”，通过划定沿河控制线保障了河岸的公共开放属性，提升了滨水空间的可达性。由此以来，处于弱势的临时使用者与资本持有者实现了共赢，自下而上的公众力量与自上而下的发展战略惺惺相惜，共同实现了施普雷滨河区中段的复兴（图3）。

图3 施普雷滨河区中段被动型临时性使用的参与者关系

3.3 规划影响：临时性使用探索支持下的混合用地规划

根据1989年柏林用地规划，施普雷滨河区中段以工业用地和高强度开发居住为主，比1965年版规划新增了点状分布的公共设施用地。在临时性使用的功能探索与引导下，1994年规划将工业用地调整为混合用地，随后的各版用地规划均延续了混合功能的基调，并逐渐增大开发强度（图4）。功能混合增强了用地的弹性和包容度，在延续临时性使用文脉的同时，也为未来新功能的持续发展提供了多种可能。目前，施普雷滨河区中段的闲置用地逐步转化为办公、loft、酒店等新功能用地，艺术和媒体也已形成规模化、常态化的运营。

注：FSI（Floor Space Index）指容积率/开发强度。

图4 1989年和1994年的施普雷滨河区中段用地规划图

可以说，正是受到临时性使用的影响，柏林的用地规划产生了新的用地类型——混合建筑用地（mixed building land，分为高密度区域的M1和中等密度区域的M2两类）和复合功能绿地（可承载社区设施，具有绿色属性的开放空间应达到60%以上）。施普雷滨河区中段的工业用地临近柏林东站，适合高强度开发，因此大部分用地最终转化为了M1用地；滨河区的复合功能绿地主要用于补充运动设施，为具有非预期性的多样使用方式提供了一定的包容度。

4 汉堡港城：主动型临时性使用

汉堡港城（HafenCity）是位于易北河（Elbe River）北岸的老港区。历史上港区与整座城市紧密相连，港区贸易带动了早期的城市发展。19世纪该地区成为大型综合交通枢纽，然而20世纪的大萧条以及二战对港区发展带来了产业和物理空间的双重打击，火车站遗迹的拆毁也使得地区失去了重要的场所记忆。因此2000年代以来，汉堡政府将衰败的港区空间视为城市复兴的启动区，希望借港区更新来助力整个城市的振兴。

汉堡港城改造项目由此应运而生，港城更新中的临时性使用发生在正式用地规划编制完成之后，临时使用类型以艺术文化为主。政府及其子公司主导着港城工业用地转型的全过程，但规划的弹性空间与潜在使用者为该地区主动型临时性使用的成功运作提供了支撑。临时性使用由于得到正式规划中混合用地策略的支持，成为服务于政府发展战略的重要工具之一。

4.1 发展历程：规划设计引导下的主动型临时性使用

自上而下的力量是推动汉堡港城转型发展的关键所在。早在1990年代，针对港城更新的战略规划、国际竞赛和总体规划就纷纷出台，明确了港城转型在区域发展上的带动作用，以及片区发展的功能混合诉求。21世纪初，艺术家开始尝试介入和使用废弃的港口空间，但受到地区规划管控的功能限制而难以顺利进行，因此汉堡市试图通过正规的规划建设工作来提供相应的引导与支持。

总体规划出台后，2001年汉堡港城开工建设。在规划和运营方的支持下，临时艺术活动在这里逐步兴起：2002年artgenda艺术项目推动了开放空间、水域以及仓库的改造；2005年，“文化临时性使用”竞赛引发艺术临时用途的进一步兴盛，包括声音之旅、阅读和艺术小店等活动，以及以东方石头地毯为代表的引人驻足思考的公共艺术作品。2006—2008年，官方举办的大规模音乐会及艺术展陈巩固了场地的文化属性，使得临时性文化艺术使用与片区主要功能（新媒体和数字经济）相互并存，但绅士化进程导致部分艺术家被高收入创意人群所取代。因此，2010年新版总体规划将港城内1/3的新住宅区指定为针对中低收入家庭的补贴住房，业主也可以借助线上平台（kreativgesellschaft）将存量或新零售空间短期出租给创意人群——该平台由汉堡市的临时性使用资助计划“自由区”（Frei Fläche）负责运营，专门用于扶持创意群体和空间业主之间的对接。

汉堡港城的临时性使用以艺术与文化功能为主，其空间分布与管理方式随着项目建设进度而变化。项目初期，政府在作为社会契约的正式规划中提供了多类型的弹性混合用地，通过允许艺术文化活动的临时介入塑造出了场地独有的吸引力；在项目中期，运营方在政府支持下成立专门机构资助和举办临时艺术活动，使得大规模的临时文化艺术活动持续在公共空间和部分闲置厂房中举行，依靠民间行动的临时使用进一步转变为官方性质；项目后期，政府发起“自由区”计划，为全市闲置空间提供临时使用的管理平台，保证汉堡港城的待租零售空间被用于引入优质文创业态。

4.2 运作机制：政府主导下的临时性使用机制

在汉堡港城，以规划和法律为代表的“结构/社会契约”创造了弹性空间并对使用行为进行跟踪管理和约束，是主动型临时性使用的重要推手。汉堡港城更新中，政府的主动征地行为和弹性规划方案让曾经的低效工业用地正式转变为混合用地，通过提升土地的包容度和可达性来适应内城发展诉求，为临时性使用引来潜在使用者（图5）。政府通过100%控股的汉堡港城有限公司（HafenCity Hamburg GmbH）收购土地，将其对港城土地的持有率从原来的75%增加到97%，实现了土地拥有上的绝对掌控力。汉堡港城有限公司代表政府承担项目管理的角色，持有土地所有权，统筹项目开发计划，协调相关主体，并负责项目运营，其旗下基金持有开发权。公司在当时文化部长的支持下成立了专门的委员会，通过使用协议对临时使用者进行管理和约束——协议就移交、责任、责任免除（例如活动中的交通安全）、使用结束后区域状况等进行了详细规定。2005年，汉堡港城有限公司与汉堡文化基金会和柯尔柏基金会联合成立港口新城艺术与文化协会，为公共区域的艺术项目提供资金支持。政府支持的资助“自由区”计划则扮演着协调角色：为使用者和房东提供沟通平台和合同样板，从而促成租用关系；给予双方不同的资金资助，进而控制租金和成本；在使用落地前为使用者提供咨询服务等。由此，规划的鼓励引导、运营方的管理约束和多元的资金支持共同促成了该地区临时性使用的繁荣。

图5 汉堡港城主动型临时性使用的参与者关系

4.3 规划影响：混合用地促进主动型临时性使用

功能混合与文化导向等策略使得文化类临时性使用在港城蓬勃发展，让汉堡港城以全新形象融入周边城市区域的运行网络之中，并不断吸引公共财政和私人投资的进入。港城将工作、生活、文化、休闲、旅游和零售等功能融为一体，在总体规划中划定了各种不同类型的混合用地，使得港城用地在居住占比适当减少的同时，用地的混合程度和公共程度越来越高。

文化功能及其相关的临时性使用在公众参与的弹性规划框架下得到保障。不具有法律效力的总体规划将集合了文化类功能的特殊用途用地置于绝佳的河口区位（图6紫色地块），积极为中低收入者提供住房，并在建筑首层推行多元用途的密集组合。总体规划对开发时序进行了仔细设计，前期建设以交通设施和公共空间为重，着重建设以休闲设施和零售功能为主的海景南区（Überseequartier）、与市中心相连的交通线路、码头公共空间与人行步道等——便捷的交通为场地带来使用者，公共空间为临时活动提供绝佳场地。文化地标和公共空间是形态管控的重点，规划通过提升特殊用地的建筑高度来塑造音乐厅等文化新地标，开放空间则在私有公共用地的理念下化零为整，形成连片的弹性开放区域。具有法律效力的建造规划在总体规划的引导下分期制定，与各阶段的社会经济情况匹配。临时使用者在总体规划和建造规划阶段均具有参与投票决策和实施监督的机会。临时性使用在文化导向的渐进式开发建设中不断萌发和延续。

图6 2000年汉堡港城总体规划用地性质

5 德国临时性使用对我国工业用地更新的启示

德国经验表明，临时性使用可以在工业用地更新中发挥重要的推动作用，是对正式规划和严格管控的有益补充。被动型临时性使用先于用地规划发生，为后者提供经验参考；主动型临时性使用在用地规划的支持和培育下繁荣，服务于政府发展战略。两者的发生时序虽然不同，但最终都达成了“自下而上”与“自上而下”力量的互动补充（表2），为用地转型探索出符合场地实际需求和发展规律的更新方向。

表2 被动型与主动型临时性使用的特点比较

在具体更新路径选择上，当资金不足或工业用地发展方向模糊时，可充分调动和推进场地的临时性使用，借助低成本实验探索工业更新的未来转型方向；当具有一定资金储备且对发展方向有所预判时，则可通过主动的策略定位和正式规划调整等，筛选符合定位的临时性使用并有序引导更新活动的稳定开展。总结起来，德国经验对我国工业用地更新的启示重点聚焦在以下三方面。

（1）尊重发展需求：完善过渡期政策，为临时性使用提供成长机会。德国经验表明，无论与正式用途之间如何进行替代、互动或共生，临时性使用往往都需要经历多年的探索和尝试才能为正式治理提供明确的方向参考。施普雷滨河区的临时性使用历经十几年，方才促成了部分重点项目片区的正式开发，并在公众的捍卫之下至今仍活跃于滨河公共空间之中。汉堡港城项目从2001开始至2025年即将结束，建设与开发周期长达24年，通过分阶段探索来寻找未来发展的可能性，如完善开放空间和建设文化地标来积累影响力和建设资金，推进高强度的混合开发片区建设等。我国多地对存量厂房提出“五年过渡期”政策，理论上期满后需依据新用途进行土地性质调整和地价补缴、协议出让等。但这种“时间紧、任务重”的状况时常难以保障未来功能探索的有效进行，给土地所有者和开发者带来压力的同时（往往空间改造建设就需耗费2~3年，投入使用前还可能存在项目招引的使用空窗期）【很多城市对于5年期满之后的工业用地处置并未给出明确要求（或有要求未执行）。许多更新项目在期满后无意落实正式更新，而是依然保持过渡期的使用和管理状态，形成明文规定上或实质操作上的5年期续期状况】，也使得很多好项目受制于过短的过渡期和租赁期而不敢落地。在实际作用与效益层面，以临时性使用为代表的非正式更新与正式更新的服务对象通常存在不同，前者对新型中小企业较为友好，后者通常仅大企业可负担，因此临时性使用并非仅停留于过渡层面，而是具有与正式更新长久并存的价值。可见，合理延长过渡期时限，优化过渡期满后的土地使用、转让或承租政策，保留临时性使用的长期生长土壤等策略，均可因地制宜地在不同城市和地区加以应用。

（2）优化管控机制：成立专门组织，加强平台建设和包容性服务供给。临时性使用探索不应局限于项目所需，而要以城市更新的整体战略引导为依据，因此有必要成立专门的城市更新组织和机构（官方或半官方），探索具有地方性的城市更新发展方向。例如2006—2013年，汉堡市政府与德国的国际建筑展协会（IBA: Internationale Bauausstellung Association）【德国的国际建筑展协会以展览为触媒，积极探索项目落地城市的更新走向】合作成立“汉堡 IBA”（IBA Hamburg）机构，放弃城市外向扩张战略转而发展位于易北河支流间岛屿上的城市边缘片区，将滨水区和港区确立为城市发展的重心，推行文化与社会导向的多元投资与再开发。又如：施普雷滨河区中段更新建立专门性协调机构，在临时性使用行为的管理上发挥着关键作用，机构不仅提供沟通平台、程序支持和资金资助，还在业主和使用者之间搭建起紧密的合作桥梁以扶持处于发展初期的文创业态。机构在平衡多方利益的同时，积极疏通临时性使用的行动路径，明确了包括“使用者与业主建立联系→建立标准合同→申请资助→开启临时使用”等在内的使用流程。由于临时性使用往往容纳了很多非正规就业，该类就业人群相较于正规就业者收入水平低且不稳定，仅能承担较低的空间使用费用，故而协调机构还会帮助控制空间的使用成本——汉堡“自由区”计划将闲置空间的租赁价格统一控制在每月每平方米1.5欧元。此外，临时性使用离不开运动、文化、商业等诸多配套服务设施的布局与供给，包容性服务设施保障对于工业用地临时性使用亦十分重要。

（3）形成规划影响：依据临时性使用成果，制定用地转型方案。临时性使用背后暗藏日常生活主导的空间使用逻辑，可以弥补蓝图式规划的不足，解决僵化建设管理的困境。临时性使用的内容和属性会随着利益相关者的参与程度和特点而发生改变，在动态变化中生成符合当地语境的功能状态。因此，我们可以利用临时性使用的探索成果来帮助制定正式的工业用地转型方案，推进弹性用地规划、功能混合利用等建设举措。这种将自下而上发展需求与长期规划愿景相结合的工作方式，有助于形成开放灵活的规划新形式。德国已将临时性使用纳入法制体系，《建设法典》（Baugesetzbuch）对于“允许”（第§9条第2款的“临时建设权”[Baurecht auf Zeit]）和“容忍”（第§34条）临时性使用以及“豁免”（第§31条第2款）建造规划总图约束要求所需满足的条件予以规定，从而提升空间功能的管理弹性。立足已有的临时用地、临时建筑等管理措施，我国也有必要对涵义更加丰富、作用更加弹性的临时性使用提供相应的政策支持，以此寻找困境空间的未来发展方向。由于中德两国在土地所有权上存在明显差异——德国土地私有化程度高，我国城镇用地均归国家所有，这亦使得临时性使用策略在两国的具体落地将有所不同。特别是我国很多工业用地通过划拨方式授权国有企业无偿使用，在转型升级中需要对相关产权关系和利益分配机制等建立明晰的处理措施。UPI

作者：邓林娜，硕士，中规院（北京）规划设计有限公司，助理规划师。dlnarch@126.com

唐燕（通信作者），清华大学建筑学院，长聘教授，博士生导师。yantang@mail.tsinghua.edu

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来源：国际城市规划