摘要：新加坡国土面积狭小，人口稠密，房地产市场发展天然受到较多限制。在特殊的历史条件下，新加坡走出一条政府与市场相结合、兼顾效率和公平的房地产发展道路。一方面，新加坡土地大部分由政府持有，并由政府出资推动大规模公共住宅（政府组屋）建设，以折扣价销售，成为房地产市场的
保障房研究系列之二
新加坡国土面积狭小，人口稠密，房地产市场发展天然受到较多限制。在特殊的历史条件下，新加坡走出一条政府与市场相结合、兼顾效率和公平的房地产发展道路。一方面，新加坡土地大部分由政府持有，并由政府出资推动大规模公共住宅（政府组屋）建设，以折扣价销售，成为房地产市场的最主要供给方。政府组屋价格变动幅度较低，是房地产市场的稳定器，同时大幅提升新加坡房屋自有率。另一方面，新加坡推出了强制性、广覆盖的公积金制度，由雇主和员工共同缴纳，除承担医疗、养老等社会保障功能外，还可用于购房。
新加坡国房地产发展道路，展现出三个特点：1）有为政府和有效市场相结合，政府主导土地批租、建设规划、房地产开发投资，价格发现、交易流转仍遵循市场机制，减少资源错配；2）政府与居民共享收益，政府控制组屋整体成本，同时组屋二级市场直通公开市场，居民可以分享房产增值收益；3）社会福利政策的通盘考虑，公积金制度既强调个人责任原则，又以可持续方式维护社会公平，是建立在“反福利哲学”基础上的社会政策。在廉洁高效的行政体系和透明健全的法治框架下，这些政策取得良好社会效果，值得借鉴。
新加坡古称淡马锡。1824年沦为英国殖民地，二战中被日本占领。1959年成立自治邦，摆脱殖民地身份。1963年9月与马来亚、沙巴、沙捞越共同组成马来西亚联邦。1965年8月9日脱离马来西亚，成立新加坡共和国，同年9月加入联合国，10月加入英联邦。截至2024年6月,国土面积 735.6 平方公里,人口数为 603.7 万。
一、新加坡土地制度英治时期，新加坡土地缺乏统一规划，管理混乱，投机盛行，土地的整体利用效率不高。二战后的重建过程中，这些问题逐渐暴露，加之婴儿潮带来的人口激增，造成上世纪 60 年代新加坡出现较为严重的住房危机。
为因应这一迫在眉睫的问题，新加坡议会在1955年《土地征收条例》(Land Acquisition Ordinance)的基础上，于 1966 年 10 月通过《土地征收法》(Land Acquisition Act),赋予政府广泛的强制征收土地的权力，并对土地收购价格进行了限制，要求“任何土地所有者都不应从政府的土地开发中受益”，“征地价格不应高于若政府未在该地开发的土地价值”。《土地征收法》颁布后，新加坡政府征收土地步伐加快。到 1985 年，政府已成为新加坡最大的土地所有者，拥有全国 76.2% 的土地所有权，较1949 年31.0%增长了146%。
随着政府拥有土地占比增加，征收补偿标准逐渐放宽，向市场价格靠拢。1973 年《土地征收法》修正案明确征收补偿标准为当年 11 月 30 日市价与公告日市价中较低者；1986年至1995年,征收补偿市价的基准日期修订三次,部分反映调整期内房地产价格上涨趋势。2007年的修正案废止法定日期市价标准，转而盯住交易当时土地价格，“根据所购土地的市场价值提供补偿”。2014年修正案进一步规定:“受分批收购影响的土地所有者,将获得所收购土地的市场价值补偿的全部收益”，征地补偿与市价基本同步。
据新加坡统计局，截至 2020 年底新加坡住宅用地10400公顷，占土地总面积的 14.1%，为新加坡土地最大单一用途。相比之下，用于工业和商业的土地面积为 9100 公顷，占比 12.3%。住宅用地按照使用期限可分为三类，即永久地契、租期999年和租期99年住宅用地，另有少量地块因翻修等原因租期少于 99 年。租约到期后政府有权无偿收回土地及土地上的建筑物。2021 年芽笼 3 巷的部分租约 60 年的土地到期，191户居民的住宅被腾退，腾退的土地将用于政府定制的新建公共住宅项目。这是新加坡第一宗土地租约到期被腾退的案例，新加坡土地局（Singapore Land Authority）派专员协助土地回收的工作，所有住户被妥善安置1。目前新加坡政府已基本停止出让超过 99 年期的超长期租约土地，而永久地契和999年租约几乎都是在1966年《土地征收法》颁布前成交地块。二、新加坡政府组屋建设
与不断进行的土地征收相应的，是由新加坡政府出资进行大规模的公共住宅建设。新加坡建屋和发展局（Housing & Development Board，简称HDB）是新加坡国家发展部下属机构，于1960年2月1日成立，主要负责新加坡的公共住宅（新加坡称“组屋”）的规划、建设和管理，具体职能包括以五年为一个周期制定住宅发展计划、征用土地建造组屋、建造工程的承揽或外包、组屋的出售或出租、为组屋购买者提供各类支持和便利等。经过六十余年的发展，建屋局已经成为新加坡房地产市场的最主要供给方。截至 2023 年底，新加坡住宅市场政府组屋、私人住宅、自有土地房屋、其他住宅的保有量分别为1,125,605套、351,179套、75,222套和11,635套，政府组屋占住宅总套数的 72%（图 1）。数据来源：HDB
由于享受到政府补贴，政府组屋价格通常显著低于私人住宅价格。加之建屋局会密切关注房地产市场波动情况，并据此调整新组屋的建设计划，双管齐下动态管理房地产市场，起到平抑房价的作用，政府组屋成为整个房地产市场的稳定器。从过去三十年的房屋价格变化来看，组屋价格与私宅价格基本同步变动，但变动幅度显著小于私宅价格变化幅度（图 2）。图 3：新加坡组屋建设历程和“居者有其屋”计划
数据来源：HDB三、政府组屋的申请和转售
组屋享受政府的各类补贴，因此建屋局本着公民优先、家庭优先、低收入群体优先、永久居民可买的原则，对组屋的购房资格进行了多重限制，同时辅以摇号排队等规则和低息贷款等支持措施，大力推动居住公平和普惠（表 1）。同时，为了防止房地产投机交易，建屋局对组屋的最短持有期限作出详细规定（表 2）。
表1:家庭购房资格相关规定*
*建屋局对年长者和单身人士的购房资格另有规定**申请HDB贷款核心家庭月收入不超过1.4万新币，同时直系大家庭月收入不超过2.1万新币表 2：最短持有期相关规定*（MOP）
*持有期从收到房屋钥匙的时间开始计算；如采用先租后买的方式，需扣除前期租赁时间，从购买完成开始计算。**选择性整体重建计划（Selective En bloc Redevelopment Scheme，SERS）是新加坡政府 2013 年推出的一项政策，挑选部分组屋进行重建，以更好利用新加坡极为有限的城市空间。***重新拥屋计划（Fresh Start Housing Scheme）旨在通过直接补贴和利率优惠等措施，协助租住在组屋的家庭（通常家庭收入较低）购买组屋。
目前，组屋交易在新加坡已经形成受政府补贴的一级市场（包括直接从建屋局摇号购买组屋、用公积金购买二手组屋、购买建屋局与开发商合建新屋或共管公寓、以及整体重建计划等其他住房补贴）和二手组屋公开转售市场。首次在一级市场购入组屋的居民可自主在公开市场转售购入的组屋，还可以在缴纳应付转售税（Resale Levy Payable）后，再次申请在一级市场购入组屋。但如果已经两次在一级市场申请并购入组屋，将丧失直接从建屋局及合作开发商处购入组屋或在公开市场购买黄金地段组屋的资格。
应付转售税按照两种情况征收。对于2006年3月之前购买的组屋，需以销售价格/市场估值90%中价高者为基准，按照二房式组屋15%、三房式组屋20%、四房式组屋22.5%、五房式组屋及行政公寓25%，收取应付转售税(用公积金购买的单身人士税率减半)。对于在2006年3月（含3月）之后购买的组屋，需按照二房式组屋1.5万新币、三房式组屋3万新币、四房式4万新币、五房式组屋及跨世代组屋4.5万新币、行政公寓5万新币、执行共管公寓5.5万新币的标准，收取应付转售税(用公积金购买的单身人士金额减半)。
除此之外，组屋销售还需要遵守民族融合政策（Ethnic Integration Policy）和永久居民配额的规定，即如果屋主卖掉组屋会造成当地民族多样性低于EIP最低要求或非马来裔永久居民低于配额要求，则需要向建屋局提出特殊申请，获批后方可转售组屋。还有一些特殊情况，如屋主已破产、或正在离婚过程中，需要获得相关方的同意才能转售组屋。通过这些政策安排，新加坡政府将住房福利与多项社会政策绑定在一起，形成独具特色的拉动经济增长、稳定社会秩序、维护社会公平的长效机制。
组屋的转售需要到建屋局备案，自2022年初新加坡疫情完全放开以来组屋转售成交量一直稳定在每季度6500～7500套之间（图4）。
四、新加坡的公积金制度
与土地制度、政府组屋建设相适应，新加坡推出了强制性、广覆盖的公积金制度(Central Provident Fun, CPF)。
设立公积金的想法始于英治时期。1951年 5 月，当时的立法会提出通过《公积金法案》，推动成立由雇主付费的基金来解决劳工退休保障问题。1953 年 11 月，法案最终表决通过；12月，具体的实施细则出台；1954年 1 月，公积金董事会成立;1955 年 7 月 1 日公积金制度正式施行。之后，法案经过40余次修改，较为主要的修改包括1963年将公积金用途扩大至购买政府组屋、1977 年增加专为退休储蓄的特殊账户(Special Account, SA)、1984 年增加医疗储蓄账户（Medisave Account，MA）、1986 年开放公积金用于个人投资计划等。
新加坡公民以及取得身份两年后的新加坡永久居民均需按规定缴纳公积金。公积金由雇主和员工共同负担，计费基础为员工月度工资，实行累进制费率，并设有征收上限，可抵扣个人所得税。1955 年的初始的征收费率为雇主与员工各负担月薪的5%，共计10%存入公积金户头。在上世纪 60 年代开放公积金用于购房后，征收费率逐步调升。至1984 年，费率升至历史高点，雇主和员工各负担25%，使得公积金缴费最高边际总费率达到50%。但到1985年，在内部建筑市场饱和、外部邻国加征关税等多重因素作用下，新加坡经济陷入衰退,GDP 增速由 1984 年的 8.8% 降至 1985 年的-0.6%。新加坡当局迅速推出一系列经济刺激措施，其中一项为将雇主负担的公积金缴费最高边际费率降至 10%，而个人部分费率不变。之后公积金缴费的最高边际费率始终维持在40%以下。
2025年最新版方案中，雇主负担部分和个人负担部分的最高边际费率分别为 17% 和 20%，征收上限（55 岁以下）分别为每月 1338 新元和 1480 新元（表 3）。
表 3：2005 年版公积金缴费率
数据来源：CPF目前新加坡公积金体系分为四类账户，包括主要用于组屋首付（最高15%）、偿还房贷、本人或子女高等教育（限额5万新元）、投资政府批准基金/股票/黄金等项目的普通账户（Ordinary Account, OA）；用于退休金积累，进行有合理回报（2023 年利息率 4.08%）的强制储蓄且禁止高风险投资的特别账户；用于支付住院费用（含私立医院）、购买全民医保、支付长期护理保险等支出的医疗储蓄账户；以及在年届 55 岁后由 SA 与部分OA 合并而成、未使用余额可继承的退休账户(Retirement Account, RA)。个人和雇主缴纳的公积金，按照员工年龄在四个账户间进行分配，年轻人的公积金缴费大部分存入普通账户，随着年龄增长，缴费分配逐渐向特别账户和医疗账户倾斜，70 岁后绝大部分会分配至医疗账户（表 4）。
据 CPF 年报，截至2023 年底，公积金会员总数（任一公积金账户余额为正）440 万人，其中活跃会员数（除去自雇缴费外，三个月内有缴费记录）210 万人。相比之下，2023 年6 月新加坡公民及永久居民总数为 415万人。公积金余额 5710 亿新元，雇主和个人缴费总额 491 亿新元，支取/给付总额 439 亿新元，利息收入 210 亿新元，基本实现了广覆盖、高保障、可持续的政策目标。
符合资格的申请者在购买政府组屋时可以向建屋局申请住房贷款，并使用公积金普通账户的余额支付首付款和月供。与一般的银行住房贷款相比，建屋局住房贷款在首付的支付方式、房贷利率等方面均有较大的优惠，但只能用于政府组屋的购买（表 5）。公积金与政府组屋两套制度紧密联动，成为支撑新加坡房地产市场长期稳定发展的两大支柱。
*25% 为最低首付比例。根据新加坡金融管理局规定，若建屋局贷款期限超过 25 年、商业贷款期限超过 30 年或还款周期超过申请人65周岁，首付比例将提升至 45%，商业贷款首付现金比例相应升至 10%。若建屋局房贷申请人有一笔正在偿还的其他房贷，建屋局贷款首付比例将升至 55%，如有多笔正在偿还的其他房贷，首付比例将升至 65%。商业房贷首付比例则不受是否有其他正在偿还贷款影响。
五、新加坡的房产税
新加坡1960 年颁布的《物产税条例》规定，包括出租和自住的所有私人住宅和政府组屋，均需缴纳房地产税。征收基础为按市场价格计算的年租金，采取累进制税率分档计税，并根据房地产市场情况按年度对分档门槛和税率进行调整。
对于自住房屋，年租金为估算的月租金乘以 12 个月。最高边际税率在过去五年经过三次调整：2022 年前为 16%，2023 年调升为 23%，2024 年再次调升至 32%（表 6）。
对于出租等非自住房屋，房产税不设起征点，分档数量少于自住房屋，最高边际税率高于自住房屋：2022 年前为六档，最高边际税率20%；2023年最高三档合并为一档，分档数降低为四档，最高边际税率调升为 27%；2024 年分档数未变，但最高边际税率调升至 36%（表7）。
*2025 年税率数据暂未更新
新加坡的房地产税征收方式和计算方法与中国香港的差饷有类似之处，如计税基础均为按市场价格估算的年度租金收入、无论出租还是自住均需缴纳、对公共住宅有一定优惠等等。但香港的差饷征收分档更少，最高边际税率更低。据2024 年 11 月刊宪的《2024 年差饷（修订）条例》，香港 2025 年的差饷征收分三档，最高边际征收率为12%，远低于新加坡房产税最高边际税率。2023/2024财年2，新加坡房产税收入共59.4亿新元，占财政收入总额的5.7%，占同期建屋局收到的67.9 亿新元政府补助(Government Grant)的87.5%。按照自然年计算，2023年来自政府组屋和私人住宅的房产税收入分别为2.4亿和16.0亿新元，占当年房产税总额的4.3%和29.1%（图 5）。六、新加坡房地产发展模式的启示
新加坡国土面积狭小，人口稠密，外来人口较多。作为连通两大洋的航运枢纽、东南亚的金融中心、科技和教育高地、有名的旅游城市，新加坡政府需要为国家未来发展留足基础设施建设空间，因此房地产市场天然受到较多的地理条件的限制。
在多方面统筹考虑下，新加坡自上世纪 60 年代开始的以政府低价征地、统一制定长期用地规划、统一推动政府公共住宅建设为核心策略，逐步走出一条政府与市场相结合、兼顾效率和公平的极为独特的房地产发展道路。这一道路展现出三个鲜明特点。首先是有为政府和有效市场的有机结合。新加坡政府在房地产市场中扮演重要角色，主导土地批租、建设规划、房地产开发投资等工作，而价格发现、交易流转仍遵循市场机制，减少了资源错配带来的效率损失。有为政府和有效市场的有机结合，帮助新加坡快速实现战后重建，并在历次经济危机中快速平抑市场波动，避免房地产市场的泡沫催生-破裂循环。其次是政府与居民共享收益同时打击投机行为。政府在征地和开发过程中获取的利益，通过大规模低价政府组屋建设和销售转回居民口袋，同时在补缴税款后组屋二级市场直通公开市场，居民可以分享房产增值收益。与香港房委会年年有盈余不同，新加坡建屋局年年吃救济，2023/24 财年在算入财政拨款 67.9 亿新元后才实现 0.25 亿新元税前利润。此外，高首付比例、限制申购资格和总申购次数等措施，有效减少组屋市场的投机活动，实现新加坡式的“房住不炒”。最后是将社会福利政策放在统一的框架下通盘考虑。新加坡中央公积金制度通过法律强制、账户分置、功能扩展的渐进式改革，构建了"住房-医疗-养老"三位一体的社会保障体系。其制度设计既保持个人是社会保障第一责任人的原则，又通过政府调控实现相当程度的社会公平，为建设社会保障制度提供独特样本。部分学者评价新加坡的公积金制度，是建立在“反福利哲学”(anti-welfare philosophy )基础上的社会政策。在廉洁高效的行政体系和透明健全的法治框架下，这些政策取得良好社会效果，值得借鉴。来源：腾讯研究院
